檢察建議制度煥發生機

祁彪

2019年3月12日，正值全國兩會期間，一篇《最高檢史上首份檢察建議書為何發給教育部》的報道，刷爆了法律人的朋友圈。

也就是在這一天，最高人民檢察院檢察長張軍第一次以首席大檢察官的身份，向十三屆全國人大二次會議作工作報告。這份通篇以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引、有思想有觀點有張力、求真務實、很接地氣、用數據說話、裝滿了人民聲音的報告吸引了各界的目光，報告中提到的“一號檢察建議”引起社會高度關注。

這份于2018年10月19日向教育部發送的《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》（下稱“一號建議”），是最高檢認真分析辦理的性侵幼兒園兒童、中小學生犯罪案件，針對校園安全管理規定執行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位以及兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，歷史上首次以最高檢名義發出的。其核心內容為：建議進一步健全完善預防性侵害的制度機制;加強對校園預防性侵害相關制度落實情況的監督檢查;依法嚴肅處理有關違法違紀人員等。

隨著最高檢史上首份檢察建議書的發出，一場全國范圍內落實這份檢察建議的戰役也隨即打響。

首席大檢察官的首起抗訴案件

最高檢史上第一份檢察建議書為何發給教育部？關注上述消息的人難免都有這個疑問。而這要從最高人民檢察院檢察長、首席大檢察官張軍承辦的首起抗訴案件說起。

2018年6月11日，因為一起關于小學教師性侵未成年學生的抗訴案件，張軍首次依法列席最高人民法院審委會會議，最高人民法院院長、首席大法官周強主持，最高法17位審委會委員悉數出席。

此案被告人齊某是一所鄉村小學的班主任，在一年多的時間里，利用午休、晚自習及宿舍查寢等機會，在學校辦公室、教室、無人的宿舍等地方，多次對兩名被害女童（均為10歲）實施奸淫、猥褻，并以外出看病為由將其中1名女童帶回家中強奸。此外，齊某還在女生集體宿舍多次猥褻多名10歲至11歲的女童。

2016年1月20日，某省高級人民法院終審判決結果為，判決齊某犯強奸罪判處有期徒刑6年，犯猥褻兒童罪判處有期徒刑4年6個月，決定執行有期徒刑10年。

2017年3月3日，最高檢以某省高級法院對齊某強奸、猥褻兒童一案判決適用法律錯誤、量刑畸輕為由，向最高法提出抗訴。

此次審委會上，張軍發表了抗訴意見，明確指出原審判決存在的錯誤，并從情節認定、法律適用、量刑建議等多個方面闡述了檢察機關觀點，得到了最高法審委會絕大多數委員的贊同。最終，最高法經審理采納了最高檢的全部抗訴意見，依法改判齊某無期徒刑。該案例后來被列為最高檢2018年11月下發的第十一批指導案例之一。

正義得到了伸張，但檢察監督并未就此結束。據最高檢第九檢察廳齊某抗訴案的承辦人介紹，張軍在案件改判后多次強調，要思考如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個家庭、每所幼兒園和中小學校帶來更實在的獲得感、幸福感和安全感。

史上首份檢察建議是這樣出爐的

根據張軍的要求，辦案組的檢察官們結合齊某案開始“解剖麻雀”。

校園應當是最安全的地方，是孩子們健康成長的港灣。檢察官們調研發現，近年來幼兒園和中小學教職員工性侵害幼兒園兒童、中小學學生犯罪案件呈明顯上升趨勢，2019年3月12日《最高人民檢察院工作報告》就披露，2018年該類型案件數量同比上升30%，并且相當數量的案件犯罪時間長、侵害次數多，一案侵犯多名學生，犯罪情節惡劣。

要想遏制和減少未成年學生遭受違法侵犯，不僅要依靠公安司法機關的嚴厲打擊，更有賴于教育主管部門的源頭預防，通過堵漏建制來斬斷伸向孩子們的黑手。

于是，有人提出向教育部發送檢察建議，這種想法很快得到最高檢黨組的認可和支持。張軍親自指導部署撰寫工作，連建議書的封皮都精心設計。最高檢原未檢辦、研究室等部門抽調業務骨干，前后歷經三個月，其間數易其稿，最終形成了最高檢歷史上的首份檢察建議書。

“以前最高檢都是對辦案機關提出檢察建議。向有關主管部門發送檢察建議，地方檢察機關有不少實踐，但最高人民檢察院直接向國務院組成部門發送檢察建議，在歷史上尚屬首次?！弊罡呷嗣駲z察院檢委會專職委員、研究室主任萬春說。

據悉，因為是“史上首次”，最高檢對發出“一號建議”十分慎重，建議書的內容曾反復論證修改，還經過了最高檢檢委會會議討論，確保反映的問題精準、提出的建議可行;同時還正式發函征求教育部意見，根據其意見對檢察建議書作了進一步的修改。

據最高檢辦公廳主任王松苗介紹，當時分管未檢工作的副檢察長孫謙工作非常細心，建議張軍在發出建議之前與教育部部長先做個溝通。

張軍親自與教育部部長陳寶生通電話后，陳寶生特別重視，除感謝最高檢對預防性侵未成年人犯罪等問題的關注支持外，特別表示希望在建議上加一句“督促地方政府落實”。正是這句話，促進了最高檢黨組要求把工作進一步做到家，陳寶生電話里的建議被張軍在多個場合提及。據內部人士透露，在最高檢工作報告分別征求各方意見的五次座談會上，幾乎每個與會者都知曉了教育部部長的這句話。

張軍為何要反復強調陳寶生“督促地方政府落實”八個字？

這是因為他們深知，保護祖國的花朵、真正地關心孩子，必須讓制度落地，而最關鍵的一步還在于落實;習近平總書記提出的“全面深化改革，一分部署，九分落實，人民群眾獲得感、幸福感、安全感是最終檢驗標準”，仍然任重而道遠。

上海市法學會未成年人法研究會會長姚建龍曾在接受媒體采訪時表示，“一號建議”通過個案促進制度完善、強化未成年人保護機制，案結事不了、放大辦案效果，有力促進了教育部和全國教育部門以及學校加強對未成年學生的保護。

把“一號建議”做成剛性、做到剛性

“檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況?！薄耙ㄟ^我們的努力，把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性！”這是張軍最初在2018年大檢察官研討班上的明確要求。

那么，被冠以最高檢歷史上首次稱呼的“一號建議”向教育部發出后，教育部是如何回應的呢？

2019年1月17日，北京舉行的全國檢察長會議上，張軍在講話中介紹，最高人民檢察院發出的首份檢察建議得到教育部積極回應。

“教育部黨組收到‘一號建議后高度重視，于2018年12月29日，向最高檢來函回復?！比f春對記者說，教育部主要領導親自部署落實工作，迅速出臺了《關于進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》，要求各地教育行政部門和學校要切實從性侵害學生案件中吸取教訓，進一步加強預防性侵安全教育、教職員工隊伍管理、安全管理規定落實、預防性侵協同機制構建、學校安全督導檢查等工作。

據悉，雙方的溝通合作實際上在回復前已經展開。2018年12月25日上午，剛成立的專門負責未檢工作的最高檢第九檢察廳迎來了第一批來訪嘉賓，教育部政法司有關負責同志受部主要領導委托，主動登門聽取對“一號建議”落實工作的意見。下一步，教育部還將進一步加強與最高檢的溝通配合，在完善未成年人保護頂層設計、構建未成年人學校保護體系、加強未成年學生法治教育等方面進行深入合作，共同推動“一號建議”落到實處。

檢察建議的生命在于落實，而落實的關鍵在于剛性。

“一號建議”發出后，檢察系統的工作更是駛入快車道。據了解，為把“一號建議”做成剛性、做到剛性，最高檢向各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團檢察院印發建議時，要求各地及時將檢察建議書抄報本?。▍^、市）教育主管部門及主管?。▍^、市）領導，并將本省檢察機關開展未成年人保護工作情況、存在的問題一并報送。

最高檢一位負責人表示，這樣要求是因為考慮到會同教育行政部門落實將更有力度，司法機關畢竟和行政部門在這個問題上有不一樣的職能和履職方式，很多工作需要檢察機關幫助去促進、協調。因而，最高檢要求“做到剛性”必須“以上率下”，把檢察建議發給各個?。▍^、市）檢察長，各?。▍^、市）檢察長圍繞具體情況寫出本?。▍^、市）的建議，然后給政府分管領導、給教育行政部門。同時，把最高檢的“一號建議”附在后面，督促地方政府落實。

那么，成效如何？最高檢第九檢察廳廳長史衛忠透露：“落實的效果是最高檢和各個省當初都難以想象的?！?/p>

截至2019年1月25日，全國25個?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委、政府領導對落實最高檢“一號建議”作出了批示，26個?。ㄗ灾螀^、直轄市）教育主管部門采取了積極舉措。

通過檢察機關和教育部門的共同努力，預防性侵害幼兒園兒童和中小學學生違法犯罪工作受到高度重視，已顯積極成效。浙江省省長袁家軍在浙江省檢察院報送的《浙江校園安全案件專題分析報告》上親自批示：“完善機制，提高未成年人保護水平?！?/p>

此外，這份“一號建議”還曾得到國務院領導的高度關注。

最高檢領導頭腦非常清醒，原來的制度沒有得到很好的落實，情況很復雜，一紙建議并不能代表全部，還要加大力度推進。據史衛忠介紹，最高檢黨組已經部署，下一步將聯合有關國家部委，不斷加強未成年人司法保護工作，通過開展專項調研督導、推動建立教職工性侵害未成年人違法犯罪信息查詢制度、建立案件信息共享機制等有效舉措，打好落實“一號建議”的“組合拳”。

“重犯率高、熟人作案是比較常見的特點。建立教職工入職查詢制度及從業禁止制度，將性侵預防‘關口前移，能防患于未然，或從源頭上較為有效地減少在校未成年人被有前科教職工性侵的風險，有效預防性侵害未成年人犯罪?！濒吣洗髮W少年及家事法研究中心教授張鴻巍對最高檢近期出臺的相關舉措給予高度評價。

“一號建議”關系的是“一號大事”

“一號建議”的發出，對于整個檢察系統的意義和影響無疑是巨大的，但影響絕不僅僅限于檢察系統。

《最高檢史上首份檢察建議書為何發給教育部》這篇文章的作者蔣安杰就不無感觸地表示，孩子是祖國的花朵，未成年人的安全是每一個家庭、每一個孩子的父母高度關切的，更是留守家庭、留守孩子父母心中難以放下的。校園性侵案件與2018年同比上升30%，不得不說是觸目驚心的。未成年人被性侵事件每每爆出，就刺痛著公眾的神經，學校師德建設、學生安全問題，尤其是未成年女生的人身安全問題，已經成為社會普遍關心關注的問題。

最高人民檢察院在辦理相關案件時，發現了這一具有普遍性問題，經過黨組研究，決定發揮檢察機關在社會治理中的作用，向教育部發出“一號建議”，這既是檢察機關的職責所系，又是檢察機關的社會責任擔當，更是檢察機關積極參與社會治理，推動社會治理能力現代化、法治化的重要方面。

一直以來，有人認為，檢察建議不過就是個建議，能有什么樣的作用，人家不重視又能怎樣呢？從以往的案件來看，一些地方也確實存在檢察建議被相關部門擱置、泥牛入海的情況。

檢察建議落實難，特別是有關社會治理的建議落實難，關鍵在于都是難啃的硬骨頭，有些問題不是沒發現，而是難解決好。一些檢察機關存在畏難情緒，缺乏攻堅克難的勇氣和擔當，重視不夠、辦法不多、韌勁不足、借力不善;一些人甚至認為檢察建議不是硬任務，可做可不做，做不做無所謂，成不成不在我。

檢察建議落實難，難在一些被建議單位還在“沉睡”中，直到“對簿公堂”才被震醒。有的源于工作上長期的惰性，害怕解決落實起來有困難，強調客觀理由，能推則推，能拖就拖;有的甚至認為檢察機關是多管閑事;有的出于理解認識上的偏差，認為檢察機關的建議不是硬性要求，聽不聽由我。

而“一號建議”的實踐證明，事在人為，路在腳下。此次檢察系統與教育部門的“聯合發力”，讓我們欣喜地看到，25個省級領導在“一號建議”上批示，“一號建議”在教育系統沒有遭遇“腸梗阻”。教育部為此連續下發兩個通知，從中央到省里、市里、縣里直到村鎮，整個體系基本打通，取得了超乎想象的成效。

未成年人司法制度是衡量一個國家司法文明程度的重要標志。此次內設機構改革，最高檢正式設置了未成年人檢察廳（第九檢察廳），體現了黨中央對未成年人司法保護的高度重視，更是實現了國家層面未成年人司法專門機構的里程碑式突破。

未成年人健康成長事關億萬家庭的幸福，事關國家長治久安，關愛未成年人需要全社會共同努力?！耙惶柦ㄗh”關系的是“一號大事”，關系到祖國的未來、民族的希望;于社會，是擔當、是守護;于檢察，是職責、是使命。

“一號建議”僅僅是開始，落實“檢察建議”仍然在路上。