繼續教育消費券管理的現狀、問題和完善路徑

胡媛媛

【摘 要】照顧型繼續教育消費券和效率型繼續教育消費券是我國繼續教育和職業技能培訓領域消費券的主要表現形式。近年來，一些地方政府開始繼續教育消費券的實踐嘗試，取得了良好的效果，但也存在著公眾知曉度偏低、普及程度偏低、程序缺乏規范、培訓質量意識滯后和頂層設計缺失等實際問題。推進繼續教育消費券在我國的蓬勃發展，應創建本土化理論，照顧弱勢群體，規范程序步驟，增強培訓質量意識，強化制度建設。

【關鍵詞】繼續教育;職業技能培訓;消費券;完善

【中圖分類號】G720

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2019）06-0085-05

繼續教育消費券是近年來我國繼續教育和職業技能培訓領域出現的新現象、新情況。繼續教育學者應關注繼續教育消費券在我國的使用情況，反思出現的問題，提出完善繼續教育消費券管理的行動策略。

一、繼續教育消費券的內涵界定

繼續教育消費券是在繼續教育和職業技能培訓領域使用的一種代幣消費憑單。目前，繼續教育消費券主要有兩種類型：一種是“無排富性”模式的效率型繼續教育消費券，即給所有學生發放等額的繼續教育消費券;另一種是“排富性”模式的照顧型繼續教育消費券，即低收入者或有特殊需要的群體才能獲得特殊補助，以體現對社會弱勢群體的關注和繼續教育公平。[1]根據我國的國情，在繼續教育和職業技能培訓中使用的繼續教育消費券，更多的時候不是“錦上添花”式的效率型繼續教育消費券，而是“雪中送炭”式的照顧型繼續教育消費券。

繼續教育消費券是為社會弱勢群體提供教育機會的一種方式。[2]個別學生因貧困、文化水平較低等原因而處于弱勢地位，依靠自身的能力很難平等地占有繼續教育和職業技能培訓資源，政府等部門需采取補助的措施使其獲得繼續教育和職業技能培訓的機會。加大農村地區、民族地區和貧困地區的繼續教育支持力度，加大未升學初高中畢業生、殘疾人、失業人員等群體的職業教育培訓力度，關注一線職工、農民工、困難職工等群體的體面勞動，發展面向婦女的職業技能教育，就必然向這些社會弱勢群體人員發放繼續教育消費券，以緩解其接受繼續教育和職業技能培訓的經濟壓力，滿足其接受繼續教育和職業技能培訓的學習訴求，使其獲得社會生存的“一技之長”。

繼續教育消費券是政府改善教育經費公共投入機制的一種嘗試。以前，政府需要采用直接補助的投入方式對繼續教育和職業技能培訓機構進行直接管理，繼續教育和職業技能培訓經費被扣壓、擠占、挪用的現象時有發生。而繼續教育消費券的實施改變了政府的資金投入方式，繼續教育機構為了獲取教育經費必然加強教育質量提升和自我管理，繼續教育院校從過去的跑政府要經費轉向從市場要生源、從質量要經費，政府也因此從直接管理、微觀管理轉型到間接管理、宏觀管理，實現了公共投入的高效率。

繼續教育消費券是繼續教育院校市場競爭的一種實踐形式。充分競爭化的市場機制是繼續教育院校發展的基礎。多元化的辦學主體需要社會采用非計劃化的市場競爭機制管理繼續教育院校，而繼續教育消費券的實施迫使繼續教育院校優勝劣汰，促進了繼續教育和職業技能培訓質量的持續提高。低質、低效的培訓無法吸引學習者的參與興趣，高質、高效的繼續教育院校才能在競爭的市場中生存并發展壯大。

二、繼續教育消費券的管理現狀

1.地方政府逐漸重視，試點項目增多

近年來，一些地方開始探索繼續教育消費券在本地區繼續教育和職業技能培訓領域的嘗試。2004年，浙江省長興縣推出農民技能培訓教育券制度，鼓勵當地農民參加職業技能培訓。[3]2009年起，成都市向就業困難的群體發放就業培訓券，鼓勵困難群體參加定點培訓機構的專項專業技能培訓。2009年起，杭州市發放教育培訓消費券，用于高校應屆畢業生、困難家庭子女和外來務工人員子女等群體的教育培訓、技能培訓或抵扣學費。[4]2010年起，廣州市啟動職業技能培訓券，給法定勞動年齡內的有就業能力和培訓需求的勞動者發放補貼憑證，勞動者可以選擇定點培訓機構自愿參加職業技能培訓。[5]2017年以來，深圳市啟動職業技能培訓券申領發放試點工作，培訓券專項用于戰略性新興產業、未來產業、現代服務業和優勢傳統產業中的企業員工參加技能類外部培訓或內部培訓。

2.政策凸顯關照，活動指導性加強

國務院發布的一些文件中充分肯定了繼續教育消費券的社會重要性。2010年10月25日，國務院發布的《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》中要求，完善政府職業培訓補貼政策，有條件的地區可以探索發放培訓券的方式。[6]2014年2月21日，國務院發布的《社會救助暫行辦法》中指出，國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業救助。[7]杭州、廣州和深圳等一些地方相繼出臺了有關繼續教育消費券的實施細則或管理辦法，指導當地繼續教育和職業技能培訓實踐的有效開展。杭州市印發的《關于杭州市教育培訓消費券的發放和使用的實施意見》等文件，確定了定點培訓機構名單、培訓項目以及教育培訓消費券的發放和使用程序;廣州市印發的《廣州市職業技能培訓券管理暫行辦法》，對培訓券申領與發放、培訓券使用與管理、培訓過程質量監管及培訓券補貼資金的申請、監督與管理等做了制度性規定;深圳市印發的《關于開展2017年度深圳市職業技能培訓券申領發放試點工作的通知》，對培訓券的發放對象、使用范圍、額度、申領及兌付流程、監督管理等方面做了規范性要求。

3.環節漸漸規范，程序逐步完善

一些地方注重繼續教育消費券管理的規范性建設，在繼續教育消費券的標準、發放規則和兌付程序等方面做了積極探索。杭州市教育培訓消費券的發放和使用程序包括發放對象、發放標準、發放渠道、使用方式、結算與兌付等環節;廣州市職業技能培訓券的管理程序包括申領與發放、培訓券使用與管理、培訓過程質量監管、培訓券補貼資金申請、監督與管理等環節;深圳市職業技能培訓券實施程序包括申領條件、申領標準、發放規則、提交申請、申領審核、發放名單公示、發放名單公布、培訓方案事前備案、組織培訓、申請兌付、兌付申請審核、兌付公示、兌付等環節。當地教育部門、人力資源與管理部門和財政管理部門等政府部門通力合作，共同管理，對規范繼續教育消費券的管理與使用起到了指導、監督和管理的作用。

4.學生滿意度高，社會反響強烈

社會弱勢群體擺脫生存困境的根本辦法在于加強繼續教育和職業技能培訓，使其獲得自我發展動力，獲得職業進展、發展機遇和個性發揮。浙江省常山縣推出的勞動力培訓券使數千農民工受益，得以參加職業技能培訓。深圳市職業技能培訓券年度受益企業員工達到6萬多人，對加快技能型人才培養和促進企業提高競爭力產生了良好的激勵效應。杭州市教育培訓消費券的發放對象為在杭高校應屆大學畢業生、進城務工人員子女在校生、市區持證特困家庭大學生、參加職業資格證書培訓和學歷繼續教育的市區常住居民等群體。[8]這些困難特殊群體和有特殊需要的群體獲得政府數量不等的學習費用支持，或完成基礎學業，或參加職業技能培訓，或提升學歷繼續教育層次，對于其未來發展具有一定的積極意義。

三、繼續教育消費券管理的實際問題

1.公眾知曉度偏低，理論研究薄弱

繼續教育消費券管理在我國目前尚處于初步探索階段，普通民眾對繼續教育消費券的認知還比較膚淺。有學者認為，既然是政府出資金，那么按計劃、按比例、按數量直接確定培訓對象、培訓學校和培訓項目，可操作性更強，繼續教育消費券則多此一舉。有學者認為，繼續教育和職業技能培訓應該更多地進行市場化運行，學生應根據自身的經濟能力選擇相匹配的繼續教育院校，政府不應干預過多。有學者認為，繼續教育消費券繁瑣的管理過程可能會損害繼續教育消費券的實施效果。整體而言，普通民眾并不完全了解繼續教育消費券的基礎原理、運行機制和管理體制，就實施繼續教育消費券管理政策的理由、意義和積極作用并沒有取得廣泛共識。

2.推展力度不大，受益群體有限

繼續教育消費券在全國推展的力度還不大，在全國普遍使用的條件還不成熟。經濟發達地區的推展意識優于經濟不發達地區，城市地區的推展意識優于農村地區，東部地區的推展意識優于中、西部地區。由于繼續教育和職業技能培訓的特殊性，繼續教育改革可能“牽一發而動全身”，各級政府的顧慮、猶豫也在所難免。對個別地區的零星實驗、短期試驗的科學性、可持續性和社會效益的評價，存在著“智者見智、仁者見仁”的認識不統一問題。

3.程序完善性不夠，管理規范性不足

個別地方的繼續教育消費券管理存在著重發放、輕管理和弄虛作假現象。個別財政管理部門只負責籌集資金，卻沒有后續管理和監督環節，對資金使用情況缺乏必要的抽查和審計。個別人力資源與社會保障部門疏忽自身的管理主體責任，在申領審核、發放名單公示、發放名單公布、培訓方案事前備案、組織培訓、申請兌付、兌付申請審核、兌付公示、兌付等環節缺乏嚴謹的規則、程序和管理，存在管理松懈、形式主義和有漏洞可鉆現象。個別項目的直接管理者與不法社會機構合作，虛構培訓名冊套取財政培訓補貼，最終導致權力“尋租”腐敗現象發生。同一地區的多所繼續教育院校因辦學條件的差異呈現出繼續教育和職業技能培訓資源的參差不齊，繼續教育消費券的實施則會驅使學員流向優質學校，而薄弱學校則可能因生源不足而加速倒閉。

4.按需辦學觀念不強，培訓質量意識滯后

個別繼續教育院校利用繼續教育消費券想方設法地招攬學生，而當學生入學后，卻不在繼續教育和職業技能培訓質量上下功夫。個別繼續教育院校的培訓項目耗費了納稅人大量資源卻淪落為形式主義的“重災區”。繼續教育和職業技能培訓內容減少，課時減少，教師數量減少，考核考試成為過場。個別繼續教育院校習慣了學科培養思維，難以適應學生的問題解決需求特性，解決不了學生的運用知識解決問題的“最后一公里”難題，辦學意識不強，難以突出特色。

5.制度盲點偏多，頂層設計空白

由于繼續教育消費券在我國仍然屬于新鮮事物，國家的頂層設計基本處于空白階段，個別地方配套制度的盲點和漏洞較多。繼續教育消費券的出資者、發放者、使用者、管理者、受益者和監督者的權利和義務難以在法律層面得以進一步細化，繼續教育消費券制度化、具體化和實踐化還有很長的路要走。目前，個別企業、社會公益組織和個人捐資助學的意識還比較淡薄，政府的稅收減免、宣傳鼓勵等助學激勵措施還比較有限，企業、社會公益組織和個人出資的繼續教育消費券的數量和規模與繼續教育和職業技能培訓市場需求還存在顯著的差距。

四、繼續教育消費券管理的完善路徑

1.加強本土化繼續教育消費券理論研究，發揮理論的實踐指導價值

教育券理論由美國學者米爾頓·弗里德曼于1955年提出。弗里德曼主張將政府資金折算成券發給每個學生，讓學生自由選擇所想就讀的公立學?；蛩搅W校，學校憑收到的教育券兌換政府提供的教育經費。學生多了選擇權，學校多了競爭壓力，政府提高了管理效率，教育質量得以提升，多贏格局得以形成。[9]弗里德曼因其教育券理論而獲得1976年的諾貝爾經濟獎。然而，弗里德曼所倡導的效率型教育券最終在試驗中演變為“排富濟貧”式的教育券，家庭經濟條件較好的學生不會為了政府少許的補助而選擇弱勢學校，申請教育券補助的學生絕大多數屬于非洲裔美國家庭的后代，這些貧困學生只能申請到貧民學校就讀。因此，美國社會各界對義務教育階段的教育券實施存在著爭議，褒貶不一。

起源于西方國家的教育券制度能否在我國繼續教育和職業技能培訓領域找到適合的生存土壤，需要我國繼續教育和職業技能培訓的本土化探索。在我國繼續教育經費投入以政府為主體、企業和個人投入為輔助的體系下，應選擇照顧型繼續教育消費券為主、效率型繼續教育消費券為輔的混合型繼續教育消費券模式。由于繼續教育和職業技能培訓具有多元化教育對象、多樣化培訓項目、多層次化經費來源，因此，繼續教育消費券的具體實施也應“無定法，但要得法”。各地應結合當地經濟發展條件和繼續教育和職業技能培訓實際情況，選擇合適的運行模式和運作方式，不能一味模仿。

2.照顧弱勢群體，促進職業技能發展

公共經費向社會弱勢群體傾斜配置。我國繼續教育消費券有著巨大的潛在市場，應大力推進繼續教育和職業技能培訓經費投入方式改革，使其轉化為現實的生源市場。2020年，我國繼續教育和職業技能培訓年培訓規模將達到3.5億人次，年參與率將達到50%以上，繼續教育院校任重道遠，責任艱巨。如何把有限的繼續教育和職業技能培訓經費以更高效的方式用好，考量著各級政府的管理智慧。保障和改善民生，謀民生之利，解民生之憂，補齊民生短板，需要公共經費向社會弱勢群體傾斜配置。

弱有所扶是我國繼續教育和職業技能培訓的亮點。在開展城鄉社區教育、企業職工教育、農村繼續教育、進城農民工培訓、新市民培訓等各類繼續教育和職業技能培訓活動時，各級政府應改變直接向各級學校撥款的方式，直接向符合條件的困難群體、弱勢群體和有特殊需要的群體發放繼續教育消費券，監管繼續教育消費券的申領、使用和評估。教育公平是社會公平的基礎，“弱有所扶”，不僅應“扶”錢、“扶”物，更應“扶”繼續教育，“輸血”的根本目的在于實現弱勢群體的自我“造血”。增強這些弱勢群體的學習能力，則會相應增強他們的生存能力和參與社會的能力。

3.規范程序步驟，提升管理水平

治理重發放、輕管理和弄虛作假現象。財政管理部門、人力資源和社會保障部門、教育主管部門、民政部門等政府有關部門組建的聯席會議制度和協調機構，應對申領條件、申領標準、發放規則、提交申請、申領審核、發放名單公示、發放名單公布、培訓方案事前備案、組織培訓、申請兌付、兌付申請審核、兌付公示、兌付等環節承擔各自的管理、監督和指導職責，做到任何環節都有部門負責。某一環節的漏洞、失誤和瀆職，都會影響繼續教育消費券的實施效果和政府的威望。

扶持薄弱學校資源建設，加強學校之間的資源交流互動。在競爭中獲得生存的唯一法則是使自己變得強大，薄弱學校只有加強繼續教育和職業技能培訓辦學條件建設才能贏得學生尊重。沒有生存條件的薄弱學校會逐漸倒閉，有條件生存的學校應通過加強繼續教育和職業技能培訓管理來提高吸引學生的能力。政府應對繼續教育院校進行分類指導、分類管理，使其找到各自的生存辦法。繼續教育院?？梢酝ㄟ^強強聯合、兼并重組、相互扶持、資源互助等方式，實現辦學條件的改善和教育管理的升級。

4.強化培訓過程管理，提高培訓質量

按需施教，增強辦學的針對性。成人學生的學習是為了即時應用，為了解決現實問題。繼續教育院校不僅應講授夠用的基礎理論，而且應花更多的時間引導學生把理論運用于實踐，解決實踐中的問題，解決學生應用的“最后一公里”問題。繼續教育和職業技能培訓應按照“面向一線職工、面向技能崗位、突出在崗提升”的原則，組織員工參加與本人職業和崗位密切相關的技能型培訓。繼續教育院校辦學應堅持高質量、有特色、多類型、分層次的原則，提供靈活、多樣、便捷、碎片化的私人訂制式的培訓項目。

繼續教育院校應在競爭中通過對教學質量的全方位、全過程的管理和控制而確保學生學習質量。繼續教育院校不能只重視招生宣傳，招來學生只是辦學的基礎，在培訓項目設計、專業確定、培訓內容篩選、培訓師資聘請、課堂培訓效果等方面要下真功夫和細功夫。壓縮課程時數、壓縮授課時間、壓縮輔導時間會影響教育質量，確保充足的課時安排、理論內容夠用、技能訓練足夠、個別問題得以解決，才是繼續教育院校運行的關鍵。

5.強化制度建設，確保繼續教育消費券合法合規運行

公開透明制度是民生工程得民心的重要條件。公布依法成立且評估合格的繼續教育學校和培訓機構名單，使學生可以有比較地進行選擇;公布繼續教育消費券的申領條件，使符合條件的學生知曉繼續教育消費券的相關政策;公布繼續教育和職業技能培訓項目的實施具體細節，使學生根據培訓要求合理安排工學事宜;公布繼續教育消費券的兌付程序，使學生根據各個環節的時間節點及時申報、申領和兌付。

信息化管理制度能夠適應繼續教育消費券因年度、項目時間的限制而導致時間緊張的特點。合格的繼續教育院校名單、發放對象、發放標準、申領程序和兌付環節等關鍵要素都應采取紙質宣傳、新聞推送、互聯網宣傳、移動手機推送等方式，使學生能夠及時知曉、接收、參與和評價。及時、準確的信息推送可以擴大學生的參與面，大數據技術的科學運用可以增強活動實施的科學性和高效性。

監督制度是確保繼續教育消費券合規運行的關鍵因素。繼續教育消費券多由政府、企業和社會捐助，有限的經費應用得其所，經費不得挪用、套取、騙取、不規范使用，不得弄虛作假。因此，出資主體監督、民眾監督、媒體監督等制度應有規可循，審計、監察部門也應履行監督檢查職責，信件和網絡匿名舉報、媒體輿論監督等措施保障教育券實施過程中的公開、公正和透明。對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊和截留、擠占、挪用、私分繼續教育消費券的行為應予以嚴懲，對于采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取繼續教育消費券的行為給與處罰，情節嚴重者追究法律責任。[10]

資金來源多元化制度是緩解國家財力緊張的重要因素。國家政策應大力鼓勵社會力量、民間力量參與繼續教育活動，可以采取減免一定稅賦的方式進行。企業可以拿出部分培訓經費支持本企業員工參加外單位舉辦的繼續教育和職業技能培訓項目，同時支持外單位職工參加本單位舉辦的繼續教育和職業技能培訓項目。社會公益組織應本著扶困濟貧的思想尋找貧困群體、幫助貧困群體接受適宜的繼續教育和職業技能培訓。富裕的個人應把捐資助學作為一項社會責任，盡力幫助有困難的成人群體接受繼續教育和職業技能培訓。

國家層面的頂層設計和法律建設是繼續教育消費券有法可依的基石。繼續教育消費券的頂層設計不僅應參考經費管理改革的經驗，而且應考慮繼續教育和職業技能培訓的實際，創造性地提出可操作、可推廣的實施模式和政策機制。國家在起草繼續教育、終身學習、職業技能培訓等相關法律時，應明確繼續教育消費券的出資主體、使用范圍、申領標準和管理程序，使繼續教育消費券管理有法可依。產業化、完全市場化不是我國繼續教育和職業技能培訓改革的基本方向，繼續教育消費券應是體現國家教育經費投資對社會弱勢群體的關愛。

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