全球網絡空間治理：亂象、機遇與中國主張

劉影 吳玲

[摘要]網絡空間作為人類活動的第五疆域，已經成為與世界各國命運休戚相關的共同體。全球網絡空間治理受制于工具邏輯和虛實共生特征，超越了國界，與全球經濟政治生態緊密聯系，成為一個復雜的議題。網絡空間國家主權的爭議、意識形態的較量、網絡安全的威脅、信息鴻溝的困境等一系列問題的出現業已表明，美國主導的網絡空間舊秩序已經不合時宜，如何構建公平合理的網絡空間治理新秩序迫在眉睫。中國在網絡空間治理領域具有全新的戰略機遇：西方國家總體實力式微、中國網絡空間主權意識的覺醒、網絡基礎設施建設力度增強、核心信息技術取得突破性進展。中國在網絡空間治理上也面臨著網民規模龐大和網民結構復雜并存、網絡立法不盡完善、網絡信息產業的核心技術仍受制于人、網絡信息發展之路缺乏頂層設計、網絡空間治理理念缺乏國際社會的認同等前所未有的挑戰。因此，抓住歷史機遇積極探索全球網絡空間治理的中國路徑，倡導網絡主權理念、增強網絡信息技術領域的自主創新能力、促進網絡法律體系的國際化、協調國際關系來打造網絡空間命運共同體，為網絡空間治理秩序建構貢獻中國智慧與主張。

[關鍵詞]全球網絡空間治理;網絡亂象;中國主張

[中圖分類號]D815.9[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2019）01-0062-06

“網絡空間”概念最初由作家威廉·吉布森提出，他認為，現實世界與虛擬世界相互交織，產生的虛擬世界就是網絡空間。而現實生活中的網絡空間是由人類所創造的時空概念被重構的特殊空間，在此空間中，人們的生產、生活、思維方式和話語表達擺脫了層級體制的諸多限制，首次擁有了實現平等和自由交流的可能[1]9。網絡空間作為相對獨立的虛擬空間，與現實的物理空間存在天壤之別，具有虛擬性、開放性、多元性、全球即時性、不對稱性、不確定性、作用距離遠、傳播速度快等特性[2]50。網絡空間呈現出前所未有的巨大力量，如何掌控呢？亞太地區安全合作委員會認為，網絡空間不是所謂的“全球公域”，它是國家主權的重要組成部分，是“國家發展的新疆域”，這塊“新疆域”依然涉及維護國家主權、安全和發展利益等問題。由于發達國家和發展中國家對網絡主權與規則的認知上存在顯著差異，網絡空間規則尚不完善，美國等發達國家憑借其技術優勢對網絡空間治理實施單邊控制，網絡霸權主義蔓延，致使網絡空間資源的擴張和權力分配極不均衡，發展中國家在網絡空間的地位被邊緣化，數字鴻溝加劇[3]35，網絡安全問題使世界各國面臨著“安全困境”，這些發展現狀在一定程度上也對我國的網絡空間安全構成威脅[4]60。中國非常重視全球網絡空間治理的文化塑造和網絡沖突的規范性解決[5]27，不斷在國際上貢獻中國的主張與方案，希望構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的網絡空間治理體系，力主構建全球網絡空間治理新秩序[6]66。

一、全球網絡空間治理的亂象

盡管互聯網發展大潮風起云涌，全球使用人數超過半數，但網絡空間治理權的爭奪暗流涌動，網絡犯罪、網絡霸權主義、網絡極端主義等負面問題層出不窮，發達國家與發展中國家的數據鴻溝難以彌合，全球網絡空間治理秩序已經難以應對復雜的國際關系。

（一）全球網絡空間國家主權的爭議

從虛擬與現實的邏輯關系來看，虛擬空間是網絡技術主導下的社會亞形態，網絡是無國界的虛擬空間，是信息社會發展到網絡化階段的現實性的社會結構模式，網絡空間體現著國家意志與國家主權，網絡空間主權公平問題成為絕大多數國家的核心訴求，在網絡主權問題上國際社會存在著廣泛的爭議。

網絡化社會中現實物理空間和網絡虛擬空間并存，網絡主權實質上是國家物理空間主權向虛擬空間的延伸[7]87，但當前各國對兩個空間治理采取了分而治之的模式，主權國家的空間治理勢必出現“網絡無國界而主權有國界”理論困惑與實踐困境。世界各國若要有效治理網絡空間，必須打造以主權國家為中心的治理模式，這樣才能有效保障網絡空間安全和國家安全。網絡發達國家認為網絡空間屬于“全球公域”，網絡發展中國家認為網絡空間具有“主權屬性”[8]73。以美國為首的網絡發達國家認為網絡空間具有自組織性，追求網絡自由不應存在任何限制，宣揚人權高于主權，倡導網絡人權，否認網絡主權，將網絡空間完全劃分為全球“公域空間”，忽略了其“私域空間”屬性，其主因是互聯網技術成為掌控網絡主權的必要條件，美國憑借網絡技術優勢自然實現了對網絡空間治理的單邊控制，從而獲得最多的利益，而絕大多數國家鮮有收益。網絡空間國家主權的爭議實質上就是治理權之爭，而網絡空間作為第五空間，與海洋、陸地、天空、太空相似，是一個私域和公域屬性兼具的混合場域，完全將其公域化自然就會脫離國家主權的控制，被互聯網技術優勢國家掌控。盡管越來越多的國家主張網絡空間需要行使本國的主權，但在現實中，由于歷史文化、社會制度和發展狀況的差異顯著，各國對網絡空間管理的內容與秩序見解不同，致使各國的網絡文化各具特色，雖然有一些國家承認網絡主權，但對網絡主權的深度認知各執己見。

（二）全球網絡空間意識形態的較量

由于網絡生活范式源自現實的意識形態和民族文化，這決定了具有獨特的歷史文化與社會價值觀的世界各國，在網絡空間傳播的價值觀自然也會獨具特色，網絡空間的思想觀念和道德標準相互撞擊，上升到意識形態層面就會引發意識形態沖突。

網絡空間成為意識形態較量的新載體。實際上，網絡空間文化與價值觀沖突引發的意識形態較量其實質上是現實世界意識形態較量的信息技術化，是把網絡空間作為新載體的一種戰略形勢。網絡空間之所以存在意識形態沖突，是因為“每一種工具里都嵌入了意識形態偏向，也就是它用一種方式而不是用另一種方式構建世界的傾向，或者說它給一種事物賦予更高價值的傾向;也就是放大一種感官、技能或能力，使之超過其他感官、技能或能力的傾向”[9]7。各國在網絡上傳播的海量信息都是其價值觀的映像，傳播的信息勢必包含意識形態成分，互聯網的無界性使帶有意識形態傾向的信息隨意流動，信息的接收者贊同抑或反對都會受其影響。而實際上，網絡發達國家憑借技術優勢在生成、傳播網絡信息和價值觀領域占據主動權，在網絡空間隱性倡導其政治主張和價值理念，從而實現對目標國家無聲無息地意識形態滲透。網絡空間作為意識形態較量的新載體，已經輕松地實現了視頻圖像等鮮活手段的綜合應用，通過意識形態的網絡化較量，牢牢掌控著網絡輿論導向，實現不戰而屈人之兵的效果。

美國的網絡空間話語霸權掌控意識形態?！袄忡R門”事件使美國的全球監控工作原形敗露，凸顯了網絡意識形態較量的激烈性，也揭露美國等西方發達國家利用技術優勢實現網絡化“話語霸權”。美國控制著大多數的域名和根服務器，而根區文件對一個國家的網絡信息安全、意識形態安全具有關鍵作用，若有突發事件，美國甚至可以刪除某國的域名，使該國孤立于全球主干網絡。網絡信息的自由流動使互聯網成為世界各國及人民的共享平臺，由于美國擁有世界1/4IP資源，具有隱性的政治優勢和話語權優勢，可以單向大量地輸出信息資源，借助通用語言英語，保證了美國等西方國家主導的信息資源無障礙流通，“網絡自由”“人權第一”宣傳的背后，實際上是網絡霸權的加強和西方價值觀的輸出，傳統的意識形態較量隨著網絡空間的蓬勃發展具有了新的平臺與載體。

（三）全球網絡空間網絡安全的威脅

現階段網絡空間信息安全形勢不容樂觀，網絡空間信息攻擊事件日益增多、各種形式網絡犯罪行為屢禁不止，世界各國的網絡體系面臨極大威脅。

網絡的虛擬性引發多種形式的網絡犯罪。極端組織和恐怖主義在世界范圍內蔓延，在網絡空間散布各類反人類、反社會的有害信息，發布恐怖主義信息和言論;網絡犯罪活動猖獗，通過開發勒索軟件進行網絡詐騙，攻擊網絡漏洞;網絡黑客進行信息盜竊和攻擊安全體系。我國也難逃厄運，網絡勒索病毒攻擊主機服務器，并控制數十萬IP地址，網絡戰爭的兵不血刃的屬性危害巨大。

網絡犯罪制約了全球經濟的持續穩定增長。網絡信息技術的雙刃劍屬性突出，一方面給人們生活帶來便利，另一方面也誘發了數據和核心技術被盜竊的風險，破壞了市場經濟秩序，使網絡空間秩序混亂，威脅世界安全體系[10]99。一些網絡強國利用技術優勢以鄰為壑，對他國企業進行監聽和網站攻擊等犯罪行為，侵害了他國的經濟利益?！罢鹁W”這一蠕蟲病毒侵害了網絡基礎設施的同時，也侵犯了全球工業系統和金融體系的安全，我國的金融、電力和能源等信息基礎設施領域成為網絡犯罪的高發區。

（四）全球網絡空間信息鴻溝的懸殊

互聯網發源于美國，美國長期以來擁有網絡空間治理的單邊控制優勢，雖然口頭上宣揚私營部門治理網絡空間的理念，但卻無時無刻不在行單邊控制互聯網之實。

美國等網絡發達國家憑借互聯網技術優勢已經實現了對網絡空間的壟斷，根服務器和域名大多數都在美國掌控之中，保證了其霸權優勢，同時，美國掌握著全球網絡的通信干線和網絡信息安全的命脈，其構建的ICANN體制，成功地形成了一個非國家角色參與，但實際上仍然由其主導的機制，并發展為廣泛認知的“多利益攸關方”模式。由美國主導的“多利益攸關方”模式雖備受爭議，卻在網絡空間治理理念中成為主導。美國壟斷了全球網絡技術的核心軟硬件的生產，英特爾、蘋果和微軟等IT公司牢牢把握了世界互聯網信息產業鏈，美國在技術戰略上是兩手出力，通過“主動出擊”來監測和竊取他國戰略信息;通過“主動防御”對他國的攻擊行為進行回擊，打造自身的安全防護網[11]88，形成了依靠美國技術優勢構建的網絡空間治理秩序。

發達國家與發展中國家的數據鴻溝拉大?；诮洕l展水平和信息技術水平差距顯著，不同國家互聯網產業鏈上分工截然不同，發達國家明顯領先于發展中國家，發展失衡產生了“馬太效應”，美國等少數發達國家在網絡信息技術方面成為領頭羊，其網絡經濟總量和規模遙遙領先，而發展中國家囊中羞澀無法進行大型網絡信息基礎設施建設，在網絡空間治理能力與經驗上不盡如人意，難以彌合數字鴻溝。美國很早就認識到網絡治理的重要性，網絡安全戰略相對完備，制定了行業準入規則、信息安全規則、權益保護規則等，治理能力較強。隨著網絡空間暴露出一系列安全問題，一些發展中國家開始構建了自身網絡空間治理的秩序，但受技術限制，對抵御他國的網絡攻擊和自身安全保護上顯得力不從心。

二、全球網絡空間治理的中國機遇與挑戰

2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上的講話標志著全球網絡空間治理開啟了新篇章，日益強大的中國憑借自身的智慧，承擔建立網絡空間治理新秩序的重任。國際上，2016年10月全球網絡空間的管理權從美國政府手中轉到ICANN（互聯網名稱與數字地址分配機構）手中，結束了美國長期以來單邊控制互聯網的局面，網絡空間秩序迎來了一次全球范圍內的大洗牌。習近平主席創造性地提出建設網絡空間人類命運共同體的戰略決策，表明中國已明確了網絡空間的戰略使命，在網絡空間治理的新形勢下，中國面臨著全新的機遇與挑戰。

（一）全球網絡空間治理的中國機遇

1994年中國開始接入互聯網，2017后中國的網民人數已發展到世界首位，成為擁有7.51億網民的網絡大國，網絡已經改變了我國的生活方式和產業形態。習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上的講話充分體現了中國在網絡空間所承擔的全球責任和“大國擔當”，伴隨中國網絡信息技術水平的不斷提高、互聯網產業影響力逐步增強，已有能力承擔網絡空間治理的大國責任[12]132。

西方國家總體實力式微。從2008年世界金融危機以來，美國和歐盟等發達國家經濟衰退，其在全球政治經濟格局中的影響力不斷削弱;西方政治亂象，從英國脫歐到美國大選，不一而足;民粹主義風靡，公投亂象不斷，均反映出西方國家制度的弊病，從側面體現出中國民主制度的優越性，中國社會主義在改變世界。國內外發展的實踐證明，中國作為全球第二大經濟體，越來越接近世界舞臺的中心，作為網絡大國，在實踐中形成了全新的網絡空間治理理念，致力于推動全球網絡治理機制的變革，使“中國聲音”變為全球網絡社會所認可的正能量，在網絡空間治理中爭得一席之地、貢獻中國智慧。

中國網絡空間主權意識的覺醒。美國自互聯網產生之日起就實行網絡治理的單邊控制和技術壟斷，掌握著對域名和根服務器的控制權，大多數主權國家一直質疑美國的網絡主導模式?！八怪Z登”事件促使世界各國網絡主權意識的覺醒，通過國際社會聯合施壓，美國將網絡管理權移交給多利益攸關方機構ICANN，實現了網絡空間治理的重大突破，我國政府提出的重建全球網絡空間秩序、完善網絡空間治理體系、改變美國主導網絡治理的格局、保護各國的網絡主權利益等保護網絡主權的主張逐漸被多數國家認可[13]5。

網絡基礎設施建設力度增強。目前我國的域名總數大大增加，截至2017年6月已有域名三千多萬個，含有國家域名“.CN”的數量約兩千萬個，每年都保持持續增長態勢。在互聯網產業發展上，中國互聯網企業阿里巴巴、騰訊、百度、京東已經進入全球前10名，實現了電子商務領域的領先，同時中國的一些海外上市公司影響力也不容小覷，三百多家上市企業的市值約占中國股市的30%左右。中國的數字經濟發展動力十足，實現了創新發展、全行業融合的加速態勢，數字經濟將是轉變經濟發展方式的重要支柱。網民規模的飛速增長和數字經濟總量的突破，使中國成為僅次于美國的網絡大國。

核心信息技術取得突破性進展。中國以改革創新精神發展互聯網企業，使得信息技術產業體系日趨完善，人工智能發展處于爆發階段，人工智能領域的專利數量居世界第二。在關鍵技術上有了突破性進展，包括移動通信設備、網絡集成電路、電子計算機等方面的長足發展，數字集群通信和光通信兩個方面更躋身全球領先行列，CPU芯片研發獲得巨大突破;華為的5G技術受全世界矚目，手機芯片技術也飛躍發展，其手機銷量在全球名列前茅;2016年中國成功發射的量子通信衛星，使中國創建了安全的網絡傳輸協議，中國在核心技術研發方面大有可為。

（二） 全球網絡空間治理的中國困局

近年來，網絡空間技術革命風起云涌，中國在網絡空間發展取得業績的同時，也依然面臨著網民結構復雜導致的治理難度大、網絡法律法規不健全、網絡安全意識不足、核心信息技術缺乏創新能力、缺乏網絡話語權等一系列難題和挑戰。

1.網民規模龐大與網民結構復雜并存。網絡空間不是脫離現實的獨立王國，處理好物理世界與把握方式之間的關聯并非易事，而我國網民數量龐大，達到7.51億，超過歐洲人口總數，居世界首位。同時，網民選擇上網方式多元化，以移動端為主，移動端用戶約占總數的93%，利用電腦端使用網絡約占65%，利用家庭電視使用網絡的約占20%。網民年齡結構呈現出多元化態勢，上至90歲下至10歲以下的人都接觸互聯網，網絡上主力軍為20～29歲的人群，網絡向低齡用戶和高齡用戶滲透的趨勢明顯。職業分類更加多元化，涉及企事業單位人員、學生、自由職業者、待業人員等。網民規模大、上網設備多、網民結構復雜加大了網絡空間治理的難度。

2.網絡立法不盡完善。我國正在進行網絡空間治理的立法工作，但總體上行政法規、部門制度，網絡空間法律體系不完備，較少設有專門法，對于網絡空間個人信息保護、未成年人保護、網絡知識產權保護等內容涉及不深入、不具體，缺乏逐層分級立法[14]146。同時，我國網絡空間立法操作性差，加大了法律執行難度，在涉及具體網絡案件時面臨取證難的問題，網絡行為失范狀況亟須用完善立法來解決。

3.網絡信息產業的核心技術仍受制于人。盡管我國網絡技術產業實現了飛速發展，已有四家網絡公司躋身全球前十名，但電子信息產業的核心技術仍然依附于網絡發達國家。除了華為、阿里巴巴等少數幾家企業外，其他網絡信息企業都處于行業排名末端。硬件系統和操作軟件受美國等國家控制和壟斷，而我國企業由于產品技術含量和附加值不高只能被迫選擇低端市場競爭[15]125，一些網絡設備和信息產品依賴進口，自主創新能力依然有待提高，網絡信息系統達到自主可控狀態在短期內難以實現。

4.網絡信息發展之路缺乏頂層設計。近年來，互聯網信息技術企業積極進軍海外市場，卻在國外遭受不公平待遇。一方面，國家層面缺少關于網絡空間安全戰略的頂層設計，致使國家對互聯網企業的合作互動工作缺失，從而使企業出海被國外審查時出現反應過慢的情況。另一方面，缺少國際網絡空間的話語力度，國內市場和國外市場的要求迥異，華為和中興等中國互聯網企業走出國門就要接受信息安全、隱私保護等方面極盡嚴苛的安全審查，設置重重準入障礙限制出口。

5.網絡空間治理理念缺乏國際社會的認同。世界各國的網絡空間治理構想各異，一些國家基于國家利益和國內外壓力，致使中國主張的國際認可上面臨掣肘，出現中國理念被誤讀、中國方案被鉗制的狀況;我國進入網絡空間的疆域較晚，致使我國現在雖然有治理理念和方案卻得不到廣泛認同，美國的“多利益攸關方”模式雖不盡合理但卻深入人心。中國在未來設計網絡空間治理理念時，要表明態度但絕非全盤否定，堅持自己的主權原則維護網絡國家利益，立足于全球語境而非用中國語境來講述中國方案。

三、構建全球網絡空間治理新秩序的中國主張

習近平總書記在第二屆世界互聯網大會上發表了關于網絡空間治理的重要觀點，提出了網絡強國戰略、國家大數據戰略和“互聯網+”行動計劃等原創性戰略方針，在和平共處五項原則的基礎上形成了關于網絡主權、安全、合作、秩序的四項原則，對于網絡空間各國和平共處意義非凡。習近平總書記提出的關于互聯網基礎設施建設、文化交流互鑒、創新發展信息經濟、維護網絡安全和打造網絡治理體系五點主張極具時代性與實踐性，對于推動全球網絡空間新秩序的建立提供了科學依據。如今，各主要網絡大國都將網絡空間視為必爭的戰略資源，必然會竭力保持網絡空間治理優勢，中國等網絡發展中國家勢必捍衛本國的核心利益，展開一場治理權的角逐。理性考量中國對網絡空間治理所做出的努力，可以看到，中國雖然參與網絡空間治理工作較晚，但近年來完成工作成效顯著，盡管在全球網絡空間中影響力有限，但一直厚積薄發致力于探索網絡空間的治理路徑，推進治理體系不斷完善。

繼續倡導網絡主權理念，充分肯定主權國家在網絡空間治理秩序的主導地位。國際社會上對于網絡空間治理有兩種迥異的認識，其一是網絡人權大于國家主權，完全否定網絡主權這一說法，將網絡空間視為全球公域，卻又在實際行動上維護本國主權及核心利益，利用技術優勢在網絡空間開疆拓土。其二就是中國提出來的網絡空間主權理念，這一理念是在尊重網絡空間良性競爭和信息自由流動的基礎上，捍衛自身利益、抵御和平演變的正當權益[16]145。中國將在網絡空間治理博弈中繼續堅持維護主權，維護世界各國人民在網絡空間的平等和自由權利，改革網絡空間的舊秩序，致力于建立網絡空間數據主權的全球新體系，反對網絡數據霸權，倡導網絡主權理念。中國的理念符合聯合國憲章精神，強調各國自主選擇網絡發展和治理模式，實現網絡空間治理上國家本位的回歸，摒棄網絡霸權主義等活動，已經獲得俄羅斯、沙特阿拉伯等多國支持。

增強網絡信息技術領域的自主創新能力。中國只是一個網絡大國而非強國，囿于技術層面的困境，美國的微軟和英特爾等企業對我國網絡體系的全方位圍剿已觸目驚心，打破圍剿困境勢在必行。首先，發展數字經濟，提升自主創新能力，不斷激勵技術創新，打破美國技術壟斷局面。其次，培養網絡技術人才以跨越數字鴻溝，攻克技術難題，爭取躋身網絡強國行列。最后，參與制定網絡空間技術標準，整合網絡資源，制定國家網絡空間戰略，推動一體化大數據和人工智能建設，全面部署量子通信，推動網絡空間科技創新，不斷提升科技實力來爭取全球網絡空間的話語權，增強中國主張的國際認同感。

促進網絡法律體系的國際化。若要建立起全球網絡空間治理新秩序，需要各國合作共同推動網絡空間法治的發展。中國首先需要完善本國網絡治理的法律法規，并構建網絡空間的國際法，在專門法、隱私保護法和網絡知識產權法等方面加以細化和完備。同時，也應注意到網絡空間的國內法與國際法休戚相關，應將國際法原則應用到解決網絡空間的沖突和問題上，參與制定針對網絡犯罪和網絡戰爭制定的網絡公約與國際條約，推動形成網絡空間經濟貿易規則，加強國際對話以改革網絡空間管理體制。在制定國際法的過程中，中國既尊重網絡空間的運行規律，又尊重世界各國的國情，倡導世界各國平等地參與網絡空間的全球治理，對抗網絡霸權主義，爭取在全球法治博弈中占優勢地位，解決網絡安全問題。

協調國際關系，打造網絡空間命運共同體。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國秉持共商共建共享的全球治理觀，樹立全球命運共同體意識，勇擔大國責任，致力于全球治理體系改革和建設，為解決人類問題貢獻中國智慧和中國主張。網絡空間的前途命運影響著世界上的每一個國家，“合則強，孤則弱”，網絡空間告別單邊政府的控制成為廣大國家的共識，中國同大多數國家均有相同的利益訴求和廣闊的合作空間[17]175。中國要制定好外交政策，與世界各國共同構建更加公正合理的全球網絡空間治理新秩序。首先，中國要開展網絡外交，與他國共享網絡空間治理權，積極參加聯合國等國際組織的活動，開展雙邊、多邊與多方網絡合作對話，通過與廣大發展中國家開展集體活動來提升網絡空間規則制定的話語權和影響力。其次，中國與他國共同積極推動ICANN改革，重建網絡協議標準，加入網絡根服務器的有序競爭中，完善網絡空間運營準則。再次，中國積極對外進行“數字外交”，幫助網絡發展中國家普及網絡基礎設施、發展信息化產業，實現網絡發展成果的普惠，形成國際上廣泛的利益共同體，爭取廣大國家的支持，加強國際溝通與合作。致力同美國開展中美網絡關系，增強在產業和智庫方面的合作，摒棄網絡治理上的零和博弈思維，共建中美網絡空間信息安全體系，爭取營造對我國有利的國際輿論體系。最后，同國際組織合作設置網絡空間的治理議程。通過主動設置新議程表達中國主張和全球網絡空間治理的中國方案，打造G20體系下多元互動的網絡空間國際治理平臺，開展金磚國家網絡空間治理合作，以民間對話促進政府間合作，讓各國政府、企業、智庫多方參與，實現網絡空間內諸國共贏，為網絡空間的全球治理貢獻中國智慧與中國主張。

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〔責任編輯：張毫〕