論人類公共治理變革史中的國家治理現代化

〔摘要〕人類的社會化生活方式必然導致公共事務的產生，并由此產生對公共治理的需要。公共事務就是跟所有人都有利害關系的事情，而公共治理則是管理公共事務的集體行動，以使結成社會共同體而生活的人們能夠互惠互利、共同受益和最終幸福，這種集體行動被組織起來就形成公共治理體系。從目的和體系特征來看，人類的公共治理經歷了由前國家時代的無政府治理和半政府治理，到國家時代的政府治理和泛政府治理等幾次重大變革。其中國家時代的公共治理就是國家治理，亦即政府治理，至少包括權貴時代和平民時代兩個階段，分別采取權貴統治和共和治理的形式，今天的泛政府治理則可視為共和治理的擴展形式。歷史上從權貴統治到共和治理的變革發生于現代化洪流之中，這就是國家治理的現代化變革。而權貴統治是對公共治理的扭曲和變異，共和治理則是對權貴統治的扭轉和公共治理本質的回歸，這就指明了國家治理現代化的實質內容。在現代化洪流中，正是廣大平民獲得解放和壯大且大量平等地參與國家治理的體系和過程，才使得國家治理的現代化變革成為可能，這就揭示了國家治理現代化的必要條件。在人類的公共治理變革史中考察國家治理現代化，明確其歷史定位、實質內容和必要條件，有助于彰顯國家治理現代化命題普遍而深遠的意義，把握國家治理現代化的正確方向，找到推進國家治理現代化的有效路徑。

〔關鍵詞〕國家治理;國家治理現代化;公共治理;公共事務;政府治理

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）04-0101-09

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出了國家治理體系和治理能力現代化的命題（本文簡稱為“國家治理現代化命題”）。自該命題提出以來，有關研究蓬勃興起，一時蔚為壯觀。絕大部分研究都是解讀該命題的，主要涉及命題提出的背景意義、基本內涵、推進途徑和方法等內容?！?〕但是除個別研究〔2〕外，這些研究普遍過于中國化和當前化，局限于中國背景和當前情況來探討國家治理現代化命題，而相對缺乏從人類歷史和全世界聯系和對比起來的審視和理解。這樣的研究方式可能在視野和思維上具有一些局限性，不易抓到該命題的本質，使之喪失普遍而深遠的意義，也容易發生方向的偏差，不易找到有效的路徑。鑒于此，本文試圖將國家治理現代化命題放在人類公共治理變革史的宏大脈絡中來進行考察，明確國家治理現代化的歷史定位、本質內容和必要條件，以彰顯國家治理現代化命題的重大意義，把握國家治理現代化的正確方向，找到推進國家治理現代化的有效路徑。

在本文中，國家治理被看成是特定階段出現和存在的特殊公共治理形式。而公共治理是管理公共事務（跟所有人都有利害關系的事情）的集體行動，目的是使結成社會共同體而生活的人們能夠互惠互利、共同受益和最終幸福。①根據集體行動理論〔3〕，作為集體行動的公共治理不可能自發地產生。奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）所講的自主治理并不意味著有自發產生的公共治理，而是指一些利益相關者在不依靠外力（特別是政府）幫助的情況下，自己組織起來解決問題?！?〕所以公共治理都是被人為地組織起來的，由此形成公共治理體系，亦即公共治理主體的組織形式。

根據目的和體系特征來進行考察，可以發現人類的公共治理經歷了幾次重大的變革：從前國家時代的無政府治理和半政府治理，到國家時代的政府治理（含權貴統治和共和治理）和今天正在發生的泛政府治理。當然，這里所勾畫的變革脈絡是就主流而言的，也是非常粗略的，并不意味著地域上的同步性和時空上的整齊劃一，也不意味著歷史是單軌和單向前進的。

一、前國家時代的公共治理及其變革

（一）無政府治理

從公共治理的角度來看，人類社會最初是無政府治理的狀態。這里講的無政府，不是散亂無組織的意思，而是的確沒有政府存在。遠者很難考證，幾乎全賴于猜想和推測?！?〕這里僅就相對更近且更具共識的氏族社會來看。根據歷史學和人類學的研究，氏族（clan）作為一種社會形態，出現于約一萬年前的舊石器時代晚期、定居的農業時代初現之時（但這不意味著那些不斷遷徙的采集和狩獵的原始人群都轉變成了氏族），主要存在于新石器時代?！?〕氏族是有共同祖先（女性）并以圖騰為共同標記、實行外婚制的人群，通婚的氏族之間通常結成部落（tribe）?！?〕可見氏族就是指母系氏族。

①當前國內學界普遍吸收當代西方的治理思想和理論資源，大多局限于“新治理（new governance）”的概念，即淡化政府的地位和作用而強調多元主體參與合作來實施公共政策和提供公共服務（參見Mark Bevir， Governance： A Very Short Introduction. Oxford University Press， 2012， p.5），由此將治理看成是只具有短暫歷史的概念。不過本文卻打算超越這種局限于某種具體形式的、僅適用于某個歷史片段或某個地方的治理概念，而將公共治理看成是和人類的社會化生活方式（結成社會共同體而生活）共存的現象，是一個具有普遍性和超長歷史同時其具體形式不斷變化的概念，否則本文的研究將無從開展。而本文關于公共治理的概念來源于古典政治學，特別是對亞里士多德著作的解讀，實際上等同于政治的概念（參見Aristotle， Politics， translated with introduction and notes by C.D.C. Reeve. Indianapolis/Cambridge： Hackett Publishing Company， 1998， pp.2-4， 75-76.）。事實上即使是西方學者也并不認為治理只具有“新治理”的具體含義，而認為還有一種普遍的含義，即社會組織和協調（coordination）的過程，而這種普遍意義上的治理是一直存在并一直發生變化的，其最新的變化就是“新治理”形式（參見Mark Bevir， Governance： A Very Short Introduction. Oxford University Press， 2012， p.3.）。

在當時的條件下，氏族中的每個人只有依靠全體，或者說只有全體相互依靠才能生存下去，并且實際上也是如此生存的。雖然群婚已為對偶婚所代替，但由此形成的小家庭卻不能成為個人生存的依靠，每個人仍必須依靠氏族而生存?！?〕所以在氏族社會中不大可能有私人事務的觀念，人們面對的可以說都是公共事務。公共治理的主要任務就是謀共同生存，包括共同抵御災害危險和獲取最基本的生存資源。由于沒有私人事務的觀念，公共治理當然是由全體成員共同參與的，并進行了一些分工，如男女老幼的分工，以及種植、養殖、手工、照看、巫醫、護衛、作戰等各項任務的分工，還產生了族長或其他頭領（如作戰頭領）的角色。這些頭領是專門化（differentiation）卻不是專職化（professionalization）的，其他所有的分工也都不是專職化的。專門化僅僅意味著分工，專職化卻是指分工成為了謀生的職業。就此而言，氏族社會是不存在政府的，是無政府治理的狀態。

（二）半政府治理

氏族社會并沒有直接過渡到國家階段。人類學者塞維斯（Elman R. Service）提出了系統的酋邦理論，將酋邦（chiefdom）視為國家到來之前的一種社會形態（但這不意味著所有的酋邦最終都轉變成了國家），也就是氏族社會與國家之間的過渡形式?！?〕酋邦大概存在于新石器晚期和金石并用時期，于青銅時代到來之前終結。在此期間，公共治理第一次發生了重大變革。

酋邦是由氏族和部落合成的部落社會形態。較之于作為血緣共同體的氏族，作為地緣共同體的酋邦在規模和范圍上擴大了很多。同時氏族又分化或演變為父權制家庭（大家族），這種通過婚姻血緣關系組建起來的、以夫妻和子女后代為基本組成并以丈夫（父親）為家長的生活共同體，成為了個人日常生活的基本依靠，這就導致公共事務和私人事務（家庭事務）發生了分化。酋邦的公共治理任務主要是共同抵御災害危險和維護社會公正，兼及少量的公共福利，如興建水利等公共設施、實施社會救濟等等?；谑献迳鐣鹘y的慣性作用，公共治理還是采取全民參與的形式，但由于公共事務與私人事務（家庭事務）的分化，實際上并不總是能夠做到全體參與，更多發揮作用的是家長。這個階段公共治理最突出的特征，就是設立了酋長這一具有最高地位的固定職務進行集中式管理。酋長有比較大的權力，一般也是世襲的。但酋長沒有壟斷暴力的權力，而主要依靠個人能力、威望、習俗、神祇和祖先崇拜等手段來行動。這個職務一般也不提供報酬，不能以此為生。酋邦公共治理的這種混合性特征，導致它被稱作半政府治理可能比較貼切。

在大體可考的歷史中，氏族和酋邦大概就是前國家時代的人類社會形態。前國家時代的情況表明，正是人類的社會化生活方式（結成社會共同體而生活）產生了公共事務以及對公共治理的需要，同時從一開始就明確了公共治理的目的和宗旨是為大眾謀生存、謀福利和謀幸福，從而規定了公共治理的性質。在前國家時代的條件下，公共治理（無論是無政府治理還是半政府治理）還具有鮮明的大眾化特征（人們常稱之為原始民主），這已成為印記在歷史深處的經典模式。前國家時代的公共治理盡管經歷了一次變革，但總的來說，其目的宗旨（性質）并未完全喪失或扭曲，其基本模式也未完全改變。

二、國家時代的公共治理及其變革

（一）政府治理

國家時代最突出的特征就是出現了完全意義上的政府，也就是一套專門化且專職化的組織體系。所謂專門化，是指政府專門成立來負責公共治理;所謂專職化，則是指政府職位成為了一種可以謀生的職業。既然政府是專職化的，那么政府任職者就以職務提供的報酬為生。為了提供報酬，政府就需要通過稅收或者汲取其他資源才能維持下去。所有這些都是判斷政府出現的顯著標志和依據。人類學者哈斯（Jonahan Haas）在界定國家概念時，就特別指出和強調了政府的這種專門和專職化特征?！?0〕

①關于國家時代是如何到來的，這涉及到國家起源的復雜問題。盡管存在征服論、暴力論、剝削論、契約論等諸多觀點的交鋒（人類學者哈斯將其概括為沖突論和融合論的對立），但從人類學和歷史學（考古學）的角度來看，這個問題并未得到徹底的解決。該問題顯然也不是本文所能解決的，并且也不是本文的中心論題，所以此處從略處理。

政府出現后，人們結成的社會共同體就變成了國家，從而進入了國家時代①，從此公共治理就被稱作國家治理，也就是政府治理。

1.權貴統治

在國家時代，名義上公共事務已經交由專門和專職化的政府去管理，所以只有政府任職者才從事公共事務管理，其他民眾則免除了這個責任。但誰有在政府中任職的資格呢？歷史上人們為此斗爭不已，最終結果普遍是任職資格逐漸封閉化，變成了少數人的特權，由各式各樣的權貴群體，如族群的、血統的、宗族的、軍事的、宗教的、富豪的權貴所占據;普通大眾則被排除在公共治理之外，并由此疏遠了公共治理，甚至權貴們也不允許他們染指公共治理。所以幾乎是國家時代一到來，就意味著權貴時代的到來。

在權貴時代，政府的組織形式（政體）比較多樣化，因時因地而異，不過總體上以君主政體最為常見。但不管采取什么樣的組織形式，權貴時代的公共治理都出現了嚴重的變異問題，實際上變成了以權貴統治為主兼及公共治理的局面。換言之，在這個時代，政府的活動未見得就是公共治理，而更可能是權貴的統治活動。至于公共治理和權貴統治之間的區別，亞里士多德（Aristotle）早就通過政體分類等途徑進行了辨別〔11〕，那就是公共治理是為公的，而權貴統治是為私的。不獨在西方，我國古代的孔子對“大道之行、天下為公”與“大道既隱、天下為家”的對比〔12〕，也可以說揭示了這一變異現象。恩格斯更是鮮明地指出：“以往國家的特征是什么呢？社會為了維護共同的利益，最初通過簡單的分工建立了一些特殊的機關。但是，隨著時間的推移，這些機關——為首的是國家政權——為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人?！薄?3〕

這種變異也完全符合此次變革的邏輯。既然大多數人都被排斥在公共治理之外，公共治理變成了少數人的特權，那么也就沒有辦法保證少數權貴會積極主動地關心、應對和處理公共事務，更無法保證其出于正確的目的去管理公共事務。實際上，這些權貴首先和從根本上考慮的是自己的特權地位，即維護自己的統治，盡可能為自己謀取利益，公共治理不過是附帶的任務，并且也服從于統治的目的，視是否有利于維護統治而定。這就造成在權貴時代，權貴統治與公共治理之間的矛盾沖突從未停息過，但最終都是前者壓倒后者。

2.共和治理

權貴時代在人類歷史上至少持續了上千年，轉折出現在近代西方，平民終于崛起，傳統的權貴勢力相對衰落，托克維爾（Tocqueville）所預見的平民時代〔14〕到來了。在這個時代，公共治理第三次發生重大變革，也是國家治理第一次發生重大變革。

變革的先聲是由近代一些政治思想家發出的。通過運用契約論等工具構建國家和政府理論，尋找和論證國家與政府發生和存在的合理性（價值依據）以及設計政府的組織形式（政體），政治思想家們實際上是在試圖扭轉權貴統治的變異性質而恢復公共治理的本來性質。這些政治思想和學說，歸結起來都可以稱為共和主義，其思想內核來源于古希臘和古羅馬。例如，亞里士多德指明了正確政體的目的取向并構想了混合政體，波利比烏斯（Polybius）根據古羅馬共和國的經驗總結了混合政體的模式〔15〕，西塞羅（Cicero）更是直接定義了共和國并明確指出共和國可取的政體就是混合政體〔16〕。近代西方政治思想家幾乎無不明白，共和從價值層面說就是“天下為公”，從制度層面說則是混合政體（當然也有一些其它觀點），而民主卻是指古希臘城邦時代那種多數人當政并據以追求和維護自身利益的政體〔17〕。正是從共和主義的角度來審視，他們才認為民主是不可取的，而以共和為目標追求。甚至盧梭（Rousseau）也不認可民主〔18〕，他提出的人民主權學說本來是一種共和主義學說，將其稱為民主學說是后人（如羅伯斯比爾〔19〕）的誤會或有意為之。所有這些變革的先聲昭示著，這一次公共治理（國家治理）將從權貴統治轉變為共和治理。這也就是為什么近代西方政治革命均以共和為旗幟、以建立共和國為目標的原因所在。

在實際的歷史進程中，平民逐漸擺脫了權貴時代的臣民（subject）身份而恢復公民身份（citizenship）。①同時，政府職務向公民開放，打破了權貴對政府的壟斷局面。這就是后來亨廷頓（Samuel Huntington）所說的第一波民主化浪潮?！?0〕但這一次的民主化跟古希臘城邦時代的民主化有很大不同，因為它并非平民推翻和代替權貴掌握政府，而是平民和權貴同為公民身份，都有資格參與國家治理的體系和過程。所以稱其為民主化并不恰當，具有很大的誤導性，毋寧說是“共和化”“公共化”或“公民化”。這個時代的公共治理（國家治理）之所以可以稱作共和治理，很大的原因也在于此。

由于在權貴之外還要容納廣大平民參與，所以這個時代的政府組織形式（政體）發生了很大的變化，最突出的就是民意代表機構的出現，并在政府機構中占據重要位置甚至是核心位置，一些國家甚至由民眾直接行使創制、復決等權力。所有這些在權貴時代是根本不可想象的。

平民時代所發生的這種變革，導致公共治理的變異問題在很大程度上得到扭轉，權貴統治甚至以其為主都變得愈加困難和不可能，公共治理的性質則越來越突出。為廣大公民參與和監督的民意代表機構，成了專門和專職化的公共議題處理機構，也是非常重要的決策機構，并對其它決策和執行機構形成強大的約束力，從而提升了捕捉和響應公共議題的敏感性和能力，決策的正確性也有了很大的保障。

（二）泛政府治理

今天從全球來看，平民時代并未走到盡頭，相反還在繼續擴展和延伸。特別是在西方發達國家，越來越多的公民超越政府途徑來參與甚至主持公共治理，出現了許多非政府途徑的公共治理形式，即薩拉蒙（Lester M. Salamon）所說的“第三方政府”〔21〕，發揮著越來越大的作用，而政府的地位和角色則相應地發生了一些變化。這就意味著公共治理還在發生變革。

到底應該如何來判斷這種變革？首先政府仍然存在，仍舊是專門和專職化的公共治理形式，這意味著國家時代還未過去，政府治理仍然存在且仍舊是重要的。但政府已不再是唯一的公共治理形式，其它還包括一國之內的甚至跨國的企業、社團乃至個人，這又意味著現在的國家已非從前的國家，現在的公共治理也不再等同于政府治理。正是看到有多種公共治理形式并存，所以本文便將這種狀態的公共治理稱作泛政府治理。

不過包括政府和其它公共治理形式在內的泛政府治理，總體上是不是形成了某種公共治理體系，目前還在觀察和研究之中，尚無定論。國外學界關于“網絡（network）”“頂層治理（metagovernance）”等“新治理（new governance）”形式的說法〔22〕，未見得是一種經驗描述，也可能是一種期許。

盡管泛政府治理的體系特征還不確定，但這種變革應該是實實在在地發生了。只不過這次變革和從前不同，并不是一種反轉，而是對前一次變革（從權貴統治到共和治理）的延續、擴大和深化，因此泛政府治理可視為共和治理的擴展形式。二者唯一的區別在于，后者局限于政府，前者則超越了政府。由此也可以預期，泛政府治理能夠在更大程度上扭轉和防止公共治理的變異，更加接近于公共治理的性質。

①臣民是依附于他人和受他人統治的，而公民是作為國家主人的身份存在的，是自主自立的。

三、國家治理的現代化變革

從人類公共治理的變革史來看，毫無疑問，國家治理只可能存在于國家時代，其現代化變革也只可能發生于國家時代。其實，歷史上的國家治理現代化，就是指從權貴統治到共和治理的這一次變革。之所以把國家治理的這次變革稱作現代化，是因為在這個階段上，整個人類社會全面地發生了不同于傳統時代的重大變化，學界稱其為現代化。這個過程發端于西方世界，隨后在全世界鋪開，但在全球各地進度不一，結果迥異。

（一）現代化的歷史洪流

現代化作為一個研究題目最先出現于西方世界，舉凡經濟學、社會學、政治學、歷史學、心理學等學科競相參與其中，產生了諸多理論成果，蔚為壯觀?！?3〕而學界廣泛聚焦于現代化問題，說明現實中必然發生了某些重大變化，至于究竟是何變化，卻不容易把握。

揆諸實際，無論學界是否認同西方中心主義，但都承認他們所研究的現代化肇始于西歐，最先擴及于西方世界，再波及全球?！?4〕所以，一切對現代化的觀察和研究，都是以西方世界為基點的。但即便如此，現代化仍是一個宏大敘事，它意味著人類社會在經濟依賴、社會結構、政治生活、思想觀念、生活方式等各方面全方位地發生了變化〔25〕，很難用三言兩語講清楚。

現代化還有一個突出特點，那就是基本上和全球化并行發生并相互推動。這就導致，如果說在早期西方國家那里現代化是內生的、原生的和無意識的，那么其他地方的現代化則是受西方影響甚至是被迫卷入的結果——雖然也不乏主動追求的情況?！?6〕這就造成不同地方的現代化形式和內涵并不一致，難以統一概括。

如果一定要提煉一些關鍵詞的話，則諸如機械化、通訊化、工業化、市場化、城市化、物質財富暴增、生活水準大幅提升、教育普及化、社會平等化、多元化、民主化、科層化、效率化、國際化、民族主義、科學主義、個人主義、進步主義、物質主義等等，可能都是現代化的突出特征。

總之，現代化是人類社會又一次重大而深刻的變革，無論人們喜歡與否，適應與否，它都實實在在地發生了，并成為難以抵擋的歷史洪流。

（二）現代化洪流中的國家治理變革

作為人類社會的一次全方位變化，現代化首先發生于科學技術和經濟生產領域，繼而引起社會結構的巨大變化，由此產生了兩個重要的結果。一是現代化在很大程度上解放和壯大了平民力量，他們要求維護自身利益，要求改革國家治理體系和參與國家治理。比如，在19世紀早期的英國，隨著資本主義發展起來的工商階層盡管富有，但仍屬于平民階層，而非當權的權貴，當時控制政府的仍是國王、封建土地貴族、教士等傳統權貴。不過最終工商界提出了改革議會選舉制度的要求〔27〕，與工商階層伴生的另一個平民階層——工人——也發起憲章運動，提出了實行（男性）普選制、廢除議員候選人財產資格限制等改革要求〔28〕。二是現代化引起公共事務的具體內涵、公共治理的具體目標任務以及可資利用的資源手段都發生了巨大變化，比如濟貧、工作條件保障、自由貿易、城市建設與管理等新公共事務的大量涌現，鐵路、航運、電報、電訊等新技術條件的運用。一句話，現代化造成國家治理的環境形勢發生了巨變，從而勢必引起國家治理的變革，這就是國家治理現代化。所以歷史地看，最初國家治理現代化不過是一種環境適應的表現，是被迫發生的，只是后來由于看到了先行者的效果，追隨者和模仿者才把國家治理現代化當成主動追求的目標（但也因此往往忘記了先決條件）。

從早發國家的情況來看，國家治理現代化有兩個重要的表現或者說內容。一是平民階層被吸納進國家治理的體系和過程之中，國家治理的體系構造和運行過程，特別是動議和決策部分，發生了重大變革。其中特別值得一提的是，政黨成為了精英和平民聯系合作、共同參與國家治理的基本渠道，從而國家治理在很大程度上變成了政黨治國?！?9〕二是公共事務和國家治理任務大幅度擴張，引起了對國家治理能力或效率的強調，特別是對執行系統進行了改革（如科層制的建構），同時國家治理體系的規模較之從前任何時代都擴大了許多。所以從歷史的角度來說，國家治理現代化的核心內涵，就是在現代化進程特別是經濟現代化（經濟現代化通常被看成是現代化的核心力量和決定力量〔30〕）已經開啟的前提下，通過改造或者重構國家治理體系，盡可能地將平民吸納進國家治理的體系和過程之中，同時應對公共事務和國家治理任務的擴張，提升國家治理的能力（包括動議、決策和執行能力）。

國家治理現代化的核心內涵之如此，也是有其內在邏輯的。這就是說，現代化釋放和壯大了平民的力量，廣大平民要求參與國家治理，推動了國家治理體系的變革。特別是國家治理體系的動議和決策機制變革，提升了動議和決策能力，由此導致公共事務數量劇增，國家治理任務加重，進而需要改進執行機制，擴大國家治理體系的規模。①因此可以說，國家治理現代化歸根結底是由于平民的崛起和加入國家治理而引起的。

在廣大平民得到解放并壯大力量、去除臣民身份而恢復公民身份并參與到國家治理的體系和過程之中的情況下，國家治理（政府治理）就不大可能繼續維持權貴統治的局面了，實際上變成了廣大平民和少數精英共同參與的共和治理，這就使得公共治理的本來性質逐漸得以恢復。從早發國家現代化以來的國家治理結果來看，有許多證據可以證明這種跡象和趨勢，比如人們的生活水準普遍大幅度提高，人們享受到了更多的民生福利項目，各種自然災害和社會性災害越來越得到有效的防控，社會公正問題也有很大程度的緩解。所有這些結果顯然不能簡單歸因于科技發明創造，因為后者并不會自發產生這些效果，而需要通過國家治理的作用，是國家治理發生現代化變革之后才產生的結果。

四、結論

從人類公共治理變革史來看，國家治理現代化是有其歷史定位的。具體來說，國家治理現代化是從近代西方開始，隨現代化的歷史洪流一起發生的。根據早發國家現代化的經歷來看，國家治理現代化就是近代以來從權貴統治到共和治理的這一次公共治理變革，也是國家治理的第一次變革。亨廷頓稱之為第一波民主化浪潮，但并不準確，其實是共和化浪潮?？梢妵抑卫憩F代化并非今日才有，而是早已發生和存在的一股歷史潮流;國家治理現代化也沒有局限于某個地方，而是一種已經波及全球的大趨勢。只不過在世界各地，國家治理現代化的啟動和進度參差不齊：先進者早已完成了這一變革，甚至可能已經進入到由政府治理轉向泛政府治理的變革階段，后來者則可能正在發生這種變革，但也有地方至今尚未啟動變革。但不管怎樣，無論什么地方，只要啟動了現代化進程，則國家治理現代化就必然包含于其中，這是難以避免的。既然如此，那么局限于中國情境和當前情境來審視和理解國家治理現代化命題，就必然缺乏時空的大局觀，看不到國家治理現代化是一股普遍發生和長時段存在的歷史潮流，更看不到國家治理現代化在整個人類公共治理變革史中的重要位置，從而也就容易抹殺該命題的普遍意義和深遠意義。

①兩相對照，或許我們方能理解為什么傳統時代公共事務如此之少，政府職責如此之輕，政府規模如此之小。這跟“小而美”的美學理論或者“小而精”的經濟學理論毫無關系，而是因為在權貴統治的傳統時代，少數權貴壟斷了政府，廣大平民被排斥在國家治理的體系和過程之外，結果跟廣大民眾有利害關系的大量公共事務很少有機會能夠提上日程并得到處理。

從歷史上看，國家治理現代化也有其實質內容，而不是一個空洞的說辭。如果說自進入國家時代以來，公共治理遭到權貴統治的扭曲而發生了變異的話，那么近代以來的共和治理則扭轉了這一局面，開始回歸公共治理的本來性質。因此可以說，國家治理現代化的實質內容，就是通過構建共和治理，扭轉權貴統治的變異性質而回歸公共治理的本質。這一實質內容，跟今天中國共產黨提出的國家治理現代化不僅不相沖突，反而是完全一致的。恩格斯早就說過，“國家的最高形式，民主共和國，在我們現代的社會條件下正日益成為一種不可避免的必然性”〔31〕，“民主共和國甚至是無產階級專政的特殊形式”〔32〕，“對無產階級來說，共和國和君主國不同的地方僅僅在于，共和國是無產階級將來進行統治的現成的政治形式”〔33〕。新中國作為“人民共和國”，本來就是以共和立國的，本身就要實現共和治理。雖然在我國，國家治理采取的是黨領導人民治國的形式，但中國共產黨立黨為公、執政為民，始終致力于為廣大中國人民謀幸福，這本身也完全符合共和治理的宗旨。只不過正如恩格斯所說的，即使共和治理已經確立，也要設法防止發生由公仆變成主人的變異〔34〕，也就是要防止由共和治理褪變為權貴統治，前蘇聯等共產黨執政的國家就可以說是前車之鑒〔35〕。所以今天我們黨提出通過國家治理現代化完善社會主義制度，最重要的就是要防止發生這種變異?？梢?，通過歷史的考察，把握國家治理現代化的實質內容，不僅有助于我們深刻理解國家治理現代化命題的重要性，而且有助于把握國家治理現代化的正確方向。

歷史地看，國家治理現代化也不是可以任意而為的，而需要具備一些必要的前提條件。歷史上的國家治理現代化之所以成為可能，最重要的條件，就是在現代化已經啟動的情況下，廣大平民獲得了解放，力量得以壯大，而后大量平等地參與國家治理的體系和過程。這就說明，國家治理現代化需要以現代化形勢下廣大平民參與國家治理為必要條件，否則權貴統治的局面無法打破，共和治理難以實現。這就為我們找到國家治理現代化的有效途徑提供了重要的啟示。不難發現，一些后發國家的國家治理現代化之所以會失敗，一個重要的原因就是不具備前提條件。比如有的后發國家只是簡單地照搬先進國家的國家治理體系模式，而不注意有效吸納廣大平民的參與，結果國家治理體系徒具形式，淪為一個空架子，不能有效發揮作用。更荒謬的則是一些國家甚至尚未啟動現代化進程，廣大平民根本沒有得到解放和壯大，便試圖進行國家治理現代化變革，那就更加不可能獲得成功了。不僅如此，今天進行國家治理現代化，還面臨著和早發國家不一樣的形勢。在現代化早期，國家治理現代化局限于政府治理的范疇，主要是進行政府（政體）變革。但今天早發國家已經越過了這一階段，可能已經進入到泛政府治理的時代，從而增加了實現共和治理的新途徑。在全球化的傳遞和影響作用下，今天后發國家若仍局限于政府治理的范疇來開展國家治理現代化變革，恐怕就不夠了。今天的國家治理現代化，已經不局限于政府治理，而是超越政府治理，朝著共和治理的新形式——泛政府治理——方向發展。

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【責任編輯：劉彥武】