論如何科學有效地獲取政府公開信息

趙振宇 彭舒鑫

[摘 ? ?要] 依據2019年新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》的文件精神，科學有效地獲取政府公開信息是保障公民有效參與管理國家事務，促進社會和諧發展的重要前提。就具體實踐而言，首先需要加強程序建設，使新條例的實施更加科學規范;其次需要明確信息公開主體，明晰責任義務，完善監督機制;最后需要增加公開內容和知情渠道，強化便民服務要求。新條例的實施將會更加有效地保障和方便公民獲取信息的知情權，同時促進政府工作部門的作風轉變和效率提升。

[關鍵詞] 程序建設;明確主體;強化便民;政府信息公開;知情權

[中圖分類號] D922 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）09-0077-06

2019年5月15日起，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《新條例》）開始施行。這是我國自2008年公布政府信息公開條例11年后修訂的一個新條例，它對以往條例實施過程中遇到的一些新情況、新問題，在廣開言路、集思廣益后進行了修改完善，將會更加科學有效地推進我國政務公開，保障人民群眾依法獲取政府信息，促進政府職能轉變。

一、加強程序建設，使《新條例》操作更加科學規范

程序是指事物運動的次序、過程或環節，含有某種空間秩序或時間順序的意思。民主政治程序化的內涵包括兩方面內容：一是以民主的原則制定程序，即程序的民主化;二是以程序的方式來規范民主政治的運行，即民主政治過程的程序化。程序是目的和手段的統一體，作為目的的程序，它是我們孜孜以求的理想境界;作為手段的程序，它表現在人們的運動過程之中[1]。民主制度的程序化是現代社會政治發展的客觀要求，也是現代民主的一個基本特征。

《新條例》第二章增加了公開的主體的表述：對派出機構、內設機構負責與所履行行政管理職能有關的政府信息公開有了明確規定;對兩個以上行政機關共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關負責公開，等等。典型體現如下：第十七條，行政機關應當建立健全政府信息公開審查機制，明確審查的程序和責任;第二十條（五）辦理行政許可和其他對外管理服務事項的依據、條件、程序以及辦理結果，（六）實施行政處罰、行政強制的依據、條件、程序以及本行政機關認為具有一定社會影響的行政處罰決定;第三十一條，規定了行政機關收到政府信息公開辦理的時間程序要求，等等。

《新條例》還完善了依申請公開的程序規定，明確了公開申請提出、補正申請內容、答復形式規范、征求意見程序等內容，并要求行政機關建立健全政府信息公開申請登記、審核、辦理、答復、歸檔的工作制度，加強工作規范。同時，《新條例》取消了依申請公開的“三需要”門檻，刪除了現行條例中關于公民、法人或者其他組織申請獲取相關政府信息需“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”的限制條件，保障公民、法人或其他組織依法獲取政府信息的權利?！缎聴l例》還對行使申請權的不當行為予以規范，對于少數申請人反復、大量提出政府信息公開申請的問題，規定了不予重復處理、要求說明理由、延遲答復并收取信息處理費等措施。

堅持程序的科學性、公開性、合法性，可以保證依制度行事，按規范操作，有利于推進社會主義民主政治程序化。所謂程序的科學性，就是程序設置符合客觀實際、符合規律，人們按此行事能夠以較小投入獲得較大收益。需要把握好兩個重要方面：一是程序設定的目的、目標和意義要符合當前實際情況;二是不同程序有不同設計手段，不同手段需要不同科學知識。程序的公開性，是指決策者要將決策制定過程向公眾說明。公正、公平、公開是現代政治運行的一般原則，也是人們行使民主權利的重要前提。程序公開能夠使決策部門更好地接受社會和人民的監督，可以起到增強政府公信力、促進社會和諧的作用。并且，程序公開也是宣傳黨的方針政策、凝聚社會共識的重要途徑，在此過程中讓人民群眾更加理解支持決策，推動政策落實。程序的合法性，是指程序設置符合和遵循國家有關法律，也需要得到法律的保障。本次《新條例》的制定，正是遵循2015年3月我國修正實施的《中華人民共和國立法法》，這種程序合法對決策制定者、執行者以及行政相對人來說，都是一種保護[2]?？茖W、公開、合法的程序化建設，是我黨在決策科學化前提下的必然發展方向。黨的十九大報告提出：“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利?！币弥贫润w系保證人民當家作主，在參與政治生活中更好地體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力?！缎聴l例》正是在程序科學化的前提下進行修訂和完善，它必將促進我國信息公開化的道路越走越廣闊、越走越通暢。

二、明確信息公開主體，強化責任、落實監督

信息公開的責任人，是保證信息公開有效實施的重要保障。以往《公開條例》第四章監督和保障條款第三十五條雖然都有明確規定：行政機關違反本條例規定，由監察機關、上一級行政機關責令改正;情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，由于信息公開義務主體不明，在實踐中如何對其進行監督和約束是一個難題。第一，黨政機關內部關系沒有完全理順，以黨代政的現象依然存在，出了問題，責任究竟在黨委， 還是在政府，很難確定。第二，我國行政機構的層次太多，出了問題，到底追究哪一級政府的責任，很難確定。第三，決策與執行不分，導致責任主體不明確。發生重大事故之后，究竟是因為決策失誤還是由于決策執行不力甚至執行錯誤造成的，二者往往難以區分[3]。正因如此，在條例實行以來，很少見到因政府信息公開不力而受到行政處罰的例子，更別說有關負責人受到刑事責任的處分了。直到2017年2月16日《人民日報》一篇評論中提及，“近日，一則‘海南省某局局長因為本局網站長期不更新被處以行政記過及黨內警告處分的消息，引發廣泛關注。據悉，這是我國首例因未履行信息公開責任而被問責”[4]。十多年的信息公開條例實施告訴我們，信息公開立法或者頒布相關政策方案時，必須明確其責任人，明確其信息公開過程中各個環節的具體負責人和相關辦事人員的責任。在信息公開中，具體由誰負責，負多大的責任都應有明確的判斷依據，只有這樣才能保證政府信息公開落到實處。

為此，《新條例》在第二章第十條增加了大量對政府信息公開主體的規定，對內設機構、派出機構的工作職責作了規定，即兩個以上行政機關共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關負責公開?！缎聴l例》第十一條規定：“ 行政機關應當建立健全政府信息公開協調機制。行政機關公開政府信息涉及其他機關的，應當與有關機關協商、確認，確保公開的政府信息準確一致?！薄缎聴l例》第二章明確了信息公開的主體，強調了公開主體的行政性、獨立性和外部性。信息公開主體的明確，不僅會增強主體人的責任意識，也便于公民、法人和其他組織更好地監督和促進政府信息公開工作，提高主體責任人的辦事能力和效率。

本次《新條例》第五條“行政機關公開政府信息，應當堅持以公開為常態、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則”，將“公開為常態、不公開為例外”明確政府信息公開的范圍，不斷擴大主動公開。第九條 “公民、法人和其他組織有權對行政機關的政府信息公開工作進行監督，并提出批評和建議?！背浞煮w現了憲法強調的公民權利。第五章“監督與保障”用了8個條款，更加詳細、嚴格地規定了對未執行信息公開的行政機關和責任人，可以予以行政處分和依法追究刑事責任。這些條文的修改和增加，將會有利于解決長期以來《公開條例》問責中存在的主體責任人職責不明等問題，將責任落到實處，促進政府機關改進工作作風，提高工作效率。

明確信息公開主體和行政機關的協調機制及信息公開范圍，切實保障申請人及相關各方的合法權益，同時對少數申請人不當行使申請權，影響政府信息公開工作正常開展的行為作出必要規范。此次《新條例》的修訂將會產生兩個積極效應：一是分工明確、責任到位，哪些該公開，哪些不能公開，哪些需要限制，有了完備的科學程序條文，辦起事來有據可依;二是公民、法人和其他組織在要求政府信息公開時，也有了明確的允許、提倡和限制的內容要求，可以更好地提高申請人參與申請信息公開的整體素質，提高辦事效率。

三、增加公開內容和渠道，強化便民服務要求

通過加強信息化手段的運用提高政府信息公開實效，切實發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。

習近平總書記在黨的十八大閉幕后的記者見面會上說：“人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標?！边@個“向往”就包括人們對社會主義民主政治生活新的更高的要求，在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。為此，《新條例》的制訂充分體現了黨的十九大報告中的關于加強制度程序建設的重要精神。增加公開內容和渠道，強化便民服務要求，是本次《新條例》的又一個亮點?！氨娙说氖虑橛杀娙松塘?，是人民民主的真諦”。黨的十九大報告特別強調要加強協商民主制度程序建設。要形成完整的申請人制度程序和參與實踐，須把握好“廣泛、持續、深入”三個關鍵詞。

所謂“廣泛”，講的是參與者的廣泛性和參與討論問題的廣泛性。長期以來，不少地方也聽取人民意見，但是，這里的“人民”多數情況下是指少數精英人士，更多的普通公民是被排斥在外的;參與討論的問題也只是政府或少數領導關心的問題（這些問題有一部分是與人民關心的問題相吻合的），而不是廣大人民群眾更需要和希望參與的眾多問題。這是需要改進的。所謂“持續”，講的是公民參與政治生活的連續性和一貫性，憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢幎?，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！边@里強調的“各種途徑和形式”一定是豐富多彩、人民喜聞樂見的途徑和形式，它是需要根據形勢的發展日益更新和完善的。所謂“深入”，講的是參與的力度和參與的效果。公民的參與不僅要表現在一定的會議、文件、文字、媒體語言和一定的活動上，更要體現在地方和國家的重大行政計劃、管理決策和成效之中。公民參與表達不能只在過程中，同時還要表現在結果上，這是對參與是否“深入”，是否有成效或成效大小的一個實踐檢驗。

《新條例》從第十九條至第四十五條用了兩個章節將“主動公開”和“依申請公開”作了分門別類、深入細致的規定。此次修訂，貫徹落實了黨中央、國務院全面推進政務公開的精神，加大了政府信息公開力度，既在公開數量上有所提升，也在公開質量上有所優化。如第三章從二十條到二十五條要求建立健全政府信息發布機制和提供多層次、多渠道、多形式的信息公開。第四章將主動公開的政府信息通過特別是“要求應當建立完善政府信息公開申請渠道，為申請人依法申請獲取政府信息提供便利”（第二十八條）?！安捎脮嫘问酱_有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的政府信息公開工作機構代為填寫政府信息公開申請”（第二十九條）?！靶姓C關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復”（第三十三條）?！吧暾埞_政府信息的公民存在閱讀困難或者視聽障礙的，行政機關應當為其提供必要的幫助”（第四十三條）。特別是在《新條例》中有多項條文，對申請公開的時間有了更加明確合理的具體要求，以便更及時有效地回應申請人的申請，切實發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。

獎勵和懲罰是調節社會的一個神奇杠桿，它能有效地促成系統成員內部心理和思想的變化，促其產生組織者所期望的行為反應，正確、高效、持續地達到組織預定目標[5]?！缎聴l例》明確了信息公開的主體和公民的監督權利，為上級主管部門和社會公民的監督處罰提供了具有法律效應的獎懲依據，定會更加有效地保障和方便公民獲取信息的知情權。

綜上所述，一個開放的民主社會，其公民能夠廣泛地獲取他想知道的一切信息，參與管理國家的一切事務（依照一定的法律和程序），積極性和創造性才能充分地發揮出來。與此同時，只有從大局和穩定的前提出發，思考和處理一切事務，才可能取得最佳效果和長遠持續的發展。此次《新條例》的出臺，不僅將政府信息公開的工作推向前進，而且將促進政府工作部門的作風轉變，以及工作效率的提高。

[參考文獻]

[1]趙振宇.程序的監督與監督的程序[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[2]趙振宇.推進社會主義民主政治程序化[N].人民日報，2018-03-05.

[3]王凱偉，李瑾.行政問責制： 價值、問題及對策[J].湖南財經高等?？茖W校學報，2010，（2）.

[4]弋 沐.以問責助力信息公開[N].人民日報，2017-02-17.

[5]趙振宇.神奇的杠桿——激勵理論與方法[M].武漢：湖北人民出版社，2001.

[責任編輯：李利林]