環渤海經濟區海洋生態環境協同治理的法治對策

王艷秋

摘要：改革開放以來，環渤海地區各省市經濟發展速度加快，但也面臨嚴峻的環境問題，目前的當務之急必須用法治思維解決當前的環保問題：從治理理念上，以海洋綠色發展理念為指導進行法律制度設計，從治理的法律依據上，要嚴守“渤海海洋生態紅線”，從治理手段上，必須確立科學的海洋生態治理模式，從治理的制度措施上，嚴格管控環渤海海洋開發利用，從治理的領導機構上，建議國家設置專門的海洋生態治理委員會。

關鍵詞：環撥海經濟區 ? 海洋生態環境 ?協同治理 法治對策

環渤海經濟區是我國重要的三大海洋經濟區域之一，地理位置優越，海洋資源豐富。從遼東半島沿海岸到膠東半島，其北、西、南三面分別被遼寧省、河北省、天津市和山東省“三省一市”所環抱，是遼河、海河、黃河三大水系交匯的半封閉內海，呈英文“C”字形狀，僅東部和東南部與黃海海域相連，由此形成環渤海區域。改革開放以來，環渤海地區各省市經濟發展速度加快，但也面臨嚴峻的環境問題：海洋資源過度開發、海水污染嚴重、海水面積縮小、海水凈化能力減弱等等，已經成為該地區經濟社會可持續發展的瓶頸問題。目前的當務之急就是加快環渤海經濟區海洋生態環境協同治理的立法工作，運用法治思維建立健全各種環保機制和環保政策，整合各種法律資源，打贏環渤海經濟區污染防治攻堅戰，恢復渤海灣藍天碧海、魚肥水美的海洋自然生態環境。

（一）從治理理念上，以海洋綠色發展理念為指導進行法律制度設計

1、確立“藍天碧海也是金山銀山”的發展理念。

一方面，經濟發展必須搞好環境保護。沿海岸各省市的經濟活動要在保護海洋生態環境為基本前提下進行，不能竭澤而漁，以犧牲和破壞環境為代價換取暫時的經濟發展。另一方面，從環境保護中獲取經濟效益，正如習近平所說“綠水青山就是金山銀山”，對于海洋生態環境的合理保護與開發同樣會給人們帶來金山銀山的效益。正所謂“藍天碧海也是金山銀山”。要求經濟社會發展與保護環境、資源的合理利用相協調，這是深刻反思過去傳統生產方式造成的經濟發展與海洋資源、環境沖突后的準確定位。

2、海洋綠色發展需要法律制度保駕護航。環渤海經濟區的經濟發展應當以生態文明和可持續發展為基礎，“需要形成預防性、可持續性、協調性的立法理念，探尋科學的立法模式，進行相關的立法設計和制度安排?！薄案鶕h渤海地區自然環境和污染治理的特點，有必要整合多項法律法規，進行專門立法。在破除各部門、地方政府利益基礎上，制定專門的《渤海法》或出臺《渤海保護條例》，規范渤海生態環境系統保護、污染防控與治理、資源的保護與開發、產業發展規劃、執行海洋紅線等內容的管控措施，加強對渤海污染綜合治理更系統、更全面、更科學的硬性約束”

（二）從治理的法律依據上，要嚴守“渤海海洋生態紅線”

解決環渤海經濟區生態環境問題和海洋資源利用問題關鍵一點就是必須嚴格劃定和守住“海洋生態紅線”。2012年國家海洋局印發的《關于建立渤海海洋生態紅線制度若干意見》中提出四個目標：“第一，渤?？傮w自然岸線保有率不低于30%。第二，海洋生態紅線區面積占渤海近岸海域面積的比例不低于1/3，第三，到2020年，海洋生態紅線區陸源入海直排口污染物排放達標率達到100%，陸源污染物入?？偭繙p少10%～15%。第四，到2020年，海洋生態紅線區內海水水質達標率不低于80%?！保┰诤Ｑ笞匀毁Y源利用上線方面，涉及能源、海水、漁業等資源的安全高效利用問題，在環境質量安全底線方面涉及到污染物、廢氣廢水的排放問題。

這些問題有效解決的前提就是讓這條生態紅線守得住，以國家海洋立法的“紅線制度”為基礎，積極開展區域內海洋生態環境和自然資源保護的立法工作，建立健全科學規范的法律制度，做到有法可依。對于各個省市生態環境法律法規進行系統的梳理整合，對原來各地方之間不統一、不協調、相互沖突和矛盾的法律內容和規定進行修改，為環渤海經濟區的海洋環境協同治理掃清障礙奠定法治化基礎。

（三）從治理手段上，必須確立科學的海洋生態治理模式

多年來社會習慣認為“環保是政府的事情，是政府的責任”，從而出現了市場參與不足、企業主動性不夠、社會組織發揮不充分，公民個人袖手旁觀的局面。 同時海洋與陸地各自為政、條塊分割的治理模式更是導致海洋生態環境惡化的重要原因。

1、確立“政府為主導、社會各方力量為主體”的治理模式

各級地方政府政府要充分發揮主導作用，不同的政府部門間應加強溝通合作，共享生態環境保護信息，要建立和完善網絡化、立體化的信息公開系統，而對于突發赤潮、海上環境事故、海上災害等，則應及時公布。必須充分調動社會各方面力量形成“合力”，賦予每個社會主體在環保建設中的社會職能，各司其職，各擔其責。尤其是各個企業必須自覺承擔環保責任，要把污染物排放控制在最低限度。

2、確立“海陸一體化”的海洋治理新格局

環渤海區域是個復雜的生態環境系統，整個區域包括入海流域、海岸帶以及渤海海域。海域內污染的特點：陸源污染為主，流域污染為主。因此需要政府具有海陸統籌思想的法律規定進行規范和管理。地方政府要打破地方保護主義，提高市場意識、大局意識、規則意識，樹立海陸統籌思想，加強海陸各執法部門的協同管理、密切配合，確立“海陸一體化”的治理新格局。

（四）從治理的制度措施上，嚴格管控環渤海海洋開發利用

1、對于海洋開發項目主管部門要嚴格審批，提高環保準入門檻。已經批準尚未啟動的項目要重新審查和評估，已經批準正在建設中的項目要求建設單位必須嚴格遵守海洋生態環境保護法規，最大程度降低海水污染、嚴格控制污染物排放。遵嚴格守“紅線制度”訂立的標準：入?？谖廴疚锱欧胚_標率達到100%，陸源污染物入?？偭繙p少10%～15%。從制度上確保海洋開發的科學高效、合理合法。

（五）從治理的領導機構上，建議國家設置專門的海洋生態治理委員會

為了改變過去“九龍治?！?、各自為政、條塊分割的海洋治理格局，環渤海經濟區的“三省一市”要建立統一的海洋生態管理機構，設置“渤海治理委員會”，。渤海管理委員會的主體地位、權力職責、工作程序和運行機制等，可以通過環渤海海洋生態環境立法中予以規定，專門負責環渤海經濟區的海洋環境保護及海洋開發等事項?！敖y一安排環渤海地區的發展與保護規劃，實施海域、海岸帶和近岸陸域一體化管理，以實現規劃統一、執法統一、產業布局統一”。

從責任主體的角度和權力運行來看，可以借鑒“河長制”的做法。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，“河長制”是一項水生態保護和水流域治理制度，近些年來在重慶、江蘇、江西等地試點并取得顯著成效。效仿“河長制”的權力主體責任，“渤海治理委員會”由委員會主任行使主導性權力，制定環渤海區域的污染治理和生態環境保護方針，調動相關職能部門聯合執法，并承擔污染治理不利、生態環境保護不當的領導責任。（（2019年7月11日）