標準化理論視角下的黨內法規清理研究

谷志軍

〔摘要〕黨內法規清理是加強黨內法規制度建設的重要內容，標準化是黨內法規清理的現實選擇。推進黨內法規清理工作的標準化，有利于黨內法規清理規則的確立、黨內法規制度建設的推進以及黨內法規與國家法律的銜接。從標準化理論視角來看，黨內法規清理需要回答三個問題，即“由誰清理”“清理什么”和“如何清理”，主要包括原則、主體、范圍、方式、程序、方法等內容的標準化。實現黨內法規清理的標準化，需要在運動式清理的基礎上從設立黨內法規清理的常設機構、創新黨內法規清理的運行模式、完善黨內法規清理的保障措施等層面，建立完善黨內法規清理的長效機制。

〔關鍵詞〕黨內法規;黨內法規清理;黨內法規制度;標準化;黨的建設

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）04-0038-07

黨的建設制度改革既是全面深化改革的重要內容，也是實現全面深化改革目標的根本保證。為了適應新時代黨的建設制度改革的需要，中央從2012年起部署開展了對改革開放以來黨內法規和規范性文件的集中清理工作，并于2013年印發了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013―2017年）》、2018年又印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018―2022年）》，為全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。黨內法規清理是黨內法規制度建設的重要組成部分，其科學化水平在很大程度上決定了黨內法規制度的完備程度。為此，黨內法規制度建設需要加強黨內法規清理工作，實現黨內法規清理的標準化。本研究以標準化理論為視角，首先分析了黨內法規清理標準化的必要性，隨后重點闡述了黨內法規制定標準化的主要內容，在此基礎上，提出了建立黨內法規清理長效機制的思路。

一、標準化理論與黨內法規清理標準化

標準化是一個典型的多學科交叉研究領域。最早將標準化作為一門學問進行研究的是美國學者蓋拉德（Gaillard），他在1934年出版的著作《工業標準化——原理與應用》中試圖對標準化的概念、原理以及實踐等問題進行系統探討，標志著從工業領域開啟了標準化理論研究的先河。隨后，不少學者圍繞標準化是否一門學科展開了討論，直到1972年，印度學者魏爾曼（Verman）在《標準化是一門新興學科》一書中首次從學科建構的角度對標準化問題做了全面探討。隨后，英國學者桑德斯（Sanders）在其著作《標準化的目的與原理》中從標準化的目的、作用和方法等層面提煉出標準化的七項原理，認為標準化的本質就是有意識地努力達到減少目前和預防將來的復雜性。在此基礎上，我國學者錢學森提出了“標準學”的概念，并試圖以系統論的方法作為標準學的理論基礎?！?〕

從實踐層面來看，為在全世界范圍內促進標準化工作的開展，國際社會于1946年成立了國際標準化組織（ISO），并結合學者們對標準化的認識制定了《標準化和相關活動的通用詞匯》。依據國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）發布的標準化指南，中國國家標準GB/TZ0000.1-2002中將標準化定義為：“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對潛在問題或現實問題制定重復使用和共同使用的條款的活動?！薄?〕就本質而言，標準化就是制定和實施標準的活動和過程;就目的而言，標準化是要促進最佳的公共效益。然而，長期以來標準化理論主要應用在工業和生產領域，直到進入新世紀以后逐漸融入到經濟學、管理學、社會學、法學、政治學等學科。在政治與公共管理領域，標準化理論被廣泛運用于反賄賂管理，例如國際標準化組織專門制定了《反賄賂管理體系》（ISO 37001：2016）國際標準，“為制定、實施、維護、評估以及改進反賄賂管理體系制定了具體要求并提供了指南”〔3〕。

當前，標準化理念已經深入到社會生活的各個領域，包括黨的建設領域。2017年，中共中央印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，明確提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系。而構建和完善黨內法規體系，就是要對黨內法規制度進行系統性改造，包括了評估、清理、建設三項基本任務，其中“清理是構建黨內法規體系的自我更新機制”〔4〕。黨內法規清理作為黨內法規制度建設系統性工程的重要環節，無疑具有形塑黨內法規體系的重要作用，而如何形塑黨內法規體系則取決于黨內法規清理的標準化?？梢哉f，“黨內法規清理標準既是理論與實踐相互交融的重要問題，也是建設科學完善的黨內法規體系不可或缺的關鍵環節?！薄?〕具體而言，黨內法規清理的標準化就是要依據標準化理論從清理的基本價值、指導思想以及清理原則、范圍、方式、步驟、方法等層面進行規范并形成標準，以指導黨內法規清理工作的順利開展。

二、黨內法規清理標準化的必要性

中國共產黨建黨近百年來經歷了“革命”“建設”“改革”等不同歷史階段，并據此不斷推進黨內法規制度建設。截止到目前，形成了以黨章為根本，以準則、條例、規則、規定、辦法、細則為主干，以各類黨內規范性文件為枝葉的黨內法規制度體系。然而從整體上看，由于受“優先主義”和“先驗主義”立法思想的影響，黨內法規制度與黨的建設實踐之間存在明顯的不協調。由于缺乏科學的頂層設計以及受到現實約束的影響，實踐中黨內法規存在嚴重的零散化、碎片化現象，具體表現為黨內法規之間、黨內法規與國家法律之間交叉重疊甚至相互沖突。在新的歷史時代下，很多黨內法規已經無法適應經濟社會發展的需求。為了形成科學的黨內法規制度體系，急需制定相應的標準對黨內法規進行清理。

第一，從技術層面來講，標準化有利于黨內法規清理規則的確立。黨內法規清理及其標準化，要求具有較強的技術性和操作性。在實踐中，中國共產黨歷來高度重視黨內法規制度建設，制定頒布了大量黨內法規和規范性文件。從發文單位看，有的以中共中央文件、中共中央辦公廳文件形式發布，有的以中央紀委、中央各部門名義發布，還有的以省、自治區、直轄市黨委及其辦公廳名義發布。這些黨內法規和規范性文件制定主體多、數量大、內容雜，對如此龐雜的文件進行清理必須制定明確而具體的清理標準。然而，目前涉及黨內法規清理的規范，主要是中央于2012年印發的《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》及相關的配套文件，其中規定黨內法規清理遵循“四不”標準，即“不適應、不協調、不銜接、不一致”。所謂“不適應”，是指有的黨內法規和規范性文件不適應黨的建設和全面從嚴治黨的現實需要;所謂“不協調”，是指有的黨內法規和規范性文件之間存在配合不當和規范沖突;所謂“不銜接”，是指有的黨內法規和規范性文件彼此之間缺乏照應和對接;所謂“不一致”，是指有的黨內法規和規范性文件突破上位規定或被替代而失去依據。從規范層面來講，這四個標準過于籠統和模糊，更像是清理的原則而非明確的清理標準。而黨內法規清理的標準化，就是要圍繞“四不”原則制定具體的操作標準，確立黨內法規清理的實施規則。

第四，明晰黨內法規清理的方式。對于清理出來的黨內法規和規范性文件，一般采取宣布廢止、宣布失效、予以修改、繼續有效四種處理方式。宣布廢止針對的是那些同憲法和法律不一致或者同黨章和黨的理論路線方針政策、上位黨內法規和規范性文件相抵觸，以及所依據的上位黨內法規和規范性文件已經廢止或者被新的規定涵蓋或替代的文件。宣布失效針對的是那些調整對象已經消失或者試用期已過，以及有關任務事項已經完成或者實際上不再執行和無需繼續執行的文件。予以修改針對的是那些部分內容存在問題以至于不適應世情國情黨情發展變化，或者同上位黨內法規和規范性文件及憲法和法律不協調，以及使用的有關名稱和條文順序等不規范的文件。繼續有效針對的是那些內容不存在問題或雖然存在小問題但不影響繼續執行，以及目前尚無其他可以替代和廢止時機不成熟的文件。其中，宣布失效與宣布廢止的結果是文件自清理決定發布之日起失去效力，只是宣布失效的文件適用期已過、調整對象已消失而宣布廢止的文件適用期并沒有過、調整對象依然存在;而予以修改與繼續有效的結果則是文件自清理決定發布之日起繼續保持效力或者都需要繼續執行?！?〕

第五，完善黨內法規清理的程序。清理程序即有權主體進行黨內法規清理時所遵循的步驟和次序，一般包括黨內法規清理的提出、審議和公布三項內容，可分為全面梳理、逐件審核、意見審批、發布決定、文件匯編五個階段。全面梳理是清理工作的首要環節，黨內法規清理首先要在全面梳理本部門起草的黨內法規和規范性文件的基礎上，確定清理范圍、明確清理任務、制作文件目錄，從而落實有關部門和人員的責任分工。逐件審核是清理工作的核心環節，黨內法規清理要按照責任分工，逐件審核黨內法規和規范性文件是否存在“不適應、不協調、不銜接、不一致”問題，并提出廢止、失效、予以修改、繼續有效等清理意見。意見審批是清理工作的關鍵環節，清理意見只有按照規定程序報請有權機關審批后才能產生效力，因此黨內法規清理要將清理意見匯總審核后報請上級黨委批準。發布決定是清理工作的必經環節，黨內法規清理的結果只有按程序發布，才能付諸執行，要求黨組織和黨員遵循。文件匯編是清理工作的最后環節，對于清理后繼續有效的黨內法規和規范性文件要匯編成冊，這既是清理結果的集中體現，也利于有關部門和人員學習遵守。

第六，豐富黨內法規清理的方法。黨內法規清理是一項專業性較強的工作，因此需要在黨內法規權力機構領導下，運用一定的立法技術并不斷豐富和完善清理的方法。在實踐中，可以采取分工法、討論法、借助法、協商法、調研法等多種方法。分工法是指把黨內法規清理任務逐項分解，采取部門分工和人員分工以及一個部門主辦、多個部門協辦的方式，集體協作負責清理工作。討論法是指針對清理工作中遇到的重大或復雜問題，組織清理工作機構全體人員集體討論，或者起草部門、執行部門有其他有關部門共同討論。借助法是指在清理工作中借助專家學者“外腦”力量，涉及文字表述的借助文學專家、涉及法律的借助法律專家、涉及黨建工作的借助黨建專家等。協商法是指對涉及其他部門工作范圍的黨內法規和規范性文件，在清理工作主體提出清理意見之前同相關部門和單位協商。調研法是指采取實地調研、座談會、論證會等形式，向執行機關、調整對象等征求意見和建議，以了解黨內法規和規范性文件的實施情況和社會反響。清理工作往往采用多樣化的方法進行，多樣的清理方法也是黨內法規清理科學化和可操作化的重要保證。

四、建立黨內法規清理的長效機制

在全面從嚴治黨的新時代背景下，中共中央部署開展了黨的歷史上首次黨內法規和規范性文件的集中清理工作?！巴ㄟ^對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續有效的487件，其中42件需適時進行修改?！薄?0〕在清理工作順利開展的同時，也應看到黨內法規清理存在的問題，集中表現在清理主體沒有常設、清理程序缺乏基礎、清理機制沒有形成、清理方式較為單一等。結合學術界和實務界的討論和實踐，應該在運動式清理的基礎上建立黨內法規清理的長效機制。

第一，設立黨內法規清理的常設機構。眾所周知，國家法律的清理有其自身的清理機構。對于執政黨而言，黨內法規的清理也應該設立專門的清理機構。但是就目前情況來看，黨內法規清理是按照“誰制定誰清理”的原則進行，這種做法雖然有利于各黨內法規制定主體總結部門法規的執行情況，以及分析法規的執行效果和處理意見，但是卻忽略了該部門法規與其他法規之間的內在關聯性，以及該部門法規在不同部門執行過程中產生的內在差異。而且，以黨內法規制定機關作為清理機關，在帶來一定便利性的同時也不可避免地損害了黨內法治化原則，因此，需要一個超越各部門局限性的宏觀協調機構存在。從這個意義上講，黨內法規清理要走向常態化，“應設立專門的清理機關，它不僅是事務性機構，還應是一個研究性機構，總結黨內法規制定的規律、特點，把黨內法規制定前的調研、法規清理和制定后的評估有機結合在一起，這也是提升黨內法規制定質量的基礎”〔11〕。

第二，創新黨內法規清理的運行模式。從標準化視角看，黨內法規清理有著自身的邏輯規律，既具有法律清理的規律性特征，又具有黨內法規運行的特殊性要求，這是由黨內法規清理的技術性特性所決定的。但是就目前情況來看，黨內法規清理工作運行模式還是按照黨組織運行的規律和方式進行，沒有遵循黨內法規制定的自身規律。根據黨內法規清理工作實踐，需要不斷創新黨內法規清理的運作機制。一是建立以黨內法規清理常設機構為主體，制定機關和其他部門協同配合的工作模式。二是建立黨內法規清理的規范化操作程序，實現全面梳理、逐件審核、意見審批、發布決定、文件匯編等流程之間的相互銜接。三是建立黨內法規清理與制定后評估相結合的工作機制，在進行黨內法規清理的同時兼顧現行黨內法規的制定情況和實施效果。四是建立黨內法規清理的動態跟蹤機制，在常設機構的協調下綜合各有關部門對黨內法規進行動態跟蹤、記錄、梳理，作為黨內法規制定的重要依據。

第三，完善黨內法規清理的保障措施。黨內法規清理工作的開展離不開具體配套制度的協作支撐，也需要其他其他制度機制的有力保障。作為一項系統性工程，黨內法規清理需要逐步建立相應的配套制度，清理工作只有同黨內法規制定中的審議、備案和評估等工作結合起來，才能發揮黨內法規應有的效力。按照規定和要求，這些配套制度具體包括黨內法規清理建議制度、黨內法規清理提案制度、黨內法規清理評估制度、黨內法規清理意見實施制度、黨內法規清理結果使用制度等等。而從操作層面來講，由于黨內法規的效力實質上來源于黨員的認同和自覺遵守，“這就決定了黨內法規不僅是全體黨員一體遵循的硬規范，還是全體黨員智慧的結晶，需要強化黨內法規制定、清理、備案及評估中的民主”〔12〕。因此，建立黨內法規清理的配套制度體系，無疑需要黨內法規制定機關、工作領導小組、專門清理機構等協同配合以及廣大黨員同志的共同參與。

〔參考文獻〕

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〔12〕 王建芹，農云貴.黨內法規清理的反思與法治化重建〔J〕.學術探索，2017，（12）.

【責任編輯：朱鳳霞】