我國海洋功能區劃的回顧性評價和新一輪編制建議

岳奇 朱慶林 劉楠楠 徐偉 董月娥

摘要：為完善我國海洋功能區劃制度，提高海洋功能區劃的編制和實施水平，促進其在我國海洋空間規劃乃至國土空間規劃中發揮應有作用，文章對我國現行海洋功能區劃的實施情況進行回顧性評價，并對新一輪海洋功能區劃的編制提出建議。研究結果表明：我國海洋功能區劃法律地位高、管控范圍廣，現行海洋功能區劃實施以來，通過建立定量目標管控體系、協調保障行業用海和保護海洋生態環境，對我國海洋經濟和海洋生態環境的可持續發展做出巨大貢獻;針對實施過程中存在的問題，新一輪海洋功能區劃的編制應擴大海洋保護區的規模和種類、提高前瞻性和動態適應性、加強公眾實質性參與以及完善技術體系。

關鍵詞：海洋功能區劃;國土空間規劃;海洋綜合管理;海洋生態文明;陸海統籌

中圖分類號：P741;X36文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）02-0003-05

Retrospective Evaluation of China′s Marine Functional Zoning and New Round of Preparation Recommendations

YUE Qi1，ZHU Qinglin2，LIU Nannan2，XU Wei1，DONG Yue′e1

（1National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China;

2Ocean University of China，Qingdao 266003，China）

Abstract：In order to improve China′s marine functional zoning system，improve the compilation and implementation level of marine functional zoning，and promote its role in China′s marine spatial planning and even national land planning，the paper reviewed the implementation of current marine functional zoning in China.This research showed that China′s marine functional zoning has a high legal status and a wide range of control.Since the implementation of the current marine functional zoning，it has established a quantitative target management and control system，coordinated the relationship between marine environment protection and sea use.For the problems in the implementation process，the preparation of a new round of marine functional zoning should expand the scale and types of marine protected areas，improve forwardlooking and dynamic adaptability，strengthen public substantive participation，and improve technology system.

Key words：Marine functional zoning，Land spatial planning，Integrated marine management，Marine ecological civilization，Land and sea coordination

0引言

通俗來講，海洋功能區劃是確定特定海域用途，即海域“適合做什么”的基礎性工作。為保證這項工作的科學性，在研究、管理和實踐中應綜合考慮海域的地理位置、自然資源稟賦、海洋生態環境、海岸帶開發利用現狀和沿海地區經濟發展需求，依據《海洋功能區劃技術導則》等有關技術標準，確定海域的最佳功能。通過科學編制和實施海洋功能區劃，可保護和改善海洋生態環境，促進海洋資源的合理開發利用和海洋經濟的可持續發展[1]。

我國的海洋功能區劃是世界最早的海洋空間規劃實踐之一，且具有較高的法律地位。1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》提出開展海洋功能區劃相關工作，2002年《中華人民共和國海域使用管理法》明確將海洋功能區劃確定為海域使用管理的3項基本制度之一。通過2部法律確立海洋空間規劃的法律地位在全球范圍也是罕見的[2]。我國的海洋功能區劃工作最早可追溯到20世紀70年代末，自20世紀80年代開始開展相關調查和研究等準備工作，2002年國務院首次批復《全國海洋功能區劃》，2012年國務院批復《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》和11個省級海洋功能區劃。

海洋功能區劃是我國海洋開發利用和保護的法律依據[3]，已成為我國最重要的海洋空間規劃。近40年來，海洋功能區劃的編制和實施發揮了重要作用，主要體現在：通過明確海域用途，協調行業用海沖突，維護海洋開發利用秩序;通過明確海域最佳開發利用方式，提高海域價值;通過明確各類海洋功能區的海洋環境保護要求和劃定海洋保護區，保護海洋生態環境。

現行海洋功能區劃將于2020年到期，新一輪海洋功能區劃的編制已提上日程。與此同時，新一輪海洋功能區劃的編制面臨“多規合一”、生態文明建設和國家行政體制改革等多重機遇和挑戰，當務之急就是盡快對現行海洋功能區劃的實施情況進行評價，分析存在的問題及其原因，從而對新一輪海洋功能區劃的編制提出建議。

1現行海洋功能區劃的實施成效

11建立定量目標管控體系

海洋功能區劃通過3種方式管控：①將全國海洋功能區劃提出的定量目標層層分解和落實到下一級行政單元，實現目標管控;②將管轄海域劃分為不同的海洋功能區，明確不同空間范圍海域的主要用途，實現功能管控;③對不同海洋功能區提出海域使用和海洋環境保護的要求，實現具體海域單元的開發利用方式管控。

海洋功能區劃通過3種途徑實施：①結合項目用海審批，確保項目用海符合海洋功能區劃確定的用途，實施基于海域空間功能的海域使用管控;②海洋管理部門按照海洋功能區劃明確的任務和目標，開展海洋功能區劃的配套制度建設和海域動態監視監測能力建設等工作;③各級政府部門按照有關法律法規，定期對海洋功能區劃的實施情況進行回顧性評價，根據評價結果提出修編意見。

《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》明確提出定量目標：海洋保護區面積占我國管轄海域面積的5%以上，近岸海域保護區面積比例占11%以上;海水養殖用海功能區面積不少于260萬hm2;全國建設用圍填海規?？刂圃?469萬hm2以內;近岸海域保留區面積比例不低于10%;大陸自然岸線保有率不低于35%;整治和修復海岸線長度不少于2 000 km。省級海洋功能區劃對上述定量目標進行細化和分解[4]。2013年原國家海洋局要求沿海地區海洋管理部門盡快完成市縣級海洋功能區劃的編制，同時要求省級海洋功能區劃提出的定量目標在市縣級海洋功能區劃中分解和落地。至此，全國、省、市縣3級海洋功能區劃定量目標管控體系基本建立[5-6]。

從目前來看，到2020年，全國海洋功能區劃提出的定量目標基本可以實現。根據各項最新統計，我國已建立各類各級海洋保護區1240萬km2，占我國管轄海域面積超過4%;已確權的海水養殖面積約21667萬hm2，市縣級海洋功能區劃確定的海水養殖用海功能區面積遠超260萬hm2;2011—2016年共確權圍填海658萬hm2，2017年以來原國家海洋局暫停渤海圍填海和其他海域所有非國計民生類圍填海，2018年國務院《關于加強濕地保護和嚴控圍填海造地的通知》進一步嚴控新增圍填海，至2020年確權圍填海規模將銳減;各沿海地區劃定的保留區共172個，總面積約521萬hm2;2017年《海岸線保護與利用管理辦法》要求嚴守大陸自然岸線保有率35%的底線[7]，目前各沿海地區海岸線的調查統計工作仍在開展，截至2016年年底，全國沿海11個?。ㄗ灾螀^、直轄市）完成海洋生態紅線的劃定，將35%以上的大陸自然岸線劃入其中;啟動“藍色海灣”和“南紅北柳”等近20項重大海洋生態修復工程，成效顯著[8]。

12協調保障行業用海

現行海洋功能區劃的分類體系共包括8類海洋功能區，在全國海洋功能區劃中明確覆蓋我國管轄海域的29個重點海域及其主要功能。各沿海地區在編制省級海洋功能區劃時，依據全國海洋功能區劃確定的海域功能以及自然資源稟賦、開發利用情況和經濟發展需求，劃定海洋基本功能區。根據現行海洋功能區劃，全國沿海11個?。ㄗ灾螀^、直轄市）共設置1 837個海洋功能區，其中港口航運區占1742%、工業與城鎮用海區占1617%、旅游休閑漁業區占1519%、農漁業區占1453%、海洋保護區占1279%、特殊利用區占1100%、保留區占936%、礦產與能源區占354%。

通過實施海洋功能區劃，各地海洋管理部門統籌安排各行業用海和審批用海項目，有效調節海域使用沖突和規范用海秩序[9]，為沿海地區經濟社會的快速和健康發展提供資源和空間保障[10]。

13保護海洋生態環境

海洋功能區劃通過設置定量化環保目標、明確各類功能區環境質量要求和制定保障措施等多種方式，加大海洋生態環境保護力度，堅決逆轉海洋環境污染趨勢，減輕海洋自凈壓力。目前我國海洋保護區的數量和面積不斷增加，海洋保護區的類型日益豐富，有效保護珍稀的海洋生物物種、典型的海洋自然景觀和遺跡以及脆弱的海岸帶生態系統和生境。此外，新增用海項目在論證和環評環節必須嚴格審核其是否符合海洋功能區劃及其環境質量要求。

與此同時，海洋生態文明建設持續推進。2015年《海洋生態文明建設實施方案（2015—2020年）》明確“十三五”時期我國海洋領域生態文明建設的主要目標、重點任務和重大工程;2016年啟動并完成海洋生態紅線劃定工作，同時制定差異化的管理要求和實施具有針對性的管理。

2存在的問題

21海洋生態環境保護力度不足

從全國海洋功能區劃定量目標的完成程度來看，海洋生態環境保護類明顯滯后。平衡海洋開發利用和保護的關系是編制海洋功能區劃的初衷，“以自然屬性為基礎、以保護環境為前提”是其最主要的原則。然而在具體實施海洋功能區劃的過程中，一些沿海地區仍存在“唯GDP論”和“經濟發展高于環境保護”等慣性思維，只重視用海項目建設，而忽視海洋生態環境保護。尤其是經濟處于加速發展時期的沿海地區，用海需求猛增，由于海域使用成本總體較低，往往一味加大海洋開發利用強度，甚至擠占海洋生態空間;用海項目只要用途不與海洋功能區劃確定的主要功能相違背就能通過審批，卻很少關注其對海洋生態環境的影響。

此外，在減少海洋生態環境污染方面，海洋功能區劃的作用較為單一和被動，對于海岸線以內的陸地部分，尤其是入海排污總量缺乏有效的管控措施，無法從根本上扭轉海洋生態環境破壞的局面。

22前瞻性和動態適應性不足

我國海洋功能區劃的周期一般為10年，跨度2個“五年計劃”，因此其編制不僅要立足當下，而且要面向未來。目前海洋功能區劃的編制往往以社會經濟發展規劃和行業發展規劃等為依據，以確定用海規模和時序，但這些規劃的周期往往是5年，必然要求通過科學預測提高海洋功能區劃的前瞻性。

現行制度規定海洋功能區劃可在編制完成2年后提出一般性和重大性的修改[11]，然而考慮海洋功能區劃的約束性和嚴肅性，目前所有相關修改均未明確哪種為“一般性修改”、哪種為“重大性修改”，即無論何種修改都必須依法由原批準機關審批。如，某用海項目的選址具有唯一性，出于工程建設安全的需要，其防波堤必須突破所在功能區的界限，因此需對功能區的邊界進行微小調整;按照現行制度規定，必須將省級海洋功能區劃的修改方案報請國務院審批，不僅非常機械化，而且嚴重影響用海項目的審批周期，與當下簡政放權的國家形勢不符。由此可見，我國的海洋功能區劃制度剛性很強但彈性不足，其動態調整機制尚未完善;而對于周期為10年的海洋功能區劃來說，中途難以調整是不科學的。

23公眾實質性參與不足

很多國家通常將公眾尤其是利益相關者的實質性參與作為海洋空間規劃編制的重要環節，這是保障規劃具有科學性、生命力和影響力的基礎，更是規劃制度不斷發展和完善的關鍵。我國各級海洋管理部門雖依法公開已批準的海洋功能區劃，同時建立用海項目利益相關者的協調機制，但對于海洋功能區劃編制和實施過程中公眾的實質性參與缺乏保障制度和長效機制。在現行的海洋功能區劃技術導則和管理制度中，雖已設置公眾參與環節，但在具體化操作、制度化設計和常態化開展等方面缺乏法律層面的落實。從世界范圍來看，我國的海洋功能區劃編制是典型的政府行政主導，在執行力、效率性和強制性方面具有很大優勢，但公眾實質性參與不足是面臨的主要挑戰。

24技術體系完善性不足

現行海洋功能區劃的技術性和制度性文件滯后，難以適應海洋功能區劃技術體系實踐和發展的需要。海洋功能區劃的符合性判定和實施情況評價等技術方法仍是空白[12]。各類功能區單元的數量和規模缺乏定量管控指標，有的功能區單元呈項目化和破碎化，有的功能區單元面積相差懸殊，布局也不盡合理[13]。各級海洋功能區劃的定位不明確，市縣級海洋功能區劃僅是對省級海洋功能區劃確定的一級類功能區的細化，存在的作用和意義有待商榷。各類海洋空間規劃之間缺乏有效銜接：海洋主體功能區規劃的編制晚于海洋功能區劃，但其規劃層級更加宏觀和概略，應作為海洋功能區劃編制的依據之一;海洋生態紅線規劃確定各類生態紅線區，但生態紅線區與海洋保護區的對應關系尚不明確;海洋功能區劃與海洋主體功能區規劃和海洋生態紅線規劃在定位和范圍等方面的協調缺乏技術依據。

3對新一輪海洋功能區劃編制的建議

31擴大海洋保護區的規模和種類

目前我國海洋保護區的總體規模仍較小、種類較單一，與發達國家相比處于較低水平，不能滿足海洋生態文明建設的迫切需求以及適應海洋生態環境保護的嚴峻形勢。

在新一輪海洋功能區劃的編制中，應著力擴大各類海洋保護區的規模和種類，將海洋生態紅線區，海灣、濕地、河口、產卵場、索餌場和洄游通道等典型海洋生態系統單元以及重要濱海自然景觀等劃定為海洋保護區，并制定相應的管控措施，有效發揮海洋功能區劃在海洋生態環境保護中的作用。在海岸帶地區海洋保護區的種類設置和范圍劃定時，充分考慮海洋和陸地的統籌和銜接，確保向海和向陸海洋保護區的有機融合，避免出現功能或管理要求不一致的情況。

32提高前瞻性和動態適應性

在新一輪海洋功能區劃的編制中，應科學預測未來用海需求，借鑒國際在海洋空間規劃編制中對用海需求的預測方法和模型[14]，更好地適應我國經濟發展“新常態”，實現對海域使用的精細化管理。

建立海洋功能區劃的動態跟蹤評價和修改制度，明確跟蹤評價海洋功能區劃實施情況的周期和關鍵性指標，并依據跟蹤評價結果對海洋功能區劃進行修改。建立海洋功能區劃“一般性修改”和“重大性修改”的常態化機制，明確不可修改的剛性指標和可適時修改的彈性指標，并詳細規定不同類別修改的程序。如：將對海洋功能區劃目標、占用海洋保護區和涉及范圍較大的修改界定為重大性修改，此類修改必須經原批準機關審批;將微調海洋功能區劃邊界和擴大海洋保護區面積等修改界定為一般性修改，此類修改可由同級人民政府報上級海洋管理部門審批。

33加強公眾實質性參與

在海洋功能區劃的編制和實施中，完善公眾尤其是利益相關者的參與制度，明確公眾參與的方法、程序和要求，并建立長效機制和監督機制，促進公眾對海洋功能區劃工作的深入了解和主動參與。加強公眾參與的信息系統建設，依法全面公開海洋功能區劃的法律法規和成果文件。繼續實施建設項目用海公開聽證制度，進一步細化利益相關者的協調政策，落實利益相關者的合法權益。定期公布海洋功能區劃實施的成效和存在的問題，通過各類媒體進行專題報道，提高公眾的海洋意識，為海洋功能區劃的有力和高效執行奠定堅實的群眾基礎[15]。

34完善技術體系

將海洋功能區劃融入“多規合一”、用途管制和陸海統籌的國土空間規劃體系。結合“多規合一”的總體要求，對現行海洋功能區劃的法律法規和技術標準的適用性進行全面深入的分析和評價，盡快完成國家和省級層面海洋功能區劃相關法律法規和技術標準的修訂，明確技術方法、類別劃分、層級體系、實施程序和管理要求。

在對現行海洋功能區劃和其他各類海洋空間規劃的實施情況進行科學評價的基礎上，國家層面盡快啟動編制海洋國土空間規劃，并將海洋功能區劃作為海洋國土空間規劃的重要內容之一。國家海洋管理部門盡快明確海洋功能區劃在海洋國土空間規劃中的定位和作用，明確其編制的技術方法、類別劃分、層級體系、實施程序和管理要求。對功能區單元的數量和規模提出定量管控指標，將海洋生態文明建設落實到沿海地區經濟、社會和文化發展的目標體系[16]。

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