對黨內法規規范屬性的反思與再定位

陳吉利 江雁飛

關鍵詞：黨的制度;黨內法規;軟法;法治規范

中圖分類號：D262? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2019）05-0026-08

黨內法規是管黨治黨的重要依據，但理論上對黨內法規是否屬法存在著爭議。學界傾向性的觀點是將黨內法規納入到“法”當中，特別是黨的十八屆四中全會將“完善的黨內法規體系”納入到中國特色社會主義法治體系中之后，這一觀點受到了更多人的支持。

因為“法治”通常被認為是法律的一種品德或優點”，[1]（P478）故而，證立黨內法規之規范屬性為“法”，正是為了鋪就黨內法規法治化的理論軌道，包含著“將黨內生活法治化，將黨內規范性文件制定和發布法治化”的實踐目的。[2]不過，考察當前黨內法規屬法的各種論證依據和進路，似乎都還存有許多理論和實踐的疏漏，未能圓滿得出黨內法規屬法的結論?！包h內法規屬法”與將“黨內法規納入法治體系”二者雖有聯系，但本身卻是兩個問題。本文在梳理和反思相關研究的基礎上，嘗試跨過黨內法規規范屬性的討論，以法治與從嚴治黨的關系為基點，建立起黨內法規與法治的體系性關系。

一、十八屆四中全會前黨內關于黨內法規的定位

“黨內法規”一詞最早由毛澤東提出。早在1938年10月，毛澤東在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上提出：“必須對黨員進行有關黨的紀律的教育，既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監督黨的領袖人物也一起遵守紀律，避免再發生張國燾事件。為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動?！盵3]（P528）毛澤東在這里是在“黨的紀律”意義上使用黨內法規，具體是指黨的紀律的比較細致化的部分，其目的是保證黨的統一。

1945年5月14日，劉少奇在黨的第七次全國代表大會上作關于修改黨章的報告時指出：“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則?！盵4]（P400）1962年2月6日，鄧小平在“七千人大會”上講話也指出：“在毛澤東同志領導下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制;團結——批評——團結的方法;……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規黨法?！盵5]（P300）這兩處“黨內法規”也都指向規范黨的組織、黨內生活的黨的制度、黨的紀律。

1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議上的講話《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！盵6]（P147）1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》講話中談到克服特權現象時明確指出“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等”。[6]（P332）這兩段講話主要表達了三個觀點，一是黨內應建立健全與國法體系類似的黨規黨法體系，二是黨規黨法具有保障國法的功能，三是國法中的平等原則同樣適用于黨規黨法。這些觀點的顯著特征是將黨內法規與國家法律關聯起來，但各有側重。第一個觀點中，鄧小平著眼于國法與黨規黨法組織功能的類似性，來說明黨規黨法對黨的自身建設的重要價值，但并未論及二者在本質屬性的相同或相似，在語法上屬于類比、借用。1第二個觀點強調的是黨規之于國法的實踐意義，但是，對于法制或法治有保障功能的，本身未必就是或者必須是法律或符合法治。對第三個觀點，有學者認為由于“平等”是法治的基本價值之一，表明鄧小平在用“法”的思想構建“黨規黨法”。[7]（P56）但是，鄧小平的前述觀點主張的是黨規黨法的執行平等，并非黨規黨法規范本身的屬性，況且在邏輯上，法律雖然應當一體遵循，但一體遵循的規范未必就是法律?？梢?，鄧小平同志的這些觀點主要表達的是按照國家法律來建設黨內法規的重要性，在邏輯上還不足以建立起黨內法規與法之間的系屬關系。

1997年黨的十五大報告將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為“黨領導人民治理國家的基本方略”，并于1999年載入憲法修正案。我國法治建設穩步推進，黨的十六大提出“到2010年形成中國特色社會主義法律體系”，黨的十七大強調“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。在黨的建設方面，黨的十六大提出“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”，黨的十六屆四中全會提出“科學執政、民主執政、依法執政”的總體目標，黨的十七大報告中，把科學執政、民主執政、依法執政作為加強黨的建設的重要內容?！耙婪▓陶睆娬{的是各級黨組織和黨員領導干部必須按照法律規定的范圍、程序、內容和手段來行使執政權力。2但這一階段，黨內法規與國家法律、黨內法規與法治的關系，在黨的重要會議、重要報告未見相關論述。2001年，江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中指出，“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律”。2011年胡錦濤在十七屆中央紀委第六次全體會議上強調指出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，提高制度建設的質量和水平，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨的建設和黨內生活制度化、規范化，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規范化?！边@些論述所聚焦的，都是制度與權力的內在關系，凸顯了以黨章為核心的黨內法規制度體系對于管黨治黨的重要性。

概言之，黨的十八屆四中全會之前，黨內高層對黨內法規的論述有三個要義：一是黨內法規屬于黨內制度或黨內規范，二是黨內法規之于黨的建設具有重要意義，三是黨內法規之于法治具有功能意義。不過，這些論述僅在有限的功能意義論及黨規與法治，而沒有建立起黨內法規與法治的體系性關系。

二、“依法治國”下黨規屬性的理論討論

在黨的十八屆四中全會以前，理論界就存在“黨規”與“法”關系的討論。黨的十五大將“依法治國”確立為治國的基本方略之后，部分學者提出“依法治黨”的說法，但對其內涵，尤其是在“以什么治黨”這一問題上，涉及黨內法規與國法、黨內法規與法的關系，學界存在四種不同觀點。

觀點一：“依法治黨”是“以黨章黨規治黨”。這一觀點將“黨章黨規”直接當作了“法”。對此，作者從法律具有的“規范”“公正”和“強制力”特征著眼，認為黨法黨規體現了法律的一般特征。[8]在此基礎上，作者指出“比照于國家法律體系，因此黨內也應有立法、執法、司法、守法和監督等一整套過程與結構”，從而構建起與國家法律——國家法制——依法治國邏輯相排列的黨內法規——黨內法制——依法治黨的邏輯。

不過，所謂“特征”，指向對象的事實面向。首先，如果說“規范”和“強制力”尚可構成黨內法規的特征，但是，“公正”則指向規范的應然面，并非黨內法規的實然特征;何況即使國法也未必就“公正”。再者，具有“規范”和“強制力”特征的也未必就是“法律”。三者，這一放大的“法”的概念可以總括所有的黨章黨規，包括黨內法規之外的黨的規范性文件，不免失之過寬。

觀點二：“依法治黨”包含兩重含義：黨必須在憲法和法律的范圍內活動及黨必須加強自身的制度建設和法規建設，用完備的制度實現黨內生活的民主化、法治化。第一重含義所指的“法”指向國家法律，第二重含義的“法”則指黨內規章制度，包括黨章、歷次黨代會報告、單項性法規和黨的紀律。[9]（P34）這里，作者將“依法治黨”之“法”做了擴大性解釋，不過，他又認為“依法治黨”是由依法治國而來的一種引申、借用，是要把依法治國的基本精神貫徹到黨的領導活動和自身建設中來，同時也是要把黨的活動納入到依法治國的格局之中。[9]（P36）

觀點三：將“依法治黨”限定于“以憲法和法律治黨”。王貴秀教授認為黨不是國家組織，把國家范疇的“法”直接用于黨內，“容易混淆不同組織的界限和不同問題的性質”。他主張，為適應“依法治國”，需要對黨外黨內進行兩個范圍的區分，一是國法意義上的“依法治黨”，二是與“依法治黨”提法相配套，適用于黨政關系、黨法關系的“依規治黨”。作者對“依規治黨”進行了專門定義，“是指在黨的自身建設中，參照‘依法治國和‘依法治黨的原則和精神，結合黨本身的實際和特點，嚴格加以治理和管理”。[10]

這一觀點固守“法”是“國家法”的通常觀念，不認為黨規與國家法律具有同質性，也不認同黨規屬于法的觀點，但主張黨規應“參照”法治原則和精神。不過，“參照”一詞表明黨規對于法治的遵循并非基于法與法治的內在意義，某種程度上可視為法治價值的“異體移植”。

觀點四：將“依法治黨”之“法”包括憲法、法律和黨內法規。俞可平教授根據鄧小平“沒有黨規黨法，國法就很難保障”的論述，認為中國共產黨作為唯一執政黨，黨的領導干部作為公共權力的主要掌握者，因此，治國必先治黨，依法治國必先依法治黨。在此基礎上，他根據鄧小平關于“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法”的論斷，推出“依法治黨”，并定義為“嚴格按照國家的法律和黨的法規來規范黨組織和黨員的行為”。因而，“依法治黨”的“法”包括兩大類，一類是國家的法律，首先是國家的憲法;另一類是黨的規章制度，首先是黨章。[11]

治國必先治黨，但依法治國是否必先依法治黨呢？前述鄧小平所論僅是強調“依規治黨”的重要性，并未引出“依法治黨”。俞可平教授基于法調整規范公共權力的這一功能視角，因為黨的領導干部是公共權力的主要掌握者，因此，必須用“法”來進行規控。從這一角度看，“國家的法律和黨內的法規，從根本上說應當是統一的”。這種“統一”是指國法與黨規都應該包含“法治”精神，才能承擔起權力控制的功能來。但這是黨規與國法的應然面，并非指規范屬性的實然面，因此，合稱國法與黨規為“法”，邏輯上仍難妥帖。

以上四種觀點都著力鋪就法治原則、理念、制度、程序和技術融入黨章黨規和治黨管黨實踐當中的理論依據。觀點一通過擴大法的內涵來論證黨規屬法，借此論證黨規及其運行應依循法治而為;觀點二固守國家法觀點而主張黨規雖不屬法，但應“參照”法治;觀點三則在借用引申意義承認黨規屬法，應貫徹法治精神;觀點四基于控權邏輯，從黨規與國法應然面推出“依法治黨”之“法”包括憲法、法律和黨內法規。四種觀點前提結論看似大相徑庭，其實都暗伏著相同邏輯，即若黨內法規屬法，則黨內法規應依循法治;反之，可不依循法治，或僅“參照”法治。法治是法或法律的德性，凡法或法律必得遵循法治。不過，凡依循法治者，必定是法或法律？前述四種觀點顯然持肯定態度，這正是需要檢討之處。

三、黨內法規的軟法定位

對黨內法規的觀察，另一種主要視角來自“軟法”（soft law）理論。依通常理解，“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則”。1姜明安教授在認同軟法具有“行為規則”和“非國家強制力”之內涵外，還認為“軟法是一定人類共同體通過其成員參與、協商方式制定或認可的，從而其內容具有相應的民主性、公開性、普遍性和規范性”。2

“軟法”之論，首先強調其與國家硬法的區別，即缺乏法律約束力，且不能通過法院執行。換言之，軟法之“軟”僅是指排除國家強制力之實施，而非效力軟。3依此，黨內法規比較典型地具有這一特征。事實上，多數黨內法規都規定了對違規行為的否定性后果，并且依靠黨內專門懲戒機關和機制來保證實現。

更重要的是，軟法并非是在借用意義上使用“法”一詞，而是超越了傳統的法的概念，承認“軟法亦法”。傳統“法”的定義主要包括“體現國家意志、由國家制定或認可、依靠國家強制力保證實施”三個方面。就法之意志，軟法理論由國家意志拓展為公共意志，包括政治組織和社會共同體的意志;就法的形成，由國家直接認可和明示拓展至間接認可和默示;就法的實施，將依靠國家強制力保證實施修正為依靠公共強制力（包括國家強制力與社會強制力）與自愿服從兩種類型。經過這種修正，“法是體現公共意志的、由國家制定或認可、依靠公共強制或自律機制保證實施的規范體系”。[12]這樣，軟法與硬法都歸屬到共同的上位概念，即“法”當中。

除了這些形式特征外，軟法有其更為深刻的內在特質。作為現代軟法現象是隨著社會日益復雜化以后才出現的，特別是同治理與善治理論及其實踐密不可分。[13]（P332）自20世紀中后期以來，世界各國公域之治大體經歷了由國家管制模式向公共管理模式再到公共治理模式的轉型。所謂治理（governance），即是指各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。善治（good governance）的本質是政府與公民對公共生活的合作管理，是治理關系的最佳狀態，包含合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責任性（accountability）、法治（rule of law）、回應（responsiveness）和有效（effectiveness）等五個基本要素。[14]（P1）

治理與善治模式蘊涵著“軟法之治”。治理模式的去國家化和去強制化，為國家外的社會治理主體透過柔性方式實現善治提供了正當性，而其規范形式，無疑就是“軟法”。不過，除了主體的非國家性和效力的非國家強制性外，治理與善治模式的基本要素，如合法性、透明性、回應性、有效性等等，對軟法有著重要的形塑意義，使之在性質、形式、內容、程序等維度有著與硬法截然不同的特征。例如軟法的制定過程是通過持續的溝通、對話、回應機制，軟法內容是回應型的、提倡式的、說服型的、指導式的、自愿的，而非壓制型、強迫型、命令式;再如，治理模式認為社會問題是緊密關聯或互為因果的，解決方案的探尋應采取系統的整合的路徑，軟法強調通過OMC（Open Method of Coordination）這種開放協調方法來連接、縫補和整合社會諸領域的觀念和利益。OMC機制構成了軟法行動結構的核心。[15]又再如，軟法的爭議主要是由民間調解、仲裁機構處理或爭議當事人自行協商解決，而不是訴諸法院解決。[16]概言之，軟法是治理模式的主要依據或手段，公共治理就是軟法治理。[13]（P145）

因此，要在更深層次將黨內法規歸屬到軟法范疇，就必須實質性地論證黨內法規與軟法、與治理、與善治模式之間的內在契合性。不過，首先，在發生學意義上，黨內法規不僅早于治理與軟法實踐，且與后二者也無理論或實踐之淵源關系;其次，在當下，以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內法規顯然也并非治理和軟法理論的制度展現;第三，軟法概念的引入，其意義就在于為法治理念，特別是符合治理理念的現代法治觀念融入軟法鋪就了更具可行性的理論依據。[13]（P11）而黨內法規是踐行“全面從嚴治黨”的制度載體和制度保障，黨內法規體系建設，也構成了國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，但并非要去踐行西方治理理論與軟法所倡行的價值和理念。1

將黨內法規歸屬軟法范疇更有可能引起某種混亂。如果依照軟法概念，那么，對黨內法規的界定，除了符合《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）外，還需符合基于軟法理念的若干條件，包括制定程序、規范形式、規范內容等等。[17]如此一來，根據《制定條例》被界定的“黨內法規”未必就是軟法意義上的“黨內法規”。

四、黨內法規法規范屬性討論的總體反思

黨內法規屬于黨的制度當無疑問，是不是屬于法規范？觀點不一。這一問題可分成兩個子問題：第一，黨內法規與國法之屬性關系，第二，黨內法規是否屬法。

首先，關于黨內法規與國家法律的關系，目前至少在以下兩點上具有共識：其一，黨內法規不是國家法律。黨內法規與國法之間，最大的差別在于：國法基于國家統治權，依靠國家力量實現。而黨內法規基于黨內權力，依靠黨內機制和力量來實現。其二，黨內法規可視為國家法律在黨內的“相當”，這是基于二者具有的某些共同特征，例如黨內法規和國法都由專門機關制定;黨內法規和國法一般都具有比較完整的規范結構，特別是二者對違規或違法行為一般都規定否定性后果;黨內法規和國法都設有專門實施機關;與國法具有應當嚴格遵循的法律效力一樣，黨內法規在黨內也具有法律一樣的地位。

其次，黨內法規是否屬法？考察文獻，“法”一詞具有多種含義。在西文中，“法”和“法律”通常對稱，如拉丁文中Jus與Lex，法文中droit與loi和德文中recht與gesets等，以此表明“法”是指永恒的、普遍有效的正義原則和道德公理，“法律”則指由國家機關制定和頒布的具體法律規則。孟德斯鳩則認為“從最廣泛的意義上，法是由事物的性質產生出來的必然關系”，揭示了應然之法與根本理性的一致性。在純粹法學者凱爾森看來，法不同于一般的規范，“法律是一種強制秩序，即一種試圖通過把社會組織性強制行為附加到相反行為上，從而引發一種特定行為的規范性秩序?！盵18]（P16）可見，法之概念可寬可窄，狹義把法律限制在國家制定的正式規范，寬泛將法律界定為任何由人操縱的制度規范。[19]（P9）

從這一角度看，前述“依法治黨”的討論和軟法視角，通過擴大法的內涵，將黨內法規歸屬到所謂的法的范疇當中，也就無可厚非了。這種歸類無非是將論者所認為的“黨內法規”與“國家法律”的共同特征歸集到擴大了內涵的法的概念之下而已，并沒有增加“黨內法規”的內涵。

不過，法的概念盡管存在學理分歧，但通常的觀點，特別是馬克思主義法學理論，都是在法作為國家制定或認可，并由國家強制力保障實施的社會規范意義上來使用的。如果說“黨內法規”是一個約定俗成的說法，2那么，法即國法的觀念就更為約定俗成了。這樣，至少在學理上就有討論是否要打破常理，建構新的概念的必要性。結合到本論題，就是將黨內法規歸屬到法的意義何在。如前所述，法的擴大論和軟法之論，通過擴大法的概念，將黨內法規視為“法”，并基于法與法治的內在聯系，以此得出黨內法規應當法治化的結論。

因此，值得反思的是：規范的法屬性是否構成了該規范符合法治的內在根據？法與法治的關系自然是密不可分。對于“法治”，亞里士多德所論盡管久遠，但至今仍不失經典，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從;而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”。[20]（P147）這句話中，前半句指向統治或治理的品性，后半句指向實在法的品性。實在法的品性直接關乎實在法與法治的關系。哈耶克指出法治（the rule of law）“關注法律應當是什么的規則，亦即一種‘原法律原則（a meta-legal doctrine）或一種政治理想?！盵21]（P261）富勒將法治具體化為關于法律的八條原則，這八條原則是真正的法治所缺一不可的。

無疑，這些論述深刻闡述了法與法治的內在關系，不過，應當法治的理由并非是實在法的法屬性。在城邦時代，實現法治，因為法律依其理性可以祛除政治中的獸性因素，并表現出優于“一人之治”的集體智慧。[20]（P163）在西塞羅筆下，官吏治理著人民，而法律作為最高的理性，治理著官吏。[22]（P181）羅馬法律制度主要實踐于私法領域，但同樣深刻體現出當時人們的強烈信念：由法律而不是由專橫的權力來提供私人糾紛解決方案。[23]（P5）在中世紀的歐洲，統治者必須在法律之下的統治（rule under law）是社會占據統治地位的信念。[24]（P38）近代祛魅以來，法治抽離宗教底色，直面權力的專橫來證立法治的價值，正如洛克所指出的，法治的真實含義就是對一切政體下的權力都有所限制。[25]（P92）可見，并非是規范的法屬性，而是法要控制的權力及其屬性，構成了法治的邏輯起點。法治的雙重內涵，是針對權力功能差異而采取控制方略，“依法而治”限制的是執行權力，“良法”要規范的則是立法權力。

五、全面依法治國與黨內法規

黨的十八大以來，“全面從嚴治黨”與“全面依法治國”深度融合，超越鄧小平關于黨內法規與國家法治的功能性關系，進入到體系性聯結，集中體現在黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第一次把“完善的黨內法規體系”作為中國特色社會主義法治體系的五大部分之一，作為我國全面推進依法治國的總目標;《決定》第一次提出“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。

但是，必須指出的是，前述所論都是“黨內法規”與“法治”之關系，而非“黨內法規”與“法”的關系。首先，《決定》言明的是黨內法規體系屬于法治體系，并不是黨內法規屬于法體系;再者，依法執政要求的是“黨依據憲法法律治國理政”“依據黨內法規管黨治黨”，這是對黨治國管黨的方式的要求，而不是對治國治黨的依據的屬性的論斷。重點不在于是否依“法”而治，而在于管黨治黨的“法治方式”?？梢?，不能簡單地從“依法治國”“依法執政”切割出“依法”，更不能據此推出其中的“法”包括“國家法律”和“黨內法規”的結論。簡言之，全面依法治國之下的依規治黨，就是要根據黨內法規治黨管黨，同時黨內法規本身應當是良善的。

“全面從嚴治黨”與“全面依法治國”深度融合的理論根基，源自黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央對法治與政治文明之關系的深刻認識。習近平在一系列講話中，從政治文明和現代化的視野深刻分析了法治與人治的關系，揭示了法治與現代化、法治與政治文明的內在關系，深化了厲行法治的理論基礎。[26]2014年，在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上，他指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題?？v觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的?！边@一論述意義重大，第一，它突破了過去將法治局限于國家治理框架中的觀點，而從更為廣闊深遠的“政治文明”和“現代化”的大視域下來觀察和評價法治。這將法治與包括國家制度、政黨制度等在內的政治制度政治文明緊密聯系起來，將法治作為政治制度現代化的核心價值。第二，將法治與人治定位為政治文明的基本問題和現代化的重大問題，從而將法治界定為現代政治文明的本質性特征，構成了社會主義現代化的內在內容。黨的十九大報告進一步明確提出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。

2015年，在中央黨校省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上，習近平更是直接指出，“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！薄鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”成為法治的關鍵功能。用法治來管控權力，構成了政治文明和現代化的核心。凡是權力，無論國家與政府權力，還是政黨的權力，抑或社會權力，都必須依循法治而為，權力造福人民的功能方能得以發揮。因此，只有“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，才能不斷開創依法治國新局面。

我們黨作為社會主義事業的領導核心，既是執政黨，又是領導一切的。黨的領導、執政和黨自身的法治建設，是推進全面依法治國的關鍵所在。習近平指出：“我們必須把依法治國擺在更加突出的位置，把黨和國家工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題?！盵27]黨內法規制度及其體系覆蓋黨的領導、執政和黨的自身建設的各個方面。只有實現黨內法規的全面法治化，才能真正貫徹落實“全面依法治國”與“全面從嚴治黨”，并為提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的制度保障。

六、黨內法規之定位：法治規范

綜上，黨的十八大以來，在全面依法治國的戰略布局下，黨內法規之屬性定位并未改變，仍然屬于黨的制度，更確切地，屬于黨內規范。同時，在全面依法治國戰略和中國特色社會主義法治體系的總目標下，基于法治與政治文明的關系，黨內法規從過去符合憲法和法律的基礎上，進一步升級到“法治化”階段。黨內法規法治化意味著將法治技術、價值、理念“完整徹底”地融入黨內法規及其體系之中。在這樣的認識下，本文提出以“法治規范”來定位“黨內法規”，以凸顯黨內法規與法治的關系?！胺ㄖ我幏丁辈⒎嵌ㄎ稽h內法規之實然屬性，而重在刻畫黨內法規與法治深度交融的應然定位。

若以更為開闊的視野觀察，黨的十八屆四中全會之前關于黨內法規合法化的討論，也可視為是黨內法規法治化的初級表述。所謂黨內法規合法化，即指黨內法規要符合憲法和法律。1982年《憲法》第五條明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h的十二大通過的《中國共產黨章程》規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，并把這一規定作為“一項極其重要的原則”。1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第六條將“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內活動的規定，不得與國家法律相抵觸”作為黨內法規制定原則之一。黨的十八大之后，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》提出“憲法為上、黨章為本”的基本要求，黨內法規制定必須“以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神與要求”?！吨贫l例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》也都將“是否同憲法和法律不一致”作為黨內法規（草案）、規范性文件審核或審查內容之一。

不過，黨內法規合法化只能被認為是黨內法規法治化的初級狀態。原因在于：第一，合法化的標準是憲法和法律等實定法，而非法治;第二，合法化的要求是“守法”，憲法和法律僅是底線標準;第三，合法化僅要求不得逾越憲法和法律邊界，但邊界之內，則是憲法和法律不得侵入的自治領域。概言之，合法化下的黨內法規，其主色調是黨的制度，而非法治。

黨的十八大以來，黨內法規在合法化的基礎上，進一步升級到“法治化”階段。與合法化相比，黨內法規法治化意味著：第一，在標準上，不僅僅符合國家法律，也要符合法治原則;第二，法治化也要求“守法”，但并非底線，法治構成規范的主色調;第三，法治化不分邊界，法治貫徹始終。1簡言之，將法治技術、價值、理念完整徹底地融入黨內法規及其體系之中，構成了黨內法規法治化的核心要義。

“法治規范”之定位，是“全面依法治國”與“全面從嚴治黨”戰略布局深度融合的具體體現，為黨內法規的體系建設、理念完善和功能發揮指明了正確方向。同時，黨內法規的法治化仍在路上，還存在著諸多理論和實踐的重大難題。我們必須以堅守中國特色社會主義法治的基本價值和理念為指導，以改革創新的精神，持續加快黨內法規建設，以保證建黨100周年時能夠形成比較完善的黨內法規制度體系。

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Reflection on the Orientation of Party Regulations

CHEN Ji-li1，JIANG Yan-fei2

（1.School of Pubic Management，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China;

2.School of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：There are two different problems in the system of rule of law between the nature of inner-party laws and regulations and that of inner-party laws and regulations. In order to prove the viewpoint of legalization of inner-party laws and regulations，it is difficult for the theory to be self-consistent and may lead to misunderstandings in practice by extending the attribution of inner-party laws and regulations to the concept of law. Xi Jinpings exposition on the intrinsic relationship between the rule of law and modern political civilization clarifies the theoretical basis for the legalization of laws and regulations within the Party. The “four comprehensive” strategy and the general goal of the socialist rule of law system with Chinese characteristics put forward the construction path and goal of the rule of law within the Party，but it did not change the normative attribute of the rules within the Party. The inner-party laws and regulations are going beyond the stage of legitimacy and are deeply integrated with the rule of law，becoming the “rule of law norms”.

Key Words：inner-Party system;Party regulations;soft law;norms of rule of law