以國外國家公園管治為鏡 明我國研究建設之路

孫萌 王雪梅 劉祎

摘 要：美國于1872年建立了世界上的第一個國家公園——黃石公園。多年來，國際上對于國家公園的研究案例豐富、經驗充足。黨在十八屆三中全會上首次提出，要在我國建立國家公園體制，推進生態文明制度建設。本文對國外國家公園研究內容、國際經驗以及我國國家公園試點各項工作進展和發展現狀進行整理介紹，探析借鑒國內外經驗對于我國國家公園的發展建設有著重要意義和啟示。

關鍵詞：國家公園;規劃管理;生態保護;自然遺產;非物質文化遺產

1 “國家公園”的概念

美國畫家、作家和旅行者喬治·卡特琳在1832年首先命名了“國家公園”這個概念詞語，美國的西部大開發影響和破壞了當地印第安文明、野生自然生態和物種多樣性，所以他提議政府，期望建立國家公園來保障生態環境和印第安土著文明的健康與發展。[1]迄今為止，已有100多個國家建成國家公園。但由于各個國家有不同的政治政策、法律法規、土地制度，且社會、經濟、文化等內在國情各異，[2]所以各個國家對國家公園的愿景定義、重視程度及管理建設也不同。[3]

世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature）如下定義國家公園：國家公園是保護當地自然環境、生態系統、物種多樣性的自然或者近自然區域，占地面積廣，并且與當地生態和人文環境相結合，提供科學且有教育意義的旅游娛樂。[4]相較于一般的自然保護地在生態環境、歷史文明、物種保護等各個方面，國家公園更具有國家象征性和表率性，其保護面積更大、自然生態更多樣、保護機制更完善、管理級別更高更嚴格。除此之外，在公園區域內的物種多樣性、地質歷史遺跡、當地文化等方面擁有極高的價值意義。每一個設立的國家公園都是集合物種、環境、能源等資源的綜合體。

我國《建立國家公園體制總體方案》明確規定國家公園的內涵及定義，即政府主導建設和實行嚴格管控的，占地面積廣大的生態環境保護自然區域，使生態系統的自然資源科學合理化利用，是我國自然保護地的最重要類型之一。國家公園在全國范圍內明令禁止一切對生態資源的違規開發利用，只允許比如當地原住民合理的生產生活和建設活動、自然科研教育和文明旅行參觀等部分不損害國家公園自然生態系統的一些行為。[3]

2 我國國家公園管治模式現狀

在中國，由于國家公園大多數屬于國有，由政府建設管理。其多個領域具有國家代表性和典型性，所以具有較高的地位，但這也直接導致了對于國家公園在管理層面上的規劃統治，受到了行政因素的極大影響。政府主導有弊有利，一方面這可以提升對國家公園的管治效率，另一方面由于政府的過度干預造成缺乏活力和彈性，容易缺乏協調性。

國家公園并不是完全封閉的自然保護區域，由政府管轄的國家公園有其獨特的資源利用和發展經濟的方式——開發公園區域內旅游資源。國家公園發展景區旅游業雖然增加了收入，一定程度上緩解了保護區的經濟壓力，但同時也增大了生態壓力，[5]尤其是我國目前的旅游經濟開發相較對于環境、物種、文化遺產等資源的保護，更偏重經濟效益。中國由于保護區基數大、管理經費緊張，所以這種形式的旅游業多數帶有追逐利益傾向，增大了國家公園的外部經濟依賴性和內部薄弱性，同時也在一定程度上加快了社會文化的變遷。[6]

我國從2014年以來，有力有序有效推進試點各項工作，取得了階段性成效。

第一，我國積極探索國家公園各項管治機構的有效變革，對已有的多數保護區域資源和部門體制進行分類整合。例如，位于青海的三江源國家公園，為了方便集中管理，提高工作效率，將當地林業局、水利局、國土局等相關部門的部分生態保護管理職責統一規劃到三江源國家公園管理局。[7]

第二，試點區各項工作最大限度集中效用于保護區內自然環境和文明遺產，把保護國家公園生態系統放在首位。例如，吉林省試點區的管理工作要求嚴格，對于試點區到期的合同承包經營項目一律暫停，而對于還未到期的經營活動實行更為嚴格的日常監督管理，最大限度地改善當地東北虎豹的生存條件，降低人為因素干擾動植物的生存空間的影響。位于四川省的大熊貓國家公園保護區，同樣嚴格監管生態環境，目前已經暫停受理采礦、伐木、征占土地資源等各經營項目的審批。

第三，國家公園由政府規劃監管，并在各個方面立法立案以構建制度和標準的保護體系。例如，福建省的《武夷山國家公園試點區財政體制方案》，實行管理和經營分權合作，分離管理財政收入和監督保護的工作，做到專項專管。試點區內的旅游業經營收入由省級一級管理單位——武夷山當地的國家公園管理局進行預算管理。景區門票費、交通工具費用、各種途徑觀光費、生態系統保護費和專營收入費用歸為直接上繳省級財政的省級收入。

第四，試點區工作重點在于創設共存共享共贏的發展機制，有機協調好社會與自然的關系，同步建設國家公園生態環境保護和當地景區旅游經濟開發。例如，青海省把建設國家公園與扶貧工作相結合，設立保護環境的公益管理崗位。為保護當地生態和精準扶貧，讓每位當地建檔立卡的貧困家庭中有1名參與分紅的生態管護員，促使牧民們從開發生態到保護生態的意識轉變。湖北省神農架國家公園保護區也實行同樣的政策，優先聘用當地社區居民為保護區管護員，管理守護神農架林區的生態環境。

3 國外國家公園體系規劃管理

對于建設管理國家公園，國外擁有多年的研究經驗。分析國外國家公園的研究內容和工作經驗，有利于完善國內機制的不足，有利于國內保護區發展研究，對國內建設國家公園體系有著重大的借鑒意義。以下為5個主要研究方向：

3.1 資源評估

國家篩選建設、規劃管理國家公園之前首先要進行資源評估，內容包括生物資源、地質地貌、土壤空氣環境以及空氣和水資源等。[8]并且其作為制定國家公園相關法律法規和政策的綜合素質參考，主要是對生態多樣性、物種多樣性、自然資源價值[9]、歷史人文價值、旅游經濟價值等橫向參考后的貨幣化度量，將國家公園的價值進行量化評估。

3.2 環境影響

隨著人類社會的發展，自然環境變化在波及生態環境的同時，生態環境還受到了人類活動的負面影響。城市建設活動對國家公園保護區產生了重大影響，生物棲息地遭到毀壞，生存空間逐漸減小，生存資源日益缺乏;國家公園內植被退化、土壤污染、森林覆蓋率降低、生物物種數目減少;現代交通工具的使用次數和方式也對生態系統產生了損害。[8]

3.3 發展模式

由于社會、經濟、文化的不同，各個國家都具有在政治政策、法律制度、生態環境、資金結構、發展目標等方面的差異。國家公園根據不同的國情，如今已發展形成了很多非常典型的模式，如美國模式、英國模式、歐洲模式等。[8]各個模式因為其國家公園建設目標的不同，所以具有不同的側重點，但都非常具有代表性。

美國模式即本著自然區域與人類活動區域分離的概念建設國家公園。它對加拿大、澳大利亞等國家的保護區發展產生了較大的影響。與此同時，世界自然保護聯盟認為，這種理念不能協調人類與自然的關系，無法和諧相處，反而會加劇矛盾沖突，并不適用于其他國家。歐洲大多數國家受美國區域分離、嚴格保護模式的影響，但不同的是，人類社會中的具有生態文明特色的景觀也被接納，所以在歐洲模式中，對自然環境、歷史文明、物種多樣性的保護是首要目標，旅游經濟只作為國家公園的第二重心。[8]英國模式下的國家公園發展與美國和歐洲其他國家相反，旅游業為首要重心。因為英國的公園保護區、農場、鄉村的土地所有權幾乎都是屬于私人，大多數地區保持傳統的農耕方式。所以，英國模式的國家公園就是集休憩娛樂的旅游業和鄉村生產生活于一體，其自然旅游管理注重社區和公眾參與，并強調在保護自然生態、傳統文化的基礎上，對環境進行負責任的開發，鼓勵開展多種經濟活動，娛樂和旅游只作為公園開發的一部分。國家公園更多地采用相關準則協調保護與社會經濟發展的關系，以保障公眾的游憩權。在這里需提及中英兩國國家公園相似的發展情況：國家公園設立時間短并且分布聚落發展充分，所以都在合理處理當地原住民活動、保護公園內生態資源和自然環境與發展旅游經濟三者的關系上面臨挑戰。[6]因此，研究英國國家公園的管理機制和發展模式對我國國家公園的建設具有借鑒意義。對于國家公園發展時間短的部分發展中國家來說，很有必要研究和學習世界上各個國家的優秀案例，總結經驗并結合自身國情發展出一套自適模式。例如，越南對于傳統形式的中央集權管理模式并不適用，所以創立了公私合營的分權管理模式，具有土地國有、旅游業填補管理支出費用、政府和企業共同管理的模式特色。[8]

3.4 公園規劃

規劃主要在于統籌當前資源狀況、嚴格管理機制、保護生態環境和自然資源、處理各方矛盾沖突，同時發展旅游業，劃分游客市場、注重當地社區和公眾參與等。例如，加拿大國家公園建立了系統的成熟體系，來對各項活動和工作進行嚴格的管控。它根據管理層級依次嚴格執行具有清晰邏輯的戰略規劃，強調生態系統多樣性、人類文化完整性、可持續發展性等核心導向，這滿足了國家相關法律與政策的要求。[10]

3.5 運營管理

根據自身國情的不同，不同的國家有自己的一套國家公園管理運營模式。例如，加拿大實行分區管理;美國堅持保護生態、體驗休憩和測查環境;烏干達國家配合資源管理的相關協議，共享公園經濟效益;日本的管理采用由下而上的運營機制，系統地涵蓋了政府以及當地社區公眾?？偠灾?，管理國家公園應該遵循自然生態保護理念和當地社會可持續發展理念。發達國家與發展中國家存在明顯不同，發達國家側重于運用各式各類的方式方法，來維持自然環境和生態系統的完整與平衡。[8]

4 對我國國家公園管治的啟示與借鑒

4.1 構建完整統一的法律體系

總結各國經驗，無論采取何種立法模式，多數國家為了國家公園的相關法律能夠有效且強有力地執行，盡管模式不同，但都選定在國家層面立法。國家公園的特性決定了其管治不應法權分散，而要統合綜效，建立完整統一的法律體系。[11]并在國家公園立法中明確公眾參與相關規定，突出全民公益性?？梢蕴岣呷袼凶匀毁Y源資產的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統一的用途管制。在保護公民的合法權利、保證政策制定公開透明的同時，還能在一定程度上提高規劃決策的科學性。

4.2 制定統一的規劃標準和建立嚴格的特許經營制度

國家公園由政府管控，具有嚴格的管理機制，把國家公園生態系統的保護放在首位。這要求各項經濟建設活動、管理工作、法律法規以保護區內自然環境和文明遺產為首要責任，所以制定統一的規劃標準和建立嚴格的特許經營制度兩者缺一不可。[12]而每一個生態環境復雜、資源豐富、具有很高的綜合價值的國家公園，情況都不盡相同，所以不同國家公園之間需要進行資源評估和規劃。一套統一的國家公園資源評估和規劃標準應包括生態資源保護、休憩體驗指標和環境測查準則等。[1]

4.3 理性認識公園旅游

環境保護是國家公園的定義職能，國家公園的規劃管理應把保護當地自然環境、生態系統作為首要核心任務，所以景區內旅游業的發展應與這個首要核心任務統一，集中于保護，共享效益。為減輕國家公園發展的經濟壓力和對旅游經濟的依賴性，我國政府應對國家公園的建設、規劃、管治給予更有力的財政支持和社會援助。[6]

4.4 合理處理生態保護與社會經濟發展的關系

我國人多地少，建設國家公園，調和環境保護和人類社會發展的沖突是至關重要的。建議一方面合理有效地規劃不同功能區域，在完全征得當地社區居民同意后，搬離核心保護區和修復區，或建立相對集中的居住區。[13]另一方面是創設當地共存共管共享的發展機制，將生態保護和旅游開發進行同步管理。建議明文規定國家公園的人類社區活動范圍，建立并發展成具有當地國家公園特色的社區，設立管理保護自然生態、運營監督和教育指導的崗位，同時鼓勵當地個人及企業參與景區內特許經營項目，[14]并簽訂保護協約，以此提高當地社區和公眾的參與度。

4.5 保護國家公園區域內的非物質文化遺產和歷史文化

我國幅員遼闊，具有悠久的歷史文明和多樣的傳統文化，建立國家公園，保護的不僅是澎湃的瀑布、清澈的峽灣、巍峨的山峰和壯觀的冰川，而是覆蓋國家公園全部有科學價值的資源，包括保護、傳承和發揚其所擁有的全部歷史文明、非物質文化遺產。

王根茂等學者在湖南南山國家公園體制試點區中，研究發現影響非物質文化遺產保護繼承的6個因素，按作用大小依次為，社會因素、市場價值、技術創新、傳承因素、實用價值、文化價值。因此，首要的側重點應該是明確非物質文化遺產資源的現狀，如資源種類、區域分布、存在現狀、等級細分等問題，再對其進行全面而具體的重點保護。隨后，應以現代化的科學技術方法進行數據統計和文件記錄，對其建檔立案以便管理監控和對生態瀕危情況進行監督保護和提示預警。最后，國家公園由政府建設管控，應該出臺與文化遺產相關的法律政策以加大保護力度，同時加大大眾宣傳力度，積極組織相關活動并鼓勵群眾參與，提高對歷史文明和非物質文化遺產的認知水平，把國家公園的人文保護落到實處。[15]

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作者簡介：孫萌（1998—），女，甘肅人，本科，研究方向：家具設計和制造。

通訊作者：劉祎（1991—），男，黑龍江人，講師，研究方向：家具制造與生命周期評價。