寧波市中心區停車問題成因及關鍵對策研究

陸麗麗，吳祖峰，施斌峰

(1.寧波大學海運學院，浙江寧波315211；2.現代城市交通技術江蘇高校協同創新中心，江蘇南京211100；3.國家道路交通管理工程技術研究中心寧波大學分中心，浙江寧波315211；4.寧波市海曙區交通運輸局，浙江寧波315000；5.寧波市公安局交通警察局，浙江寧波315000)

1 背景

隨著社會經濟快速發展、城鎮化進程不斷加速以及機動車保有量迅速增加，中國城市中心區停車問題日益嚴峻，普遍表現為老舊小區停車難，醫院、學校等公益性場所停車難以及道路亂?，F象嚴重等。根據2016年寧波市公安局交通警察局相關統計數據，自2000年以來，寧波市中心城區(含海曙區、江東區和江北區，總面積為275.79 km2)機動車保有量以年均20.6%的速度從2.4萬輛猛增至2015年40.4 萬輛，戶均機動車擁有量達1.26 輛(見表1)。機動車保有量的快速增長使寧波市中心區停車供需矛盾日益尖銳，由停車難衍生的亂停車、行車難等現象也日益凸顯。停車問題嚴重影響了城區道路交通有序、安全、暢通運行以及社會公平，已成為制約城市可持續發展的瓶頸。本文以浙江省寧波市停車相關數據分析為基礎，系統分析城市中心區停車問題產生的內在成因、衍生危害，總結停車問題的關鍵癥結并提出停車問題的關鍵對策。

表1 2000—2015年寧波市中心城區機動車保有量及人口情況Tab.1 Automobiles ownership and population in Ningbo central area from 2000 to 2015

2 停車問題成因分析

2.1 停車供需矛盾突出

2.1.1 停車供需失衡

供需失衡是停車問題最直接的原因。通過大量的數據分析發現，停車供需失衡的內涵具有三個層次：總量失衡，供需結構失衡，供需增速失衡。

1）供給總量嚴重不足。

依據住房城鄉建設部2015年9月發布的《城市停車設施規劃導則》，一輛機動車需配備1.1～1.3 個停車位。根據2016年寧波市公安局交通警察局相關統計數據，結合寧波市實際城市人口規模，停車位供給標準按每輛車1.2 個計，中心城區40.4 萬輛機動車需要48.4萬個停車位，而實際停車位供給量約為23.9萬個，僅能滿足49.3%的需求(見表2)。

2）供給結構性失衡。

專屬停車位需求值為1：1 配置，即每輛車需要一個專屬停車位，寧波市中心區共需專屬停車位40.4萬個，而實際僅有專屬停車位約16.5萬個，缺口達23.8萬個，滿足率僅為41.0%。公共停車位按1：0.2配置，即每個公共停車位分時服務5 輛機動車，共需公共停車位約8.1 萬個，其供給值實際已達到約7.4 萬個，滿足率為91.1%，已基本滿足需求，特別是路內停車位供給量已超過需求量，但專業和配建公共停車位仍存在15.2%和8.6%的缺口，同時專業和配建公共停車位多存在閑置現象，利用率不足。通過分析可知，中心區停車供需矛盾主要由專屬停車位的嚴重不足引起，50%以上的機動車沒有解決專屬車位問題，需要通過非法占用公共資源等來滿足停車需求。小區內的專屬停車位供給不足，停車需求溢出至周邊道路上，造成公共停車資源供應緊張的表象，產生應增加公共停車位供給的錯誤導向。

表2 2015年寧波市中心區停車位供需情況Tab.2 Supply and demand of parking spaces in Ningbo central area in 2015

3）供給與需求增速失衡。

如表3 所示，2011—2015年，寧波市小區專屬停車位已按每100 m21 個的較高標準配建，共增加停車位約13.2 萬個，但5年間機動車保有量增加約18.5萬輛，每年平均增加專屬停車位缺口1.05 萬個，5年即增加了約5.3 萬個缺口。專屬停車位增長速度與機動車增長速度失衡，停車位供給缺口逐年增大，累計專屬停車位缺口已達23.8萬個。由此說明，按目前的配建指標，如不采用經濟、行政等手段控制停車需求，不斷擴大停車位供給也無法滿足無限制增長的機動車停車需求。

2.1.2 停車供需矛盾突出的主要原因

1）專屬停車位歷史欠賬嚴重。

寧波市普通住宅停車位配建標準分別按照1988年公安部和建設部文件《停車場建設和管理暫行規定》(〔88〕公(交管)字90號)和《停車場規劃設計規則(試行)》、1999年《寧波市城市規劃管理技術規定》以及2003年、2009年和2015年三個版本的《寧波市建設工程停車配建指標規定》執行，小區停車配建指標逐漸從0.05個·戶-1提高至每100 m21.05個(見表4)?？梢?，寧波市采用的停車配建標準略高或等同于當年的戶均車輛數，較為科學也具有一定的前瞻性。但按戶均1.26 輛機動車來看，只有2010年以后建設的小區才能基本滿足要求，建于2004—2009年的小區僅能滿足50%的停車需求，建于1999—2003年的小區僅能滿足20%的停車需求，建于1998年之前的小區停車缺口高達90%。

2）路外公共停車位建設緩慢。

公共停車位建設緩慢也在一定程度上加劇了停車供需矛盾。根據寧波市2009 版公共停車場規劃目標，2020年市三區需建成專業公共停車位33 021 個，已建成13 695 個，占比為41.5%，且其中有近50%為不符合規劃要求的利用閑置用地的臨時公共停車場。即使按此存量，自2015年起，年均需增加專業公共停車位3 865 個，按現有的建設速度(年建成2 029個，其中永久性僅774個)也遠無法達成規劃目標。

表3 2011—2015年寧波市新建專屬停車位與機動車增量比較Tab.3 New dedicated parking spaces and increasing number of automobiles in Ningbo from 2011 to 2015

表4 寧波市中心區小區車輛擁有率與配建指標對比Tab.4 Vehicle ownership rate and parking construction indices in Ningbo central area

3）捆綁開發的專業公共停車位實際效果不佳。

為吸引社會資金建設公共停車場，采取公共停車場與周邊土地捆綁開發模式，將公共停車場的土地與周邊土地歸為同一地塊，開發商負責按規劃要求建設公共停車位。但捆綁開發的公共停車場通常作為地塊開發的附屬停車場，并未真正對外開放。據統計，2011—2016年捆綁建設公共停車位3 871個，移交給城市管理部門的僅為711 個，占比18.4%，其余多數為房地產公司所占用，喪失規劃公共停車場的本意，且有國有資產流失之嫌(因搭載了捆綁式公共停車場，造成土地出讓價格降低)；已移交的711個公共停車位也存在布局不合理、產權不明確、管理難度大等弊端，使得建成的公共停車場僅見紙面數據，難以發揮實際作用。

2.2 停車管理問題嚴峻

2.2.1 停車執法管理和收費管理弊端

停車問題的直接原因是供需失衡，但系統性的原因在于停車管理不足，表現為現有停車執法管理和收費管理存在較大弊端。

表5 國內外城市機動車違法停車處罰標準比較Tab.5 Illegal vehicle parking sanction in cities at home and abroad

1）道路違法停車查處率低。

2015年末，寧波市中心區共有停車位23.9萬個，機動車保有量40.4萬輛，按每輛車每天停1.2 次計，中心區每天車輛的違法停車量至少為24.6萬車次，其中應納入處罰范圍的道路違法停車保守估計約占10%以上，即每天發生違章停車2.46萬起，年道路違法停車總量應為898 萬起以上。據統計，2015年違法停車處罰數為36.3萬起，處罰率僅為4%。

2）道路違法停車處罰成本過低。

根據《中華人民共和國道路交通安全法》第九十三條，對違反道路交通安全法律、法規關于機動車停放、臨時停車規定的，予以口頭警告，或處以20元以上200元以下的罰款。寧波市違法停車罰款為150元，不扣分，與國內外其他城市相比(見表5)，較低的違法停車成本缺乏震懾力，也加劇了市區亂停車行為頻發。

3）小區停車收費標準過低。

《寧波市關于進一步明確機動車停放服務收費等有關事項的通知》 (甬價費〔2015〕49號)規定，住宅小區內公共停車場收費放開，實行市場調節價管理。經調研，目前絕大多數住宅小區停車收費仍使用2008年頒布的《關于明確住宅小區機動車停車收費有關問題的通知》(甬價費〔2008〕157號)，其收費標準基本沿用了2001年頒布的《寧波市區住宅小區物業管理停車收費辦法》 (甬價房 〔2001〕 123 號)，具體標準為：包月停車收費300～360 元·輛-1·月-1，臨時停車收費為2元·h-1。一般住宅小區停車位售價為12萬元·個-1，如按300元·月-1的價格出租，需要33年多才能收回成本，且未計利息損失，而合理的投資至多在15年內應收回成本。由此導致小區停車位的建設和購買在經濟上不合算，造成停車位建設和購買動力不足，承租車位或者小區周邊違法停車成為主流。

2.2.2 停車管理不足危害性分析

從以上分析可知，停車的執法和收費管理問題是造成停車問題的系統性原因。由于停車管理存在種種不足，造成車輛擁有人的停車成本很低。據測算，寧波市的停車費用支出約為460 元·月-1，與倫敦、紐約等國外城市相比明顯偏低(見表6)。而且這也是中國各類城市中的普遍現象，是造成停車供需矛盾不斷加劇的根本性原因。停車管理不足的衍生危害將對長期、可持續地解決停車問題產生嚴重影響，具體表現為機動車主對解決停車問題的主體責任意識不強，機動車的高密度擁有、高強度使用的不合理現象愈演愈烈。由于市區道路免費停車位過多、違法停車處罰力度不足等，造成駕駛人對道路停車供給的心理期望高漲，助長了有車族不愿承擔社會責任的意愿，形成停車需求完全應由政府提供供給并得到無條件滿足的錯誤觀念。上述觀念的形成會進一步促進停車需求無序增長和車輛亂停亂放現象的滋生蔓延。這也是在公共停車位能基本滿足需求的情況下停車難、亂停車現象仍普遍存在的重要因素。

停車管理不足還導致停車產業化推進困難。停車產業化是加快停車設施總量供給、提高停車設施利用效率的重要手段。合理的停車收費政策應能促使合理的停車經濟關系的確立，推動停車產業的發展。由于道路違法停車多發、道路停車收費不到位、小區停車收費標準較低等原因，導致路外停車場收費缺乏競爭力，部分投資公共停車產業的企業收益低甚至虧損，挫傷了投資者和建設者的積極性，嚴重影響了停車產業化的發展。

3 停車問題關鍵對策

基于上文分析，寧波市中心區停車問題的關鍵癥結為：1)專屬停車位缺口過大且逐年增加；2)專業公共停車位建設較慢；3)違法停車現象嚴重但查處力度不足；4)住宅小區停車收費不合理；5)路內免費停車位過多且收費車位刷卡率不高；6)機動車主主體責任意識不強。針對以上關鍵癥結，提出以加強整治、有效管理、嚴控需求為主，適度增加供給為輔的解決對策，以提高車輛的停車成本為抓手，通過宣傳引導、開展道路違法停車整治、加強停車服務收費管理、調研推行以庫購車政策、擴大專屬與公共停車位有效供給，有步驟、有計劃地布局停車場，破解停車問題。

3.1 擴大居住小區專屬停車位供給

1）加強配建指標的評估和完善。

針對現行使用的《寧波市建設工程停車配建指標規定》進行評估，安排專業人員比對車輛、道路、經濟、人口的變化情況，每年評估一次，適度超前設置指標體系，避免配建指標落后于車輛發展速度。

2）逐年填補老舊小區的專屬停車位缺口。

明確牽頭部門，出臺相關政策，遵循誰得利誰出資原則，切實解決建設或改造資金的來源性問題，輔以財政配套資金，加大老舊小區改造力度。采取內部挖潛、周邊配建、錯時共享等策略，通過對小區內部道路、綠化等改造，有效整合資源，增加小區內部停車位；周邊道路在采取單行線等交通組織基礎上增加道路收費停車位，繼續調研小區周邊公共停車位的定向包月方案，增加停車供給[5]；與小區附近的停車場進行錯時共享，均衡停車資源的時空利用率。

3.2 擴大公共停車位有效供給

1）加快專業公共停車場建設。

堅持市場化原則，以投資多元化、經營市場化、管理專業化為目標，積極引導社會資本參與專業公共停車場建設，提高停車場綜合經濟效益，推進公共停車場產業化發展，加快形成完整的停車產業鏈，推動停車場建設實現良性循環。

2）取締捆綁式停車場開發模式。

首先是對通過捆綁開發模式建成的公共停車場進行排查整治，結合交通組織設計、標志指引等，設置該類停車場的獨立進出口，真正發揮公共停車場的作用；其次，在公共停車場產業化發展模式逐漸成熟的基礎上，取締公共停車場與土地捆綁開發模式，改為由政府在土地出讓金中提取停車場建設資金，牽頭組織公共停車場的建設。

表6 國內外城市中心區停車成本比較Tab.6 Parking costs in urban downtown areas in China and abroad 元·月-1

3.3 開展道路違法停車整治

1）加大道路違法停車執法力度。

成立以民警為主、協警為輔的違法停車執法、取證隊伍，強化對機動車輛亂停亂放的源頭管理，通過嚴管街、重點路、示范區層層推進的模式，逐漸形成高密度、全覆蓋的執勤，對違法停車進行嚴查、嚴處，形成嚴管重罰的高壓態勢，違法停車的處罰率力爭超過10%。

2）提高道路違法停車處罰標準。

學習其他城市的做法，對不同違法停車情況分別按以下標準處罰：在設有禁止停車標志、禁止停車線的地點違法停車的，處以150 元罰款，記3 分；在其他地點違法停車的，處150 元罰款，不記分，并從重點路段到一般路段逐步推進。

3）提升道路停車科技執法設備。

根據城市路網交通運行情況，按照先重點區域后一般區域的策略，分步驟、分階段完善停車執法科技設備，積極采用流動警車車載視頻、電子警察等設備設施提高違法停車執法取證效率[6]，解決執法的人力成本問題。

4）完善道路停車交通安全設施。

廣泛采取機非隔離欄、車擋等物理隔離設施，在空間上限制機動車進入道路內側停車；優化設置道路禁停標志標線，明示道路交通禁止停車狀況，增強社會公眾對道路能否停車的辨識度，為違法停車執法取證提供依據，營造良好的執法環境。

3.4 加強停車服務收費管理

1）完善公共停車位收費機制。

結合中心區交通現狀和單行片區交通組織，調整優化布局道路停車位，切實履行道路停車收費政策[7]，逐步將免費停車位調整為收費停車位，并完善道路停車收費標準和標志標線設置。遵循市場規律，總體上依據需求定價，同時考慮不同出行目的，如服務于彈性出行目的的停車位實行市場調節上不封頂，以更好地抑制車輛過度增長和小汽車過度出行。

2）完善咪表停車收費系統。

完善咪表使用說明、計費標準、限時時長等重要信息，充分利用互聯網，強化便捷的咪表付費體驗，結合支付寶、微信轉賬等應用廣泛的手機支付方式，實現快捷付費。

3）提高道路咪表收費刷卡率。

投入人力物力加強咪表刷卡收費管理，加大對停車不刷卡的處罰力度；將咪表自助繳費納入城市信用管理體系，通過加強執法和意識建設提高自助繳費水平，力爭道路咪表刷卡率提高至90%以上。

4）出臺小區停車收費指導價。

以住宅小區內公共停車收費放開為契機，撬動小區停車收費改革。出臺小區停車指導價或者參考價，便于業主委員會參考執行，按市場經濟供需關系調整小區停車位收費標準，增加車輛使用成本，通過經濟手段達到嚴控增量的目的。

3.5 調研和推行以庫購車政策

按照擁車者自備車位的理念，實施以庫購車制度是從根本上緩解停車設施總量不足、停車供給跟不上車輛增長的重要舉措。調研日本、新加坡等地以庫購車措施的實施經驗，逐步獲取民眾輿論支持，厘清部門職能和各方經濟利益關系，制定科學合理的政策體系、配套制度，完善相應的法律法規，設計穩健的實施步驟，積極探索推行市區以庫購車政策。

4 結語

中國大中城市中心區停車問題成因具有一定的共性。本文基于寧波市的調查數據，結合停車位供需平衡分析，指出停車供需矛盾的失衡不僅是總量失衡，更為關鍵的是結構性失衡以及供需增速失衡等，這是停車位供需矛盾失衡的根本原因。停車的執法管理和收費管理弊端是導致停車問題的系統原因，通過道路違法停車查處率、違法停車處罰成本、小區停車收費標準等對此進行了論證。后續研究需著重從改善停車管理入手，深入研究道路違法停車整治、加強停車服務收費管理、以庫購車等相關政策措施的可行性，并細化可實操的對策與措施。