大城市國土空間規劃中交通規劃編制方法探索
——以廣州市為例

馬小毅，江雪峰

(廣州市交通規劃研究院，廣東廣州510030)

0 引言

在空間規劃中，交通一直起著重要作用?！堆诺鋺椪隆诽岢龅某鞘兴拇蠊δ苤?，工作、居住、游憩基本對應生產、生活和生態空間，而交通是與其并列的城市功能，交通空間既包含在三生空間內，又起著串聯三生空間的作用，并通過可達性對三生空間的功能產生反饋作用。中國城市日益嚴重的交通擁堵問題倒逼空間規劃體系中的城市總體規劃開始關注交通。通過幾十年的研究磨合，城市綜合交通體系規劃，尤其是在大城市中，已經成為與城市總體規劃同步編制、互動反饋少有的兩、三個專項規劃之一，在緩解城市交通擁堵方面起到了積極作用。

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的公布標志著中國新空間規劃體系的頂層設計和“四梁八柱”[1]基本形成。國土空間規劃將實現主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等的融合，擔負著破解規劃打架、促進城市發展轉型的重要任務。新空間規劃體系形成之際，交通規劃面臨著新的機遇與挑戰。一方面，交通規劃與土地、產業規劃實現深度融合具備了更有利的條件，有助于實現交通與城市發展的真正協同；另一方面，市縣以上的各級國土空間規劃到2020年將基本編制完成，但《若干意見》僅指出強化國土空間規劃對專項規劃的指導約束作用，并沒有明確交通專項與空間規劃的相互關系，交通專項規劃的定位亟待探索。

1 原空間規劃中的交通規劃

1.1 交通在原空間規劃體系中的作用

1.1.1 原規劃體系簡析

在原有空間規劃體系中，各類規劃在從規劃到落地實施的過程中發揮著不同的作用。城市總體規劃確定城市性質、謀劃城市空間格局，并通過“四區、四線”對城市的用地性質進行控制；土地利用總體規劃的主要目的是落實國家的土地管理政策，采用自上而下的指標管控、永久基本農田劃定以及“三界四區”建設用地空間管制等方式來實施，具有很強的操作性和計劃性；主體功能區規劃的特點是生產要素配置導引。

三個規劃構成了完整的空間規劃流程，概括來說，即城市規劃確定用地性質，土地利用總體規劃提供土地規模，主體功能區規劃引導產業發展。但由于三個規劃分屬不同的部門，擁有不同的技術特點和實施體系，造成內容重疊沖突，審批流程復雜等問題。

1.1.2 交通主要通過城市總體規劃發揮作用

圖1 城市規劃與交通規劃技術體系Fig.1 Urban planning and transportation planning technology system

交通規劃在城鄉規劃體系中占據重要地位，基本實現了二者之間的協同。在編制內容中，交通樞紐常常被作為城市性質的組成部分進行重點描述；城市空間格局往往依托重要交通樞紐和廊道進行布局；城市總體規劃的強制性內容包括重大交通設施的用地黃線和主干路以上等級道路的紅線。在編制體系上，交通規劃與城市規劃也實現了對接(見圖1)，并通過一系列法規、規范確定下來。如《城市總體規劃編制審批管理辦法》提出城市總體規劃應與城市綜合交通體系規劃、城市軌道交通線網規劃同步編制；《城市綜合交通體系規劃標準》(GB/T 51328—2018)提出城市綜合交通體系規劃的編制、修改與評估應與城市總體規劃同步進行。

土地利用總體規劃中，交通僅作為建設用地的一部分在土地利用規劃中進行表達，但規劃中一般缺乏交通與土地利用關系的研究。

主體功能區規劃在用地劃分上偏于宏觀，大多應用于國家與省級層面，缺乏市縣等中微觀層面的實踐成果。盡管文獻[2]提出主體功能區建設應與綜合交通體系協同發展，但在規劃體系中并未明確交通的作用，在不同的規劃中交通規劃表現為不同的形式。如全國主體功能區規劃中提出，由相關部門根據主體功能區規劃另行制定交通規劃；廣東省主體功能區規劃將交通納入五大戰略格局進行表述；北京市主體功能區規劃則僅將交通作為支撐性要素進行表述。

1.1.3 總結

在中國城鎮化的“上半場”，城市發展以增量為主，土地資源約束不明顯、產業協同效應不急迫，交通主要通過與城鄉規劃的協同發揮作用。在與城鄉規劃的協同過程中，已經形成了各階段對應的技術體系，交通規劃通過與城鄉規劃的指導-納入互動關系，在經濟高速發展階段發揮了應有的作用。但隨著經濟轉向高質量發展，大城市的城鎮化率先進入存量發展為主的“下半場”，統一的國土空間規劃體系的建立要求交通更精準地融入。

1.2 北京、上海已批復城市總體規劃中的交通規劃情況

北京、上海兩市已經獲批的城市總體規劃雖然不是國土空間規劃，但已經反映了規劃改革的初步思路，具有探索性的指導意義。

《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》共有8章135條，雖然僅在第5章第2節“標本兼治緩解城市交通擁堵”中單列出5 條以交通為主的條文，但所有章節中共40 條條文與交通有關，占報告總量的30%，涉及發展目標、生態保護、城鄉均衡、用地協調和監督考核等多個方面。除此之外，還提出了二環路重點發展帶、通州副中心交通樞紐、北京新機場支撐南北均衡發展、京津冀交通廊道等若干具體措施，以交通攜領城市空間的意圖在北京城市總體規劃中得到全面貫徹。

《上海城市總體規劃(2017年—2035年)》在北京的基礎上，進一步完善了交通規劃的體例和貫穿性作用。上海將交通與產業發展專設一章，從國際樞紐和城市交通兩個方面論述了交通的總體布局，更將突出交通骨架引導作為與生態約束并列的兩大空間布局原則之一，貫穿規劃文本始終。城鄉體系和公共活動中心體系均圍繞交通廊道與樞紐進行布局。各片區的空間發展策略均對交通提出了明確的發展要求。在公共服務、文化風貌以及總體城市設計中，交通的服務作用和開放空間作用都得到充分重視。

2 交通規劃精準融入國土空間規劃的迫切性

2.1 從源頭解決交通問題的關鍵期

中國經濟正處于從高速發展向高質量發展的轉型期。對于大城市而言，高質量發展在空間形態上主要體現為兩類：1)以城市群為主體的新型城鎮化，實現市域、都市圈和城市群內大中小城市與鄉村的協同發展；2)以存量發展為主的城市發展模式轉型，實現城市用地的提質增效。

在高速發展階段，城市交通通過大規模的建設實現與城市擴張的匹配，在主要通道、重大樞紐上實現了從無到有，解決了交通的有無問題，也初步緩解了交通擁堵等大城市病。然而在高質量發展階段，城市的發展模式轉變將帶來更加復雜的交通問題，人口在市域、都市圈和城市群范圍內的大規模流動導致的長距離交通、中心區產業結構的改變帶來新的交通需求，都可能成為新一輪交通問題的根源。交通需要更加精準的與城市空間、土地利用和產業發展結合，實現更智慧的發展。

2.2 網絡效應與城市群發展

網絡效應是指由于網絡節點數量增加或者網絡擴大，而使得單個節點價值提高、整體網絡效益增加的現象。交通的網絡效應對于優化國土空間格局主要體現在兩個方面：1)體現節點提升，通過機場、港口、鐵路等對外交通樞紐將城市納入國家乃至國際的大交通系統網絡，節點周邊通過交通的激發作用實現土地價值的提升；2)體現網絡優化，在以都市圈、城市群為新型城鎮化主體形態的時代，城際交通日益頻繁，交通網絡將大、中、小城市和鄉鎮連接成緊密的整體，實現更合理分工，從而促進城市群整體空間的優化。

進入新時代，城市群發展已經上升為國家戰略，網絡優化層面對于城市空間與交通的影響更大。新近頒布的《京津冀協同發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中都將交通基礎設施的互聯互通作為規劃最基礎、最優先的發展策略，這是對城市群發展規律的客觀認識。典型案例如廣州與佛山是中國目前發展最為成熟的城市群地區，隨著廣佛極點的提出，兩市之間軌道交通開始由“并網”向都市圈一張網演進，通過多層次軌道交通網絡實現直連、高覆蓋，支撐兩市的同城化發展。

2.3 鎖定效應與存量發展

鎖定效應[3](lock-in effect)指由于基礎設施投資的壽命延長，給基礎設施選擇帶來的限制，也可延伸為對整個城市空間格局、發展模式的限制。交通設施有兩個特征：1)壽命長，道路、軌道交通的使用壽命以幾十、上百年計；2)具有排他性，交通設施占地面積大，結構性的通道和戰略性的樞紐建成后，相同的廊道或區位難以再建設其他交通設施。

中國大城市普遍已經或者即將進入存量甚至減量發展時代。上海市明確提出要實現規劃建設用地總規模負增長[4]；北京市提出用地減量提質和集約高效利用[5]；《廣州市國土空間總體規劃(2018—2035年)》草案提出嚴控國土空間開發強度[6]，設定土地資源消耗上限，將國土空間開發強度嚴格控制在市域面積的30%以內。在存量發展的條件下，交通的鎖定效應日益突出，從交通設施周邊用地著手，已經成為中國大城市優化國土空間格局的重要策略。典型案例如《廣深科技創新走廊規劃》。廣深高速公路與加利福尼亞州101公路(硅谷)、馬薩諸塞州128公路科技創新走廊具有明顯的共性特征，均位于世界著名大灣區。然而現狀卻與廣深高速公路應具有的功能大相徑庭，該公路兩側出現城市功能缺失、土地利用雜亂、生態景觀破碎、設施配套匱乏等情況?！稄V深科技創新走廊規劃》的提出，正是充分認識到廣深高速公路的鎖定效應，將用地性質、用地規模和產業引導整合起來，重構新的產業發展帶。

3 《廣州市國土空間總體規劃(2018—2035年)》草案中交通規劃編制方法探索

3.1 先行先試，落實《若干意見》的要求

廣州市歷來重視交通與城市規劃的協調，同步甚至提前編制交通規劃，實現以交通規劃引領城市空間發展。廣州第一輪交通研究于1993年開始編制，指導了內環路的建設，緩解了20 世紀90年代的道路擁堵問題，相關成果納入2000年編制的廣州市總體規劃；第二輪綜合交通規劃于2006年開始編制，提出了快速道路和軌道交通為主體的“雙快”體系，有效支撐了城市空間的拓展，相關成果納入同步編制的廣州市總體規劃。

圖2 廣州市新一輪交通發展戰略規劃的11個研究專題Fig.2 Eleven special research areas in Guangzhou's new-round transportation development strategies planning

廣州市從2018年11 月起在自然資源部的指導下，在全國率先開展國土空間總體規劃的先行先試工作。2019年6月，廣州市形成了《廣州市國土空間總體規劃(2018—2035年)》草案，并向社會公示。廣州市充分認識到交通空間既是國土空間最大的組成部分，與其他用地空間緊密聯系，也通過促進人的流動，形成城市發展最大的原動力。交通規劃圍繞《若干意見》對規劃編制提出體現戰略性、提高科學性、加強協調性、注重操作性的要求，從組織方法、技術理念、表達形式等方面開展了若干探索性研究。

3.2 保持同步開展交通專項規劃研究的組織形式

本次國土空間總體規劃試點工作，保持了同步開展交通研究的傳統，以新一輪廣州市交通發展戰略規劃的形式，邀請13 家知名研究機構開展了11項專題研究支撐主報告的編制。專題報告在國土空間總體規劃開展初期，即2018年12月通過全國專家評審。

專題研究中有針對性地謀劃了11個專題(見圖2)，主要有以下特點：1)將城市發展意圖與國家交通運輸網絡的戰略結合起來，在謀劃航空、航運、鐵路等大型交通戰略設施時，邀請專業部門的設計單位參與；2)體現交通對國土空間的鎖定效應，開展公共交通與土地利用協調、交通與三生空間協同等研究專題；3)為體現交通規劃的科學性和前瞻性，開展交通大數據、新技術等研究專題；4)為體現交通的可實施性，開展實施評估與咨詢、建設資金來源和投資策略等研究專題。

在專題編制完成后，迅速以熟悉情況的本地團隊為基礎，將專題研究成果與廣州情況結合，利用持續維護的廣州交通模型，對戰略方案進行比選分析，形成綜合性的交通戰略規劃報告，以符合改革要求的形式將成果納入國土空間總體規劃。

交通戰略與國土空間總體規劃形成了良好的互動關系。以廣中珠澳高速鐵路為例，交通發展戰略規劃首先提出了大灣區西岸缺乏高鐵支撐的問題，規劃提出新增廣中珠澳高速鐵路，促進西岸與東岸形成均衡發展的局面。而國土空間總體規劃迅速將廣中珠澳高速鐵路納入城市空間的總體結構中進行考慮，按照戰略提出的從知識城經主城區到南沙的線路路由，預控了新的發展走廊。

3.3 探索交通規劃發展邏輯和保護邏輯的統一

促進生態文明是本次國土空間規劃的重要任務?！稄V州市國土空間總體規劃(2018—2035年)》草案充分認識到交通對于生態文明的積極作用，將交通的發展邏輯與保護邏輯放到同樣重要的位置。對于體現發展邏輯的內容，將相關的交通規劃集中到交通專章內，對于體現保護邏輯的內容則貫穿規劃文本的始終。

交通規劃的保護邏輯分為被動保護和主動保護兩個方面。被動保護體現為交通的主動避讓，國土空間規劃中生態保護紅線、永久基本農田紅線和城鎮開發邊界在內的“三線”屬于剛性管控?！叭€”劃定的出發點是落實包括生態、糧食安全等在內的國家安全戰略[7]，交通設施在規劃中通過空間協調、正面清單等形式實現主動避讓。

主動保護體現對交通優化空間格局更深層次的理解。建設用地和生態用地的碎片化是廣州市國土空間的一大特點。在存量規劃的條件下，國土空間優化在已開發用地內進行騰挪，將建設用地向交通可達性高的地區周邊集中是必然選擇?！稄V州市國土空間總體規劃(2018—2035年)》草案在城市更新、居住用地優化、產業布局調整等章節都明確提出增加軌道交通車站周邊地區用地供應和開發強度，從而將建設用地集中整理，改變碎片化的現狀。

3.4 探索交通的表達形式

《廣州國土空間總體規劃(2018—2035年)》草案按照《若干意見》提出的精簡規劃審批內容、管什么就批什么的要求，對規劃事權進行分級分類(見圖3)，對交通規劃的表達形式進行了探索。

本次規劃將交通的表達形式分成四種類型。前兩類體現空間布局，與規劃確定的空間結構和管控線進行協調。一是鐵路、軌道交通、高速公路等跨區域、跨部門的重大線性工程對于城市空間具有十分重要的支撐和引導作用，進行結構性管控，探索示意性畫法，以交通廊道的形式進行表達。二是邊界管控，預控機場、港口等重大交通設施的邊界，將其納入城鎮開發邊界以內，確保不與生態和農業空間發生沖突。

第三類體現空間的使用，利用文字管控的形式，主要反映新的規劃理念，重點是建立相關的體制機制。例如，對道路的精細化設計提出要求，將近年來廣州市在城市道路規劃中取得的新理念、新技術反映在內，提出以保護歷史城區道路格局為重點，構建街巷與市政道路統一管理體系；以地塊尺度研究出行需求，充分利用小立交、小隧道解決短距離出行；從用戶角度設計街道要素，充分利用微改造、微循環優化道路空間。

第四類體現對空間利用情況的持續監測管理，利用指標管控的形式，納入國土空間監測評估預警管理系統，為交通空間規劃實施、體檢評估、日常管理和監控提供保障，交通指標可隨評估進行調整。指標分為考核指標、監測指標和發展目標三類。

4 結語

國土空間規劃體系已經初步建立，2025年前是國土空間規劃法規政策和技術標準體系的探索健全期。為充分認識并利用交通的網絡效應和鎖定效應、促進國土空間格局的優化，交通有必要主動發揮作用，將交通規劃內嵌進新的政策與技術體系中。從《廣州市國土空間總體規劃(2018—2035年)》草案編制的實踐來看，主要有兩個方面的經驗：1)應同步編制交通專項規劃，并保持與國土空間規劃的積極互動；2)應建立專業、高效、動態的維護體系，保障交通規劃的持續有效。

但是新的形勢下，交通規劃在融入國土空間規劃時還缺乏更有效的理論支撐，建議強化以下兩個方面研究。一是開展國土空間資源約束下交通與土地利用(生產、生活、生態空間)協同模型研究，更科學、更精確地發揮交通的引領作用；二是開展國土空間規劃體系下的政策研究，保障新技術、新方法能夠更快速地得到反饋，促進規劃體系的自我更新。