江蘇省高等教育經費來源分析

楊小軍

(南京郵電大學 經濟學院， 南京 210023)

古語云：兵馬未動，糧草先行。教育事業的穩定、健康發展離不開充足的教育經費支持，而當前高校教育經費相對不足已然成為一種常態。伴隨我國高等教育大眾化政策的實施，政府一直大力提倡高校要多渠道籌措教育經費[1]，高等教育經費來源的多樣化已成必然趨勢。作為教育大省，江蘇省共有普通高校142所，2017年共招生59.4萬人，在校生194.5萬人，全省高等教育毛入學率達56.7%。為此，研究江蘇省高等教育經費規模和來源結構，對確定高等教育經費適度規模和優化來源結構、提升高等教育質量并促進經濟社會發展具有重要意義。

一、江蘇省高等教育經費來源變化趨勢

(一)高等教育經費逐年增長，但增速呈趨勢性下降

1998年，江蘇省高等教育總經費為50.32億元，2002年則達到119.28億元，之后平均每年增長近45億元，到2015年高等教育總經費達到702.95億元，是1998年的13.97倍，年均增速達16.78%。其中2007年的環比增速尤為明顯，高達39.63%，但近年來增速明顯放緩。與此同時，江蘇省高等教育經費在江蘇省教育總經費中的比重一直持續上升，在2008年達到最高，為34.56%，之后緩慢降低，但在2015年仍保持在28.65%的水平，高于當年全國的平均水平26.34%(見圖1)。

注：數據來源于1999—2016年《中國教育經費統計年鑒》，其中絕對數直接摘自年鑒，相對數根據絕對數計算所得，下同

圖1 江蘇省高等教育經費來源整體情況

(二)財政性教育經費比重呈“U”型，非財政性教育經費比重呈倒“U”型

高等教育經費根據收入來源，可分為財政性教育經費和非財政性教育經費兩大類，從而二者在教育經費總收入中的比重必然是此消彼長的關系。就財政性教育經費的占比而言，呈現出先降后增的“U”型特征，從1998年的65.14%逐步下降到2007的41.35%，然后逐步回升至2015年的60.83%，其年均增長率為16.31%，稍低于高等教育總經費增速，這表明近年來政府投入的努力程度在提高[2]。與此相對，非財政教育經費的占比呈現出先增后減的倒“U”型特征，從1998年的34.86%逐步上升到2007的58.65%，然后逐步下降至2015年的39.17%，這期間的年均增長率為17.58%，明顯高于高等教育總經費增速。相對而言，財政性教育經費在高等教育總經費來源中的重要性在降低，1998年財政性教育經費為非財政教育經費的1.87倍，而2015年這一數值已下降到1.55倍(見圖2)。

圖2 財政性教育經費和非財政性教育經費占高等教育經費比重

(三)公共財政預算安排的教育經費在財政性教育經費中占絕對比重，而事業收入在非財政性教育經費中占絕對比重

1998—2015年江蘇省高等教育經費來源中，財政性教育經費構成的一個最顯著特征就是公共財政預算安排的教育經費占絕對比重。公共財政預算安排的教育經費在財政性教育經費所占比重最高為2007年的96.27%，雖然近幾年比重低于90%，但仍然保持在88.17%以上的水平。與此同時，這一時期公共財政預算安排的教育經費年均增長16.08%，環比最大增幅為2008年的28.98%。各級政府征收用于高等教育的稅費變化不大，基本保持在4.47%左右的水平，最低為2.70%，最高為6.76%，該項經費的年均增長率為11.41%。校辦產業、社會收入以及其他屬于國家財政性教育經費的比重在前期較為穩定，基本維持在2.06%的水平，但2013—2015年在財政性教育經費中所占比重提升較為明顯，分別為6.55%、8.89%和8.58%，且其年均增長率為26.45%，顯著高于前兩者(見表1)。

同一時期，非財政性教育經費構成的一個顯著特征就是事業收入占絕對比重，且增長較快。事業收入平均占比高達79.25%，2015年該比重為81.25%，其年均增長率為18.05%，這主要得益于事業收入中學費的快速增長[3]。該時期內，學費在事業收入中所占比例基本維持在64.94%左右的水平，而整個非財政性教育經費收入基本有一半以上來源于學費收入，平均占比為51.40%，其年均增長率為19.21%，明顯高于事業收入的增長。社會捐贈和集資在非財政性教育經費中所占比重相對較小，且呈下降的態勢。該比重平均為4.75%，最高為2003年的7.52%，最低為2015年的2.18%；社會捐贈和集資的增長相對較為緩慢，年均增長率僅為10.91%。同一時期，其他教育經費增長較快，年均增長率為16.95%，其在非財政性教育經費中的比重也相對較高，基本維持在16%的水平，2007年最高比重達到21.70%，但近年來有下降的趨勢，2015年該比重為16.56%(見表2)。

表1 財政性教育經費構成及其增長情況(%)

(四)教育事業經費增長較快，且在公共財政預算安排的教育經費中占絕對比重

就江蘇省高等教育經費來源中公共財政預算安排的教育經費構成而言，教育事業經費所占比重最大且增長明顯，而科研經費所占比重過小且增長較慢。由表3可知，教育事業經費撥款持續增加，其年均增長率高達18.29%，在公共財政預算安排的教育經費中所占比重也呈現明顯的上升趨勢，近年來已超過90%，2015年的比重已達92.50%。與此相對，同一時期的科研經費撥款增長不太穩定，甚至有4年是負增長，且2013年的科研經費撥款環比減少了54.24%，年均增長率也只有11.24%，對應的科研經費所占比重也呈現出下降的趨勢，已從2010年的最高比重10.73%下降到2015年的3.17%?；窘ㄔO經費撥款的波動更大，同期內有一半以上的年份出現負增長，最高跌幅為2011年的68.51%，年均增長率也為-3.90%，其占比已從最初的22.64%大幅下降到2015年的0.91%。其他經費的增長波動也較大，但總體而言其他經費撥款是增加的，年均增長率為15.48%，其所占比重相對比較穩定，且近3年已超過科研經費占比(見表3)。

(五)中央投入比重在降低，地方投入比重在增加

1998年以來，我國高等教育管理體制進行了一系列改革，尤其是建立了中央和地方政府共建共管的體制[4]，即絕大多數高校歸地方管理，從而這對高等教育經費的來源結構也產生了較大的影響。江蘇省高等教育經費在中央和地方的構成比例上，中央所占比重呈現明顯的下降趨勢，從1998年的54.43%下降到2015年的30.37%，而地方比重呈明顯上升的趨勢，從1998年的45.57%上升到2015年的69.63%，且地方比重最高曾達到73.43%。另外，就總量而言，江蘇省高等教育經費來源中，中央和地方撥款都在逐年提高，但地方增長要明顯快于中央，從1998年至2015年，中央撥款年均增長12.84%，而地方撥款年均增長高達19.73%(見圖3)。

表2 非財政性教育經費構成及其增長情況(%)

表3 公共財政預算安排的教育經費構成及其增長情況(%)

圖3 中央和地方高等教育經費比重

二、江蘇省高等教育經費來源變動特征

(一)高等教育經費落后于經濟增長，短缺明顯

高等教育的發展離不開教育經費的支持，而且與經濟發展密切相關。如前文所述，江蘇省高等教育經費總量是逐年增加的，但其增速是波動下降的，其年均增速16.78%雖然高于同期江蘇省GDP的年均增速14.33%，但其占GDP的比重較小，且變化成“M”型，尤其是從2008年以來持續降低，從1.22%下降到2015年的1%。究其原因，可能是財政性教育經費相對貢獻度的降低。如前文所述，江蘇省高等教育經費來源中財政性教育經費平均占52.69%，而財政性教育經費占國內生產總值的比重是衡量政府投入水平的最重要指標[5]，從趨勢上來看的話，該指標是波動上升的，從1998年的0.46%上升到2015年的0.61%，但幅度較??；與此同時，同期高等教育經費中占比相對較低的非財政性教育經費占GDP的比重同樣較低，且其變化呈現出與教育經費總量基本一致的“M”型(見圖4)。因而，無論是高等教育經費總量，還是財政性教育經費撥款，在經濟總量中的比重都較低，表明高等教育經費增強明顯落后于經濟增長[6]，短缺問題較為嚴重，這會長期抑制江蘇省高等教育的發展。

圖4 江蘇省高等教育經費占GDP比重

(二)二元化趨勢加強，二元結構發生相對變化

改革開放以來，尤其是20世紀90年代中后期，我國政府便提倡高校應多渠道籌措教育經費，也即用非政府收入來彌補政府或公共收入[7]，并實現高等教育經費來源的多元化。江蘇省高等教育經費來源結構已呈多元化發展趨勢，尤其是近年來，教育經費來源的各個組成部分均有較大幅度的提高，但結構上表現出明顯的二元化結構，即財政性教育經費中以公共財政預算安排的教育經費為主和非財政性教育經費中以學費為主，且二者在高等教育總經費中所占的比重基本維持在73.06%左右，其他渠道經費來源僅占26.94%。與此同時，江蘇省高等教育經費來源的二元化結構表現出以2007年為界限，之前的二元結構程度在降低，之后又逐步加強，即從1998年的73.62%下降到2007年的69.85%，然后又上升到2007年的73.82%；而在二元結構內部，2007年之前，公共財政預算安排的教育經費占比逐步降低、學費比重逐步提高，2007年之后，公共財政預算安排的教育經費占比逐步提高、學費比重逐步降低。江蘇省作為教育資源豐富的經濟大省，其高等教育經費中政府性基金預算安排、企業撥款、校辦產業和社會服務收入、社會捐贈集資以及其他教育經費等來源渠道未得到充分挖掘。這也反映了我國非財政性教育投入相關制度的不完善，以及由此引起的高校過分依賴政府經費投入的現實[8]。

(三)科研經費撥款占比過低，不利于高?？蒲兴降奶嵘?/h3>

教學、科研和社會服務是當前高校的三大任務，其中科研是促進教學，并提升社會服務水平的重要手段和根本保證，從而也是高校綜合實力的集中體現，并在地區和國家經濟發展中做出重要的貢獻?？蒲兴降奶嵘?，需要經費的支持，盡管其來源渠道很多，但政府投入是絕大多數高?；I措科研經費的最重要渠道。然而，江蘇省高等學?？蒲薪涃M撥款在公共財政預算安排的教育經費中所占比重過低，平均僅為7.47%，而同期教育事業費和基本建設費平均占比高達88.13%，尤其是近年來科研經費占比特別低，2015年僅為3.17%，這不僅低于全國水平的3.46%，更是明顯低于北京(4.41%)、上海(6.08%)和浙江(4.25%)的科研經費占比。

三、結論與建議

江蘇省現行的高等教育經費來源基本上形成了以國家財政撥款為主，以各級政府征收用于高等教育的稅費、校辦產業、社會服務、捐贈集資以及學費等為輔的多元化籌措渠道。但是，通過對1998—2015年江蘇省高等教育經費來源變化的具體分析，其不僅在經費總量上存在較為嚴重的短缺問題，在結構上也存在較為明顯的二元化趨勢，即高等教育經費來源結構呈現出以公共財政預算安排的教育經費和學費這兩種主要渠道此消彼長的二元化結構，且趨勢仍在加強；與此同時，盡管財政性教育經費的相對重要性降低，但科研經費撥款占比和增速都較低，且校辦產業、社會服務以及捐贈集資等渠道籌措的資金占比同樣很低，這表明江蘇省高等教育經費要真正實現籌措渠道的多元化仍任重道遠。

《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》明確指出，要“堅持把教育擺在優先發展的戰略地位……真正做到經濟社會發展規劃優先安排教育發展，財政資金優先保障教育投入”，而隨著江蘇省高等教育規模的不斷擴大，充足的、與經濟發展相稱的經費來源是高等教育持續健康發展的重要保證，這要求必須實現經費來源渠道真正意義上的多元化。

第一，為解決江蘇省高等教育經費總量短缺問題，實現教育經費規模的適度增長，應在政府預算中明確法定增長要求。這不僅要體現在年初預算的制定上，也要在預算執行過程中超收收入的分配上加以明確，并通過加大財政補助力度，確保江蘇省高等學校財政性教育經費增長明顯高于省財政經常性收入增長，并在保持當前高等教育經費增速高于GDP增速的基礎上，進一步提升高等教育經費在GDP中的比重，以扭轉其“M”型尾部的現狀，最終實現政府對高等教育的經費投入適度、持續增長。

第二，實現教育經費來源的多元化。首先，在進一步加大江蘇省政府對高?？蒲型度氲幕A上，完善高等教育科研經費來源的保障機制，鼓勵并積極引導高?？蒲谐晒涂萍挤张c相關企業進行對接，通過推進校企合作的方式，將企業的需求與高校的科研和服務優勢結合起來，這不僅可以提升高校的科研水平和科技成果的轉化效率，還可以為其不足的科研經費注入新鮮的血液并帶來持續的支持。其次，要大力支持高校發展校辦產業和鼓勵提供社會服務，積極引導高校根據自身的實際情況，因地制宜地發展形式多樣的、能體現自身特點和科研優勢的產業，通過“產學研”的密切結合和良性互動，進一步推動高校的科技創新、創業活動以及促進科研成果轉化，并以此提高江蘇省高等教育經費自給的能力。最后，應明確江蘇省各地土地出讓費中有相應比重投入高等教育，積極引導企業和社會組織加大對高等教育的投入，通過“公辦民助、民辦公助”辦學互動機制，實現辦學主體和投資主體的多元化，同時從捐贈意識的培育、規范的專門捐贈機構或組織的設立、法律法規政策的支持以及募捐形式和方式等方面入手，進一步完善社會捐贈的激勵機制，并通過完善江蘇省高等教育培養成本測定方法，進一步合理地確定政府、家庭分擔比例，做到實時調整學費，最終健全江蘇省高等教育經費來源多元化渠道的籌措體制。