我國海岸線退出機制的建立和完善

李彥平 代京偉 劉大海 許斯琪

摘要：為加強我國海岸線資源的使用和管理，優化海岸線的開發利用和保護，促進海洋經濟和資源環境的可持續發展，文章在概述海岸線退出機制的內涵及其研究和實踐進展的基礎上，分析該機制的建立和完善。研究結果表明：我國目前尚未形成系統和綜合的海岸線退出機制，主要在法律、制度、經濟和社會4個方面面臨困境;應堅持綠色發展等4項原則，針對擅自改變海岸線用途等6種情形，分別采用強制退出、倒逼退出和協議退出3種模式，建立和實施海岸線退出機制;通過完善法律法規和制度體系、長效運作機制、海岸線資源再配置以及補償措施，完善海岸線退出機制。

關鍵詞：自然岸線;產業升級;海岸帶;海洋綜合管理;自然資源配置

中圖分類號：X37;P748文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）02-0008-06

Establishment and Improvement of China′s Coastline Withdrawal Mechanism

LI Yanping1，DAI Jingwei1，2，LIU Dahai1，XU Siqi1，3

（1The First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China;2School of Economics，Ocean University of China，Qingdao 266100，China;

3Law School，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Abstract：To strengthen the utilization and management of China′s coastline resources，optimize their exploitation and protection，as well as promote sustainable development of marine economy，resources and environment，this paper outlined the connotation of coastline withdrawal mechanism and its research and application development.In addition，the establishment and improvement of coastline withdrawal mechanism was also analyzed.The research demonstrated that China′s systematic and comprehensive coastlines withdrawal mechanism hadn′t been established yet as a result of four main challenges in laws，regulations，economics and society.In order to establish and carry out the coastlines withdrawal mechanism，three withdrawal modes “compulsory withdrawal”，“forced withdrawal” and “withdrawal on agreement” should be adopted respectively in terms of 6 situations，e.g.unauthorized changes to shoreline use，and four principles were put forward to follow，such as green development，etc.The coastlines withdrawal mechanism should be improved through perfecting the law and regulations，longterm operation，reconfiguration of the coastline resources，as well as the compensation and resettlement measurements.

Key words：Natural coastline，Industry upgrading，Coastal zone，Integrated marine management，Natural resource reconfiguration

0引言

海岸線是海洋和陸地的分界線，具有重要的生態功能和資源價值，海岸線及其毗鄰海域和陸域是沿海地區海洋開發利用最集中的區域[1]。我國海岸線資源正面臨嚴峻挑戰，主要體現為：①大量自然岸線被占用，尤其是大規模圍填海項目多采用截彎取直和平行推進等方式，導致海岸線大幅縮短，自然岸線保有率降低，公眾親?？臻g被擠占，紅樹林和濕地等具有特殊生態價值的自然岸線遭到毀滅性破壞;②臨港工業建設、城鎮建設和海水養殖等項目密集布局，違法排污時有發生，近岸海域生態環境遭到嚴重破壞，且在短時間內難以自我修復;③海岸線的開發利用以資源主導型為主[2]，即高投入、高消耗和低效率的粗放開發利用模式，與海岸線資源日益稀缺和后備資源嚴重不足的現狀形成鮮明反差。

近年來，我國逐漸重視海岸帶地區經濟社會和資源環境的協調可持續發展，《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》提出的海洋經濟發展的主要目標中僅有2個約束性目標，即近岸海域水質和大陸自然岸線保有率，均與海岸線密切相關;2017年《海岸線保護與利用管理辦法》明確提出，至2020年全國自然岸線保有率不低于35%，著力構建科學合理的海岸線保護與利用格局，并將相關目標和任務分解落實到地方政府。在此背景下，解決當前海岸線開發利用和保護之間的矛盾成為沿海地區面臨的新課題，其過程必然涉及產業轉型升級、落后產能淘汰和海岸線恢復等一系列問題。因此，有必要從海岸線開發利用和保護全局的角度，通過建立和完善系統的海岸線退出機制，穩定和恢復自然岸線保有率，整治修復受損海岸線和重新配置優質海岸線，提高近岸海域生態環境質量，挖掘海岸線后備發展資源，優化海岸線開發利用格局，最終實現“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的美麗海洋建設目標。

1海岸線退出機制

11內涵

海岸線退出是在遵守相關法律法規的前提下，通過實施激勵或約束政策，引導和推動不符合海岸線保護與開發利用新理念和新要求的用海項目退出。

從產權的角度來看，海岸線退出有狹義和廣義之分。狹義上的海岸線退出是海岸線使用者注銷海域使用權，由海洋管理部門重新配置海岸線資源，即海域使用權人發生改變;廣義上的海岸線退出還包括海岸線使用者按照新發展理念進行產業升級，改變高污染、高能耗和低效率的開發利用方式，即海域使用權人未發生改變。

從經濟發展的角度來看，區域產業經濟的轉型升級需要淘汰落后產能，為發展先進產能騰出空間和資源。退出機制是先進產能替代落后產能過程中的重要環節，但退出機制不僅是簡單的淘汰機制，更是新發展理念下的資源再配置機制。因此，海岸線退出機制不能孤立地發揮作用，而是應與準入機制、激勵機制、約束機制和補償機制等有機結合，共同作用于落后產能，最終推動區域產業經濟的發展。

12研究進展

目前國內外關于空間資源退出機制的研究主要集中在土地退出領域，包括其成因、指標評價體系、運作模式和管理措施等方面，為建立海岸線退出機制提供寶貴經驗。例如：綜合考慮意大利Catania地區的城市環境和規劃等因素，根據城市土地退出與改造開發利用的損益比，表明土地退出的利益擴大效應將帶動地區經濟發展[3];在西歐老工業基地工業用地退出并改造為旅游或文化娛樂用地的過程中，針對不同利益集團的博弈，從多個維度提出不同的退出和改造選擇[4];通過分析多地農村的宅基地退出機制，表明政府財政投入是影響宅基地退出的主導因素，農民的就業模式和土地依賴度以及農村發展特色是微觀因素[5];通過分析上海市“功能置換”的工業用地退出機制，總結“政府引導、市場促進、社會支持”的經驗以及在重經濟、輕生態和制度缺失等方面的不足[6];針對商丘市農村宅基地的空閑問題，提出“遷村并點”“村企合一”“原址改造”“整村搬遷”和“中心社區”等退出模式，并從資金保障、補償標準完善、產權關系明晰和土地復墾等角度完善宅基地退出機制[7]。

英國的海岸線退出機制研究是熱點領域。隨著“二戰”后英國的相對衰落和近幾十年來其去工業化進程的加快，重新規劃和振興較發達的沿海地區成為其社會發展研究的重要課題。其中，海岸線退出機制研究主要集中在沿海城鎮、漁村和港口等的退出以及改造或重建，運作模式主要包括政府主導、公司注資規劃引導和社會組織捐款，具體方案也趨于多樣化。例如：傳統漁業轉型休閑漁業，將富有特色的歷史建筑改造為旅游區，對傳統旅游區進行多功能和現代化改造，將大型造船廠重建為博物館或居民區甚至大學校園等[8-9]。

我國對于海岸線退出機制的直接研究很少。王諾等[10]總結港口退出機制的運作模式，并以海岸線與城市的協調發展程度為依據，定量研究退出機制的具體實施條件;徐曉明[11]以行政許可的后續監管為視角，闡述守法倒逼機制和高效利用協議退出機制在行政法領域的合法性和合理性。

13實踐進展

自20世紀50年代末開始，發達國家逐漸面臨城市更新的問題，在舊工業區改建的過程中深入實踐退出機制。其中的著名案例之一為美國波士頓羅爾碼頭改建項目：由于舊碼頭限制城市土地的開發利用，由政府和企業合作，將舊碼頭的倉庫區退出并改建，形成住宅、辦公樓、公園、集市和娛樂設施的集合體;重視新建項目與整體城市環境的協調性及其混合功能，并以優惠稅率鼓勵開發商提供開放的城市公共空間[12]。其他著名案例包括巴爾的摩內港區碼頭和日本橫濱大阪濱水區等改造項目[13]。此外，發達國家積極探索建立海岸帶建設退縮線制度，即根據海岸帶的特征，劃定禁止一切或部分開發利用活動的區域分界線[14]，歐洲和大洋洲的部分國家以及美國大部分的沿海地區和大湖區都已實施相關制度[15]。

目前我國沿海地區已開展大量海岸線退出實踐，但尚未形成系統和綜合的制度體系。2017年《江蘇省港口岸線管理辦法》建立港口岸線使用和退出機制，將不符合所在地港口岸線開發利用監管指標的碼頭整合退出;山東省日照港北區港口岸線退岸還海整治修復工程是國內首例港口岸線退還生態岸線的建設項目。此外，各沿海地區積極引導不符合海岸線使用規劃或破壞海洋生態環境的灘涂養殖退出，通過協議補償、鼓勵深水網箱和工廠化養殖以及幫扶漁民轉產轉業等配套措施，保障海岸線退出工作的有序開展，并取得一定成效。

2海岸線退出的現實困境

21法律困境

我國現有法律法規對海岸線退出僅以原則性規定分散在《中華人民共和國海域使用管理法》或地方海域使用管理條例中，且主要針對改變用途和閑置的情形。沿海地區針對灘涂養殖和采砂等的專項治理方案較為完善，但法律地位較低、強制力較弱和適用范圍較小。海岸線退出機制缺少法律依據和保障。

22制度困境

海岸線退出機制不能孤立存在并發揮作用，而應與其他制度共同構成制度體系，引導海岸線開發利用向集約節約和綠色高效轉變。一方面，海岸線管理缺少約束機制，重前置審批、輕后續監管，導致海岸線開發利用難以達到預期目標，閑置、低效和污染等問題未得到有效解決[16];另一方面，隨著海域和海岸線等自然資源的資產屬性日益凸顯，海岸線退出缺少激勵措施，海岸線使用者退出的積極性不高，海域使用權難以有效流轉。

23經濟困境

沿海地區面臨經濟發展與環境保護的矛盾。一些高污染和高能耗項目可能是當地重點產業或重要稅收來源，地方政府往往“重經濟發展、輕環境保護”，海岸線退出機制難以發揮作用。

此外，海岸線使用者也面臨經濟利益與產業升級的矛盾。海岸線使用者通過開發利用海岸線獲得經濟利益，同時帶來高污染和高能耗等負外部性問題，現實中這些問題往往由全社會共同承擔。在犧牲自身經濟利益的情況下，海岸線使用者往往不會主動退出并進行產業升級。

24社會困境

高污染和高能耗的建設項目在解決就業方面發揮一定作用，在保障措施未到位的情況下，海岸線退出可能會造成大量企業員工或漁民失業，成為地方政府的新難題，甚至對社會穩定造成威脅。因此，對于地方政府和海岸線使用者來講，選擇海岸線退出將意味著承擔更多的風險和壓力。

3建立海岸線退出機制的思路

31原則

海岸線退出的最終目的是實現自然岸線保有率目標，構建科學合理的海岸線開發利用格局，應堅持4項原則。

（1）堅持綠色發展，改善生態環境。海岸線開發利用應遵循自然規律，將海洋環境承載力作為沿海地區經濟社會發展的根本依據;堅決摒棄破壞海洋生態環境和盲目占用海岸線的發展模式，將自然岸線保有率作為海岸線開發利用和保護的硬性約束，因地制宜開展海岸線整治修復，為公眾創造更多的親?？臻g。

（2）優化資源配置，提升開發利用效率。堅持海岸線集約節約和綜合高效開發利用，對不符合要求的用海項目，采取多元化方式促使其退出或轉型升級。

（3）淘汰落后產能，推動產業升級。轉變海岸線開發利用方式，依法倒逼落后產能加快退出，引進和培育新興產業，進一步優化海岸帶地區的海洋產業結構，推進新舊動能轉換。

（4）保障海岸線所有者和使用者的合法權益。既要保障國家作為海岸線所有權人的利益，符合相關經濟發展規劃和國土空間規劃的要求;又要保障海岸線使用權人的利益，在必要時給予合理的退出補償。

32類型

根據上述退出原則，結合我國沿海地區海岸線開發利用和保護的實際情況和需求，6種情形應納入海岸線退出機制。①擅自改變由海岸線鄰近海域和陸域功能確定[17]的海岸線用途;②海岸線使用者依法取得海域使用權后，超過規定期限仍未建設，造成海岸線閑置;③破壞海岸線及其鄰近海域的海洋生態環境，不滿足其所在海洋功能區的環保要求，具體包括海水質量、海洋沉積物質量和海洋生物質量3項指標;④海岸線開發利用的布局散亂和方式粗放，海岸線及其鄰近海域利用率低;⑤在海岸線開發利用的過程中投入大量社會資源，但產出卻未達到相應標準，單位長度海岸線投入產出效益低;⑥因規劃或政策調整，海岸線現有開發利用方式不符合新的用途管制要求。

33模式

331強制退出

強制退出即依據相關法律法規，無償收回海岸線使用者的海域使用權。①對于擅自改變海岸線用途且拒不改正的項目，《中華人民共和國海域使用管理法》規定，違法擅自改變海域用途且拒不改正的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，收回海域使用權;②對于閑置項目，福建省、河北省和天津市等已出臺地方性法規，取得海域使用權但未在規定時間內開發利用的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，無償收回海域使用權。

332倒逼退出

倒逼退出即在符合法律法規和市場經濟規律的前提下，為實現海岸線資源的合理配置，采用差別化征收海域使用金、調整水電價格、調節稅收和嚴厲處罰違法違規行為等方式，通過外部壓力影響海岸線使用者，迫使其改進海岸線開發利用方式或主動退出。該模式需要政府完善海岸線管理的配套政策和措施，采取激勵和約束的雙重機制，通過引導企業轉型升級或淘汰落后產能，實現海岸線資源的優化配置。①對于利用率和投入產出效益低的項目，從財政、稅收和信貸等方面進行激勵或約束;②對于污染項目，依法加大對排污的監督和處罰力度;③對于閑置項目，收取閑置費用，且閑置時間越長費用越高。

333協議退出

協議退出即相關管理部門主動與海岸線使用者溝通，闡述海岸線退出的理由和政策，勸說其改進海岸線開發利用方式，或通過合理補償或海岸線置換等使其退出。①對于因規劃或政策調整不符合用途管制要求的項目，在退出協議達成后，可根據新的用途管制要求重新配置海岸線資源;②對于利用率和投入產出效益低以及閑置的項目，在退出協議達成后，可采用“招拍掛”的方式重新配置海岸線資源。

4完善海岸線退出機制的建議

41完善法律法規和制度體系

完善海岸線退出機制須堅持立法先行，明確海岸線退出機制的法律地位和法律效力以及違法行為的責任認定和處罰辦法，保證海岸線退出機制的嚴肅性。此外，完善相關配套制度：①在科學評價海岸帶地區資源環境承載力和開發利用適宜性的基礎上，編制海岸帶保護與開發利用規劃，明確海岸線的用途及其開發利用和保護的要求和條件，指導海岸線資源的優化配置;②探索建立海岸線價值評估和有償使用制度，為海岸線退出過程中的合理補償和市場化運作提供依據;③制定具體辦法，明確海岸線退出的條件、程序、補償和保障措施以及相應法律責任等，保證海岸線退出過程的合法合規和公平公正。

42完善長效運作機制

海岸線退出機制是優化海岸線開發利用和保護格局的重要調節機制，伴隨沿海地區海洋經濟發展的全過程，完善長效運作機制尤為必要。充分發揮政府、企業、市場和社會等利益相關者的優勢和作用，堅持政府引導、市場推進、企業改造和社會參與。其中，政府是海岸線資源的管理者和相關制度的設計者，應通過宏觀調控引導不符合新發展理念的項目進行產業升級或退出;市場發揮價格調節、供求調節和競爭調節等作用，吸引資金雄厚、技術先進和管理規范的企業參與海岸線資源的再配置，及時淘汰落后產能，實現海洋產業新舊動能轉換;企業加大自主改造和轉型升級力度，提高海岸線開發利用的綜合效益;社會組織、媒體和公眾是制度的監督者和參與者，為促進海岸線資源的可持續發展提供資金和民意支持。

43完善海岸線資源再配置

海岸線資源再配置是根據海洋開發利用規劃和用途管制等要求，對退出海岸線進行重新配置的過程，是海岸線退出后的關鍵任務。海岸線資源再配置要堅持陸海統籌，深化“多規合一”，強化用途管制，從發展全局考慮，不能局限于某一岸段。①對嚴重污染、景觀破壞和功能受損的岸段進行整治修復，提升海岸線的生態功能和資源價值;②對不能實現自然岸線保有率目標的地區加大整治修復力度，將整治修復后具有自然岸線形態特征和生態功能的海岸線納入自然岸線;③根據相關政策和規劃調整產業布局，積極引進符合新發展理念的海岸線開發利用項目，并嚴格執行《建設項目用海面積控制指標》等技術標準，切實改進海岸線開發利用方式，優化海岸線開發利用格局;④充分發揮市場在退出海岸線管理和再配置中的基礎性作用，促進生產要素自由流動，提高資源配置效率。

44完善補償措施

實施補償措施是保障海岸線使用者權益的關鍵，也是保證海岸線退出過程順利完成的前提。對協議退出的項目，根據項目類型、用海主體和海岸線開發利用實際制定差別化補償方案，從明確范圍、統一標準和多元化籌措資金3個方面完善補償機制。①明確補償范圍，至少包括海域使用權補償和附屬設施補償2個部分，還要根據受影響人員生存和發展的實際需要制定扶持或安置措施;②統一海岸線價值評估和補償標準，逐步形成反映海岸線資產價值、區域級差和供求關系的價格體系;③多方籌措補償資金，重點加大對生態功能顯著和受損嚴重海岸線退出的財政支持力度。

以灘涂養殖海岸線的退出為例，應制定統一標準，對海域使用權、養殖設施和養殖產品等進行補償;考慮漁民生產和生活實際，幫扶轉產轉業，或引導發展深水網箱養殖和工廠化養殖等現代化養殖方式。

5結語

在海岸線退出管理中，由于各沿海地區經濟發展程度不一，產業模式和海岸線開發利用方式各有特色，面臨的問題錯綜復雜。因此，地方政府應結合當地海岸線資源稟賦、海洋規劃、用途管制和可持續發展目標，完善法規和配套制度，科學制定海岸線退出方案，做好海岸線退出前后的政策銜接工作，保障退出過程的公平、公正和合理?？上刃泻０毒€退出試點，循序漸進，形成可復制和可推廣的經驗，并逐步推向整個地區，推動沿海地區經濟和資源的可持續發展。

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