生態文明建設首長負責制初探

孫彥軍 北京林業大學人文社會科學學院博士研究生

林 震 北京林業大學人文社會科學學院教授、博士生導師

黨的十八大以來，生態文明建設日益受到各級黨委政府的高度重視。生態文明制度建設和體制改革也不斷推陳出新、持續深入。習近平總書記2017年5月26日在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時發表的重要講話指出，實踐證明，生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。一些重大生態環境事件背后，都有領導干部不負責任、不作為的問題……要落實領導干部任期生態文明建設責任制……要針對決策、執行、監管中的責任，明確各級領導干部責任追究情形。因此，生態文明建設責任制是貫徹落實生態文明戰略的必要條件，也是生態文明制度體系建設的重要內容。在生態文明建設領域更加強調各級首長的責任，通過明確以最高負責人為第一責任人的各級首長目標責任體系，為改善生態環境質量提供制度保障，這種制度創新是對原有首長負責制的突破。與之相隨，“黨政同責、一崗雙責、分級負責、終身追責”等問責機制也日漸豐富和完善。因此，探究生態文明建設首長負責制的內涵特征及改革完善具有較強的制度意義和現實價值。

一、生態文明建設首長負責制的內涵及意義

（一）生態文明建設首長負責制的內涵

首長負責制、目標責任制與生態文明建設首長負責制 《當代漢語詞典》中對“首長”一詞的解釋為：政府各部門中的高級領導人或部隊中較高級的領導人。我國1982年憲法規定：國務院實行總理負責制；各部、各委員會實行部長、主任負責制；地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、鄉長、鎮長負責制。首長負責制與委員會制相對應，是我國各級政府決策機制的重要構成，從首長負責制來看，其對承擔主要責任的“首長”外延界定更為豐富，完整匹配了我國行政層級體系。首長負責制具有權力集中和責任集中的特征，借以提高決策效率，削減或否定首長的最終決定權會導致行政效率損失。[1]目標責任制最早應用于20世紀80年代的經濟生產領域，以廠長負責制為代表，主要表現為崗位責任制、崗位目標責任制、任期目標責任制等。1983年，第二次全國環保大會上將環境保護確定為基本國策，此后，環保目標責任制得以廣泛運用。但環保目標責任制的責任主體一般為單位，在責任界定和考核上存在模糊不清，容易出現“背鍋”的現象。十七大以來生態文明日益上升為國家戰略的重要內容，單純依靠環保目標責任制無法涵蓋生態系統保護、資源節約集約利用、環境修復保護等各領域需求，也難以在政績考核體系中發揮監管作用，生態文明建設首長負責制的探索成為必然。生態文明建設首長負責制與首長負責制、目標責任制緊密關聯，是在首長負責制和目標責任制發展基礎上產生的制度創新。

生態文明建設首長負責制的頂層設計 黨的十八大以前，黨政首長在生態文明領域的決策權與責任量不夠匹配，導致在GDP至上的政績導向中往往會以付出沉重的生態環境代價換取暫時發展成果。黨的十八大以來，中央深改組和中央集體學習尤為重視生態文明制度體系建設。2013年，習近平總書記在中央第六次集體學習時強調，在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。要建立責任追究制度，主要對領導干部的責任追究。對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。真抓就要這樣抓，否則就會流于形式。不能把一個地方環境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當，不負任何責任。2018年，習總書記在全國生態環境保護大會上指出：要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。2018年6月，《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出要落實領導干部生態文明建設責任制，嚴格實行黨政同責、一崗雙責。因此，建立健全最嚴格的生態環境保護制度的現實要求進一步推動了首長負責制的發展。

2016年國家出臺的《關于全面推行河長制的意見》規定，要“建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系”，并規定“各?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任……各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任”。江蘇省出臺的《關于在全省全面推行河長制的實施意見》規定，“省級總河長由省長擔任，副總河長由省委、省政府分管領導擔任。設區市、縣（市、區）、鄉鎮總河長由本級黨委或政府主要負責同志擔任?！焙娱L制建立在黨政領導負責制的基礎上，這也構成了河湖治理責任體系的核心，由此，生態文明建設首長負責制的制度特征已經形成。筆者嘗試將其定義為：生態文明建設首長負責制是指在生態文明建設中以法律、法規形式明確規定由各級黨政領導承擔生態文明建設責任的制度安排。雖然各領域涌現出大量的實踐探索方式，其規定共同呈現出“首長負責”特征，但仍以河長制最為典型和成熟，以此為例，生態文明建設首長負責制呈現出如下內涵特征：

就責任分配而言 河長的責任配置具有層級特征和職務特征，層級上涵蓋省、市、縣、鄉四級，部分省份還增設村一級配置。省級負責首長一般為省委書記或省長，地市、縣市、鄉鎮等級以此類推，各級黨政負責人一般均為首要責任人。此外，層級責任配置中還存在監督責任嵌套關系，即縣級以上負責首長承擔對下級負責首長的監督責任，將傳統的領導責任置于生態文明責任配置體系中進行強化，以確保任務指標的達成。

就責任要求而言 生態文明建設首長負責制對責任目標的設定清晰、完整、科學，以河長制為例，明確規定工作范圍為加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復以及加強執法監管六個領域；從治理范圍看，突破了對本行政區域的責任要求，在涉及上下游、左右岸協調的水域治理和聯防聯控中負有管理責任和協調責任，同時要對下級河長履職情況進行督導。因此，其責任屬性包含了治理責任、協調責任及督導考核責任?！澳繕素熑沃啤钡哪繕素熑螐姸仍O置與政策執行績效之間存在顯著關聯，其對政策執行績效的正向影響主要依靠提高量化責任程度。[2]從具體責任要求看，2018年江蘇省河長制工作領導小組印發《江蘇省河長湖長履職辦法》，其中規定了省級總河長巡查調研每年不少于一次，省級河湖長及市級總河長巡查調研每年不少于2次，市、縣級河長湖長巡查調研每年不少于4次。這一方面實現了首長責任與具體任務的結合，另一方面為考核問責提供了具體依據。

就責任追究而言 《關于全面推行河長制的意見》中明確實行差異化績效評價考核、縣級以上對下級的責任考核，實行終身追責，作為原則性責任考核要求沒有設立具體的責任追究條件。但2015年8月實施的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》對領導干部應承擔的生態文明責任追究適用條件做了明確規定，從責任追究類型看，包含黨政同責、一崗雙責和終身追責，并分別針對地方黨委和政府主要領導成員、地方黨委和政府有關領導成員以及政府有關工作部門領導成員制定了問責條件，對地方黨委和政府主要領導成員的追責側重決策權的濫用、錯用、不用導致的生態文明建設損失與過錯；對地方黨委和政府有關領導成員的追責側重對分管部門監管失察問題；對政府有關部門領導成員的追責側重違法違規施策審批、執法檢查不力、瞞報等問題。將責任追究條件“關口前移”，從實施結果轉向決策施壓，是對責任考核的科學變革。

就責任懲罰而言 部分制度也有正向激勵的內容，如《云南省全面推行河長制的實施意見》要求“建立考核問責與激勵機制，對成績突出的河長及黨委、政府進行表彰獎勵”，但反向激勵尤其是責任懲罰是目前已有生態文明建設責任制度的共同特征。責任懲罰建立在責任監管主體嚴格調查和允許申訴復議的基礎上，提供了順暢的責任處理及反饋機制。懲罰與責任追究條件緊密相連，除對發生重大生態事故及處置不力的問責外，其他原則性處罰條件都清晰指向對生態文明建設法律法規及政策的有力落實。目前黨政領導干部生態環境損害責任追究形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。組織處理和黨紀政紀處分可以同時使用，嚴重者移送司法機關追究法律責任。對受懲罰調離工作崗位、引咎辭職、責令辭職以及免職等的干部，明確提拔限制和禁令，對離退休責任人要求終身追究責任。作為省域第一個立法的《浙江省河長制規定》，就鄉級以上河長、縣級以上主管部門履責不力等情況，在通報批評基礎上明確規定了依法處分的各種情形。

因此，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》為生態文明建設首長負責制的建立提供了制度框架和原則依據，而《關于全面推行河長制的意見》及《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》等具體領域的首長負責制的法規細化了制度環境、標準、機制方面的要求，各領域在首長負責制方面的探索進一步推動生態文明建設首長負責制走向健全。

（二）生態文明建設首長負責制的意義

1.生態文明建設首長負責制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求

“綠水青山就是金山銀山”是對綠色發展理念的最好闡釋，習總書記在2017年中共中央政治局第四十一次集體學習時指出，推動形成綠色發展方式和生活方式，是發展觀的一場深刻革命。說明樹立綠色發展理念、推動綠色發展方式、落實綠色發展政策、保障綠色發展成效是一項系統和長期工程，需要制度推力和動力。生態文明建設首長負責制在推動綠色發展方面既是動力，更是保障機制。建立健全各級領導干部生態文明建設責任體系是督促和推動各地政府持續為改善生態環境質量而努力的保障機制，也是潛移默化扭轉政績觀念、提高生態文明建設決策科學性的內在動力。

2.生態文明建設首長負責制是克服生態難題、維護生態安全的有效舉措

生態文明建設的其中一項重要功能是保障生態安全。我國各地在過去的發展模式中付出了較為沉重的生態代價，經歷近些年的生態建設之后，在某些地區依然面臨生態修復的巨大壓力，繼續破壞生態環境和資源的情形亦時有曝光。生態文明建設首長負責制的建立與發展有利于落實中央“尊重自然、順應自然、保護自然”的理念，從自然資源優先保護的角度維護生態安全，是貫徹“健全完善責任追究機制”，克服“監管力度不足”問題的有力探索。此外，生態文明首長負責制的第一責任人通常為省級主要領導，各級政府第一責任人為所在層級政府的主要領導，在統籌領導決策和管理中有利于克服部門管理中的部門利益思維，有助于推動全地域和全過程生態環境保護建設，真正構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，從本質上維護生態安全。

3.生態文明建設首長負責制是治理體系和治理能力現代化的制度創新

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九大報告再次進行了強調。政府治理能力現代化意味著制度體系的完善與創新、多元主體參與共治。生態文明建設本質上是普惠的民生福祉，其建設成效要融入社會評價體系，單純依賴行政監督體系尤其是內部監督不能滿足日益增長的生態改善需求。已有研究證明，公眾參與環境治理的新機制是考核體系完善的制度要件，要構建政府部門與公眾參與的互動機制。 生態文明建設首長負責制的制度要素包含了責任界定、責任傳導、責任考核與追究以及公眾參與，目前各地實施的河長制制度體系中都采用了信息化管理、智能反饋、科技監測等技術手段，同時探索了民間河長、市民河長等公眾參與模式。此外，媒體監督、電視問政、曝光公示等方式陸續成為生態文明建設監督體系的必要內容，進一步豐富了社會監督在環保督查體系中的參與價值。江蘇省于2018年底出臺了《江蘇省河長湖長問責辦法》，并探索建立《暗訪和媒體曝光制度》，充分引入外部監督力量促進督查考核，形成了生態文明建設首長負責制的外部監督創新，有效推動了生態治理能力的提升。

二、生態文明建設首長負責制的治理實踐及政策擴散

（一）以河長制為引領的治理實踐及制度特征

“河長制”是我國地方政府制度創新的典范。2007年爆發太湖藍藻事件，嚴重污染無錫市飲用水源，引發供水危機。2007年8月無錫市出臺 《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》 ，這份文件被認為是河長制的起源，其特點是明確將水質監測結果納入黨政負責人政績考核內容。在這之前，水域綜合治理領域的“頑疾”還普遍存在，主要表現在以下幾個方面：一是責任泛化，監管部門履責壓力不大，生態文明意識薄弱；二是各部門無法形成執法合力，監管聯動機制缺乏，導致“九龍治水、水患難除” ；三是發展理念滯后，缺乏綠色發展意識和環境治理動力；四是治理效果較差，缺乏整體性治理，忽視了左右岸、河內外、上下游的綜合整治，區域性流域綜合治理缺乏有效合作。

2008年6月，江蘇發布《關于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》 ，所謂雙河長就是對15條入湖河流確立省級河長和地方河長，強化河流管理的雙重責任。2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》 ，要求在全國江河湖泊全面推行河長制，意味著河長制這項制度創新成為全國性的制度安排，目標是構建起有效、嚴格的河湖治理責任機制。2017年8月11日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議修改《水污染防治法》 ，標志著河長制首次入法。

河長制是生態文明目標責任體系的一項制度創新，也是首長負責制在生態文明領域的深化。黨的十八大以來，以河長制為參考的湖長制、灣長制、灘長制、林長制、田長制、草長制、山長制等陸續在各地制度探索中出現，從首長負責制的制度適用廣度上具有了體系化特征。2018年5月18日，在全國生態環境保護大會上，習近平總書記強調指出，要加快構建生態文明體系，以改善生態環境質量為核心的目標責任體系，成為生態文明建設“五大體系”之一。黨的十九大報告指出：人與自然是生命共同體，要統籌山水林田湖草系統治理。目前生態文明建設領域的諸多創新基本涵蓋了山水林田湖草的系統治理。生態文明建設各領域的首長負責制都具有責任依賴的特征，即通過責任的設定、執行和問責保障生態文明建設的質量與標準，其責任運行機制包含分級定責、精準配責和考核問責三部分。

分級定責科學 河長制要求在全國建立省、市、縣、鄉四級河長體系，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各?。ㄗ灾螀^、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。以江蘇省為例，由省委書記和省委副書記擔任省級總河長，副省長擔任省級副總河長，省級領導班子的其他成員分別擔任20條流域性河道省級河長及14個湖泊省級湖長。各級總河長作為第一責任人，推進河湖長制的組織領導和決策工作。

責任配置精準 一方面，各級河長責任配置清晰明確、具體到人，區別于傳統責任配置中單調的屬地責任、單位責任、部門責任，責任名單和責任范圍明確規定，并單獨制定責任制度列出責任落實標準，規定不達標情形，實現從模糊定責走向精準定責 ；另一方面，由省到村將生態環境責任逐級下壓，各項規范文件中單獨條款明確強調嚴格考核以及責任落實，出臺考核問責細則及指標確保責任到人、到事、到時，通過賦分體系和權重調節配置相應責任，實現責任壓力傳遞到位。

考核問責嚴格 問責機制既是考核體系的組成部分，其發展也是考核體系的延伸，考核問責是生態文明建設的保障機制。傳統考核體系具有模糊性的特征，習近平總書記提出生態文明制度體系建設的要求，內含著對考核問責制度的建設要求。生態文明建設問責機制的創新有效提升了其威懾力，成為貫徹生態文明政策的動力機制。其一，問責形式豐富，黨政同責、一崗雙責和終身追責。2015年8月，中辦、國辦印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》 ，作為生態文明制度體系的重要一環，在強化黨政領導干部生態環境和資源保護職責方面邁出了關鍵性一步，做到了真正的“黨政同責”，要求地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，提升了黨委在生態環境職責方面的權重。一崗雙責和終身追責突出了問責的力度、廣度和深度。其二，問責力度嚴格。中央環保督察和“回頭看”，自2015年底啟動首輪環保督察起，經過四輪督察后，問責力度明顯加大、問責級別顯著提高，僅2015-2017年的環保督察便在全國31個省份問責超1.8萬人，2018年5月和10月的兩批“回頭看”問責8644人。中央環保督察和“回頭看”堪稱生態文明問責機制的重要創新。

（二）生態文明建設首長負責制的政策擴散：以林長制為例

2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》 ，在總體要求中提出了“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念”，要求按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態系統循環能力，維護生態平衡。河長制的創新不是孤立的，2018年中辦和國辦印發《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》 ，就是對河流與湖泊緊密聯系的系統治理。同時，圍繞生態文明建設的戰略要求，各地在生態文明建設的實踐中也進行了豐富的創新探索，比如林長制、街巷長制也都在實踐中成為治理的重要手段。林長制最早出現在林業資源豐富的地方，國內開始比較早的江西武寧縣森林覆蓋率74.04%，安徽旌德縣森林資源覆蓋率66%。林長制的制度創新本質上是認識到了生態系統的整體性和系統性，從源頭上保護森林資源，維護生態安全。

2016年，武寧縣在全省、全國率先探索“林長制”，形成了“武寧方案”。2018年7月3日，江西省印發《省委辦公廳省政府辦公廳關于全面推行林長制的意見》 ，在全省范圍內建立覆蓋省、市、縣、鄉、村五級，以林長負責制為基礎的林長制管理體系，并陸續出臺了《江西省黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》《2018年度江西省林長制工作考核評分辦法》等考核與責任追究制度，提供了有效的制度保障。從武寧縣到江西省全面推行“林長制”，在生態文明建設方面提供了可資借鑒或復制的經驗，主要有四方面：一是較好處理自然資源管護與自然資源價值實現機制的關系，既做到了“護綠”和“增綠”，又摸索出了“用綠”的現實路徑，為“兩山理論”提供了有力的實踐支撐和轉化路徑，在生態扶貧領域進行了卓有成效的創新，實現了群眾生態理念的轉化和生態效益的共享；二是較好處理生態文明領域不同制度體系的融合，山長制、林長制、河湖長制等生態文明監管制度體系有效融合、互為支撐，為“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念提供了科學的實踐模式；三是較好處理生態文明目標責任體系的頂層設計與基層落實的關系，形成了以縣級首長責任制為核心的“上報下達”經驗，構建“統籌在省、組織在市、責任在縣、運行在鄉、管理在村”的森林資源管理新機制，并結合生態司法體制創新，從立法、司法到執法構建起林長制為典型的生態文明制度體系；四是較好處理源頭管控與責任督導的關系，用“樹林源頭”的監管到位控制和打擊各種破壞森林資源的頑疾，以全省總林長及各級總林長的責任傳導提高資源協調能力和治理效果。

三、生態文明建設首長負責制的改革與完善

生態文明建設首長負責制還處在探索階段，從河長制的發展過程看，目前在立法層面主要是指導性和引導性作用，其約束性機制還不夠成熟，在地方立法實踐中也不夠普遍。而河長制在各省份推廣之后陸續出現的灣長制、山長制、庫長制、田長制等領導干部責任制也具備了一些相似的特點，既要肯定生態文明建設首長負責制的創新，更要關注其改革與完善。

一是要避免走向“概念化”。河（湖）長制的產生本身是基于水域環境惡化的現實，作為跨流域治理的解決方案，與生態補償機制的建設互為支撐，繼而迅速從江蘇省擴展到其他省份，最終得以在全國推廣落實。同時，河（湖）長制在流域綜合治理方面對跨流域協調合作具有推動力?！吧介L制”“田長制”“灣長制”“路長制”等的產生具有較強的屬地特征，其職責范圍涉及區域協調內容較少，主要是突出首長負責和嚴格問責，基本屬于各部門常規職能范疇，但受河長制的影響各領域存在明顯的責任制“模仿”，在機制確立、資源配置、運行制度等方面配套不夠齊全，一方面容易導致走向“概念化”，另一方面配套制度體系的不健全容易導致前期資源投入的浪費，最終有名無實。此外，黨政首長作為主要負責同志，除領導、決策、統籌、督導等常規職責外身兼多職，在多個生態文明建設領域擔當第一責任人，因精力限制不利于有效履責和深入推進。

二是要避免責任壓力過重導致的行為扭曲和消極作為。賦權問責的本質是通過建立保障制度傳導責任壓力以推動政策在基層的落實，但生態文明建設要面對的生態環境問題具有歷史性和復雜性，而且具有較大的區域差異，政策在不同省份及縣市的落實要有探索過程。過度強調各級首長的責任和問責的力度可能會影響領導干部決策的科學性，比如為急于完成階段治理任務而忽視了整體治理和長效機制，容易出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的問題。中央環境執法主管部門的巡查、督查以及問責曝光某種程度上會增加各級黨政領導的擔責壓力，擠壓試錯空間和創新積極性，甚至因生態文明建設領域專項考核繁多，使基層政府形成考核依賴。[4]因此，除了要建立健全生態文明首長負責制的責任機制，更要實現與領導干部決策容錯糾錯機制的結合，既要針對生態文明建設不作為和慢作為，還要注意亂作為、亂決策、機械執法等問題。

三要避免成為“名為法治、實為人治”的制度。河長制實際上是一種協調機制，不能變成單純的人治，變成河長一個人治理。[5]農田保護、森林保護、環境保護、海洋保護等領域的生態文明首長負責制也存在人治傾向，通過制度體系建設明確各級首長責任和考核要求，變相地將責任壓力集中于責任領導身上，以此化解部門之間的合作困境與協調障礙，其積極之處在于增強責任領導對生態文明具體事務的知情權和監督權，消極之處在于將責任焦點轉移于各級主要負責領導而非各職能部門。一方面，要通過立法減少政策執行的不穩定，避免因換屆或領導干部調任等導致的政策虛化；另一方面，要在主要領導干部落實責任的基礎上強化協同治理的理念，逐漸健全責任體系，由首長負責推動部門負責、協同擔責，避免產生責任推諉和轉移。

綜上，生態文明建設首長負責制作為對首長負責制的創新和豐富，已經成為生態文明建設的制度動力，要推動生態文明建設首長負責制走向“精準賦權、精準定責、精準履責和精準問責”，避免形式化、表面化、模糊化、概念化，充分發揮首長負責制在生態文明建設中的協調、督促、規范、糾偏中的機制功能，由“真問責”轉為“問真責”，由“要問責”轉為“問要責”。在生態文明建設首長負責制的制度調適中減輕基層考核壓力，激發基層創新動力，推動其從“有名”轉向“有實”。