施工圖設計文件審查制度發展歷程的回顧與分析

■ 同濟大學工程管理研究所 陳建國 華春翔 胡文發 張耀尹

自我國建立施工圖設計文件審查制度以來，在整體上對保障施工圖設計文件的基本質量發揮了積極作用，取得較好成效。但施工圖設計文件審查（以下簡稱“施工圖審查”）制度在執行和調整發展過程中，仍存在一定局限性和不足。目前，一些地方的做法各不相同，尤其是對施工圖審查的性質、政府的監管等問題的認識存在爭議。在《國務院關于修改部分行政法規的決定》（國務院令第687號）以及《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33號）出臺后更為成為爭議焦點，出現不同的解讀：一種是認為施工圖審查應是政府監管行為，或應繼續由政府指定的施工圖審查機構進行審查，推行政府購買服務，審查制度應不斷完善和強化；另一種聲音則認為施工圖行政審批制度應回歸基本建設程序，由設計單位自行審查。

施工圖審查制度最大的爭議在于“政府是否要管，該怎么管？”中國寰球工程有限公司原總經理何立山等認為，施工圖審查應該回歸到設計單位自行審查的源頭上來，政府審查施工圖不應繼續作為行政行為[1]。但中國勘察設計協會副理事長王樹平指出，對“兩個條例”的修改，是再一次強調了施工圖審查是建設程序中的強制性要求，進一步明確了施工圖審查機構作為專業技術性機構為政府的質量監管提供技術性服務，也進一步確定了施工圖審查機構的地位和作用[2]。針對我國各地區施工圖審查做法各不相同的現狀，武漢科技大學余宏亮則總結出了武漢模式（政府購買服務）、江蘇模式（公益服務）、上海模式（公司競爭）等國內施工圖設計文件審查制度運行的典型模式[3]，介紹了各種模式的審查主體、審查機構性質、審查合同簽訂方式、審查費用支付方式等內容。針對目前參差不齊的施工圖審查水平以及不同類的審查工作，諸多學者與業內人士提出了諸多改革方向，如提出了分別設立省級建設工程施工圖審查中心以及地/市建設行政主管部門設立下屬的施工圖審查機構，負責不同層面項目的施工圖審查，不再批準新的企業性質的審查機構的建議[4]；提出了設立施工圖審查職業責任保險政策等措施[5]；指出通過實施施工圖聯審和政府購買服務等改革舉措，可以大幅提升審查效率[6]；認為未來應該建立全國統一的施工圖審查模式[7]等。

如此等等，在施工圖審查制度的實施過程中，形成對制度性質認識、法律依據理解、相關責任劃分等的不明確或不一致，造成思想混亂和實踐困惑，對施工圖審查制度的成效及其可持續發展產生一定的影響?；诖吮尘?，本文將回顧梳理施工圖審查制度的發展歷程，分析問題和爭議存在的背景，并對施工圖審查的性質等進行討論，提出相關的建議。

施工圖審查制度的由來

2000年以前，我國沒有施工圖審查制度。在1997年頒布的《建筑法》中只是規定：“有滿足施工需要的施工圖紙及技術資料”是申請領取施工許可證的必要條件之一；“建筑工程的勘察、設計單位必須對其勘察、設計的質量負責?？辈?、設計文件應當符合有關法律、行政法規的規定和建筑工程質量、安全標準、建筑工程勘察、設計技術規范以及合同的約定”，并沒有涉及施工圖審查的相關規定。

但在2000年以前的較長一段時期中，工程質量事故尤其是惡性事故頻發，其中不少工程事故是由于勘察設計質量不達標引起的，如重慶市綦江彩虹橋坍塌等惡性事故，這些頻發的惡性工程質量事故引起了中央領導和社會公眾的廣泛關注，相關主管部門對工程質量的有效控制也進行了思考和分析。由于不少惡性事故是由勘察設計質量引起的，原建設部組織有關部門及人員對此進行了深入而廣泛的調研，力求全面掌握當時我國勘察設計質量的情況及問題所在。同時，原建設部組織了赴發達國家和地區進行有關工程設計審核和質量監管的考察學習。這些工作均為施工圖審查制度的建立，奠定了堅實的基礎。

在借鑒發達國家和地區經驗的基礎上，結合我國實際情況，原建設部在上海等地組織開展了施工圖審查的試點，并根據試點經驗制定了一系列管理文件，有序推動了施工圖審查制度的建立和實施。2000年1月30日，國務院頒布實施了《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號），同年9月25日，國務院又頒布了《建設工程勘察設計管理條例》（國務院令第293號），明確規定進行施工圖審查。至此，施工圖審查制度正式確立。

施工圖審查制度的建立，從根本上改變了長期以來政府對涉及社會公眾利益與安全的工程設計質量監督缺位的狀態。施工圖審查制度對保障勘察設計質量、推動勘察設計行業健康發展發揮了重要作用。

施工圖審查制度的立法進程

2000年《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號）的頒布，標志著施工圖審查制度的正式建立。其后，這一制度在實施過程中發展和變化，從立法角度大致可分為若干階段，如圖1所示。

第一階段：行政審批階段（2000年—2004年）

2000年1月30日和9月25日，國務院分別頒布了《建設工程質量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》兩部行政法規，通過行政立法手段，建立了施工圖設計文件審查制度。

《建設工程質量管理條例》第十一條規定：“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門審查。施工圖設計文件審查的具體辦法，由國務院建設行政主管部門會同國務院其他有關部門制定”、“施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用”?！督ㄔO工程勘察設計管理條例》第三十三條規定：“縣級以上人民政府建設行政主管部門或者交通、水利等有關部門應當對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查”、“施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用”。

從這一階段的立法規定看，施工圖設計文件的審查是政府行為和職能，法規明確施工圖審查由建設行政主管部門負責，審查主體是政府（縣級以上人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門），對施工圖設計文件的審查屬于行政審批（施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用）。由此，從這一制度的設立看，施工圖審查的性質一開始便屬于行政審批，應該由政府進行施工圖文件的審查工作。

圖1 施工圖審查制度（立法）發展階段

同年，原建設部印發了《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》（建設〔2000〕41號），根據《建設工程質量管理條例》制定了施工圖審查的具體實施辦法，施工圖審查制度開始在我國實施。

第二階段：行政審批與市場化交叉階段（2004年—2017年）

從立法層面上講，施工圖審查的性質和定位在這一階段是較為模糊、不甚清晰的。2004年5月19日，國務院頒發了《關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》（國發〔2004〕16號），其中，施工圖審查被列入國務院決定改變管理方式、不再作為行政審批、實行自律管理的行政審批項目目錄。由此，施工圖審查的性質和定位有所改變（屬于自律管理的行政審批），即由原施工圖審查的政府行為和職能轉變為由市場化方式進行實施。

但是，此時的《建設工程質量管理條例》并未有修訂，《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》（國發〔2004〕16號）有違上位法之嫌，因此從法律角度上來講，此階段仍屬行政審批階段。同年8月23日，原建設部頒布了《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》（建設部令第134號），根據《建設工程質量管理條例》 《建設工程勘察設計管理條例》，對施工圖審查中的各種問題進行了詳細的規定和解釋，明確施工圖審查由審查機構執行，并對審查機構的資質和行為加以了規定。134號部令第三條明確：國家實施施工圖設計文件（含勘察文件）審查制度；施工圖審查機構由建設主管部門認定；施工圖未經審查合格的，不得使用。第五條規定：建設主管部門“應當按照國家規定的審查機構條件，并結合本行政區域內的建設規模，認定相應數量的審查機構”、“審查機構是不以營利為目的的獨立法人”。此后，在全國范圍內有些地方的施工圖審查制度就主要以市場化方式或限定條件下的市場化方式實施和開展，建設單位自主選擇或按規定自主選擇施工圖審查機構，與施工圖審查機構簽訂施工圖審查合同，并承擔相應費用。

就實施施工圖設計文件審查制度而言，此時的政府建設行政主管部門的職能主要轉變為：對施工圖審查進行指導和監督、對施工圖審查機構進行審批等。2013年4月27日住建部頒布了《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》（住建部令13號），對施工圖審查中的相關問題進行了更加詳細的規定和解釋，同時廢止了第134號部令。但13號部令在施工圖審查性質和定位等方面的規定與第134號部令相比，沒有實質性的變化。

2015年6月12日，國務院公布了《國務院關于修改〈建設工程勘察設計管理條例〉的決定》（國務院令第662號），《建設工程勘察設計管理條例》(2015年6月修訂)未對涉及施工圖審查的相關內容進行修改，第三十三條中依然保留了“縣級以上人民政府建設行政主管部門或者交通、水利等有關部門應當對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查”的規定。因而此階段，施工圖設計文件的審查仍應是政府行為和職能。

第三階段：市場化階段（2017年—至今）

2017年10月7日，國務院公布了《國務院關于修改部分行政法規的決定》（國務院令第687號），對《建設工程質量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》兩部行政法規的部分條款予以修改。將《建設工程質量管理條例》第十一條第一款修改為：“施工圖設計文件審查的具體辦法，由國務院建設行政主管部門、國務院其他有關部門制定”，刪除了“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門審查”的規定。將《建設工程勘察設計管理條例》第三十三條第一款修改為：“施工圖設計文件審查機構應當對房屋建筑工程、市政基礎設施工程施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查?？h級以上人民政府交通運輸等有關部門應當按照職責對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查”，刪除了“縣級以上人民政府建設行政主管部門或者水利等有關部門應當對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查”的規定。

修改后的這兩部行政法規，明確規定了施工圖設計文件的審查不再是政府行為和職能（交通運輸工程施工圖設計文件審查除外），而由施工圖設計文件審查機構對房屋建筑工程、市政基礎設施工程的施工圖設計文件進行審查。政府的職能轉變為指導、監督以及機構審批等。

然而，2018年5月14日，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33 號），在“（十）合并審批事項”中，提出“推行以政府購買服務方式開展施工圖設計文件審查”。若是“政府購買服務”，施工圖審查似乎又應回歸政府行為和職能，施工圖審查的性質和定位又發生了變化，如表1所示。

討論與建議

由于立法方面的缺欠、法律法規的模糊混亂，造成思想混亂，也導致了施工圖審查制度在操作層面的不一致，造成各相關單位對施工圖審查工作執行的偏差很大，具體表現在：各地方施工圖審查工作的具體開展方式形形色色，所取得的實際效果也良莠不齊；施工圖審查工作主體目前沒有清晰的定義，從歷史過程來看，審查主體也是一再變更；有關部門及社會對施工圖審查性質的理解不統一，對施工圖審查機構的確定是否是行政許可也有不同的認識；社會爭論激烈，如相關新聞媒體相繼刊發了一些評論施工圖設計文件審查制度的文章，甚至極端提出應當取消施工圖審查制度等。

表1 國內施工圖設計文件審查制度（立法）演變過程

因此，就施工圖審查制度而言，研究探討相關基本問題，有助于在思想認識上取得統一。

施工圖審查的性質

建設工程具有極其強大的社會屬性，其對社會的持久影響主要體現為地區發展、自然生態和社區生活以及建筑結構安全等的質量表現，而工程設計對建設工程質量有著決定作用。但工程設計活動及其產品質量，在市場經濟條件下具有市場失靈、負外部性、信息不對稱和涉及公共利益等特征。正因如此，工程設計質量關系公眾利益和公共安全，政府必須實施社會性管制。工程設計審核事關社會整體的共同利益，必須保證工程設計審核的公共立場和社會服務性，這一行為活動的實現主體不應當是市場中的社會組織。因此，在理論上認識上必須明確：工程設計審核的性質是政府行為，工程設計審查制度的設計要義是公益性、技術性和規制性。

（1）社會經濟的發展、人們的生活工作等均離不開建設工程。建設工程一旦發生質量安全事故，通常就會造成人民群眾生命和財產的巨大損失，對公眾安全、公共利益影響巨大。政府監管是市場經濟條件下政府必須履行的基本職責，監管的主要目標，包括保障公共安全和公共利益、公平、效率和可持續發展等。因此，政府需要高度重視工程質量監管，并扮演重要角色，發揮重要作用，將工程設計審核作為政府監管勘察設計質量的重要手段。

（2）縱觀國際上涉及工程設計審核的相關做法，可以看到，工程設計審核屬于政府行為。在工業發達國家與地區，從公共利益出發普遍實施工程設計審核制度。對于工程設計質量，這些國家和地區的政府嚴格監管，工程設計審核作為政府行政職能，由政府主管部門組織實施，并未將其市場化。

（3）在某些情境下，企業的經濟行為難以兼顧公共利益。任何產業內的任何企業的行為如果不能保障社會或個人的健康安全，損害了社會利益，都要受到相應的管制是政府根據社會經濟行為的一種橫向制約機制，政府在充分發揮市場機制前提下加強社會性管制是必須履行的職責。在現實市場環境下，單純依靠設計單位的技術能力和行為自律，有時難以切實保證涉及社會公眾利益與安全的設計質量，這就要求通過施工圖審查來保障和提高勘察設計質量，且這種需求較為迫切。

因此，施工圖審查是政府社會性管制的有效手段，應回歸政府審查，政府應是施工圖審查的主體。

施工圖審查的體制

施工圖設計文件審查的行政管理，可采用三級管理體制：

一是國務院住房城鄉建設主管部門負責全國的施工圖審查管理工作，對審查工作實施指導和監督；

二是省、自治區、直轄市人民政府建設行政主管部門負責組織本行政區域內的施工圖審查管理工作，對審查工作實施指導和監督。

三是縣級以上地方人民政府住房城鄉建設主管部門負責本行政區域內的施工圖審查工作的具體實施和監督管理工作。

施工圖審查工作的具體實施，主要由地方政府的相關行政主管部門負責，設置施工圖設計文件審查和管理機構，開展相應工作。

（1）政府自行審查

地方政府作為施工圖審查的主體，設立相應部門負責施工圖審查工作，自行實施對施工圖設計文件的具體審查，如圖2所示。政府施工圖審查部門接收建設單位報送的施工圖設計文件；組織并實施施工圖審查；審查合格，在施工圖設計文件上批準簽章。

圖2 政府自行審查及其程序

（2）政府委托審查

圖3 政府委托審查及其程序

政府在行使施工圖審查的行政職能時，將具體的施工圖審查工作部分或全部委托社會機構實施（政府購買服務）。政府作為施工圖審查的主體，設立相應部門負責施工圖審查的組織與監管，如圖3所示。政府施工圖審查主管部門接收建設單位報送的施工圖設計文件；選擇并委托社會機構進行施工圖審查工作；審查合格，在施工圖設計文件上批準簽章。政府主管部門對施工圖審查社會機構及其專業審查人員進行認定，經認定的專業審查人員才能從事施工圖審查工作。施工圖審查社會機構受政府的委托，進行施工圖審查的具體實施工作。

相關法規的完善

從表1可以看出，施工圖審查制度相關的法規主要由國務院以及住建部（原建設部）兩個機構頒發，在近20年的發展過程中，相關法規亦隨時代發展出現不同程度的變化，在一定程度上造成了出臺的法律法規缺乏一致性。因此，為實現施工圖審查制度更有效地運作和發展，需要完善施工圖審查制度相關法規，消除相關法律的沖突，并將其上升至施工圖審查立法的層面。目前，完善施工圖審查制度相關法規應從消除現有法規的不一致處入手，以達到統一思想的目的。

（1）統一施工圖審查制度相關法規

如表2所示，施工圖審查制度相關規定幾經變化，且各自所屬的法規均處有效期內，給下級單位的政策執行帶來巨大困難。由此，在制定法規前，相關部門可多溝通，確保法規的一致性，并且對已有法規進行詳細解讀，通過最高級別的法令法規明確當前工作究竟應該以哪部法規為基礎，如在法規中明確：施工圖審查主體為政府行政主管部門，下位法應以此為基礎。

表2 施工圖審查制度相關法規

（2）解決與行政許可法的矛盾

在住建部令13號的規定下，各地行政主管部門往往會根據本地實際情況，設立相應的施工圖審查機構成立條件并進行行政審批，對整體施工圖審查機構數量進行控制，起到了很好的效果。但此規定卻與《行政許可法》的規定存在不一致，該法規定達到相關要求的合法機構，行政機關應準予其從事特定的行為。因此，住建部令13號可進行適當修改，避免相關內容與上位法相沖突，如提高準入條件，或爭取能夠在上位法中增添針對一些特定行業的行政許可方式的解讀。

（3）解決與行政處罰法的矛盾

行政處罰是主管機構進行管理的有力措施之一，但是作為住建部令13號中最有震懾力的“暫扣或者吊銷許可證”的處罰方式，卻又與《行政處罰法》相矛盾，該法規定部委制定的法規可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。如此一來，最有威懾力的管理方式，卻又成了最沒有說服力的方式，不利于行政主管部門進行管理?；诖?，住建部令13號可提高罰款金額或加大已有符合上位法的懲罰方式力度，并積極尋求上位法中對“暫扣或者吊銷許可證”的處罰方式的解讀。

結語

本文從施工圖審查制度相關的法規入手，研究梳理了施工圖審查制度的建立及其發展歷程。按施工圖審查制度的立法進程，劃分為3個階段，即行政審批階段、行政審批與市場化交叉階段、市場化階段進行比較分析，梳理探討了施工圖審查相關法規制度的發展變化以及對施工圖審查制度施行的影響。據此，就施工圖審查相關的基本問題，包括施工圖審查的性質、施工圖審查的體制、相關法規的完善等，進行討論并提出建議。