行政審批服務局組建后審管互動機制研究

張立學 李勇 楊同斌

組建行政審批服務局作為本次機構改革的“當頭炮”“先手棋”，既是省委、省政府部署的“規定動作”，也是落實“一次辦成”改革、優化營商環境的“自選動作”。濟南市縣兩級行政審批服務局組建后，從體制上為結束“審管不分”狀況，促使部門由“重審批、輕監管”向“加強監管、優化服務”轉變提供了保障，同時也面臨著如何解決新的職責邊界產生后，審批與監管有效銜接這一課題?；趯嫌嘘P實踐的深入體察和思考，筆者認為，要解決審批和監管有效銜接的問題，必須發揮改革整體效應，構建合法合規、科學合理、有效銜接的審批和監管互動機制。

一、準確認識審管分離后產生的新矛盾

本次推進相對集中行政許可權、組建行政審批服務局改革，濟南市市級層面將28個部門的190項許可事項、81項關聯事項劃轉行政審批服務局實施，12個區縣劃轉的事項均涉及20余個部門，平均為158項。新機構的組建、事項的劃轉，相應產生了行政審批服務局與各部門間履行審批、監管職能時的新的職責邊界，也促使審批與監管的矛盾由部門內部矛盾轉化為部門間的外部矛盾。相對集中行政許可權改革前，部門既負責審批又負責監管，既是“裁判員”又是“運動員”，審批監管之間的主要矛盾是“重審批、輕監管”，屬于部門履職過程中的內部矛盾。行政審批服務局組建后，實現了審管分離，倒逼著部門向加強事中事后監管轉變，主要矛盾演化為行政審批服務局與部門間在審批和監管有效銜接上的矛盾，屬于外部矛盾。

由此，事項劃轉后，構建有效的審批和監管互動機制，防止審管脫節、避免監管空白，成為行政審批服務局運轉后面臨的首要問題。從實踐層面看，各區縣均反映，在監管方面一定程度上存在方式方法落后、認識存在差異、思路不夠開闊、法制保障有待健全的問題。這種情況下，必須從制度建設的高度看待審管互動機制構建工作，以解決審批和監管存在的主要矛盾為出發點，以強化部門間協調配合為著力點，以妥善處理事中事后監管與事前審批的銜接關系、與現有職能部門的關系、與市場和社會需要的關系為抓手，通過建立領導協調機制、強化業務協同、厘清監管邊界、實施動態監管和分類監管等多種方式，切實做好審管互動機制構建工作。

二、著力解決實現審管有效銜接的制約性問題

（一）著力破除傳統觀念，創新監管理念。事項劃轉過程中，不少部門提出，應按照“誰審批、誰監管”的原則，將監管職能相應劃轉到行政審批服務局，一定程度上反映出思想觀念還停留在傳統認識上，對開展相對集中許可權改革的內涵、意義認識不足，政策領悟不透。省里《關于推進相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局的意見》規定，審管分離的行政許可事項，要按照“誰審批誰負責、誰主管誰監管”的原則厘清權責關系，明確了監管職責由原審批部門承擔。因此，原審批部門應著力破除傳統觀念，正確認識自身職責定位，充分認識相對集中許可權并沒有取消或廢止部門的許可權，只是權力履行的集中，按照中辦、國辦《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》“改變重審批輕監管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來”的要求，切實轉變工作重心，履行好監管職責。

（二）著力厘清職責邊界，明晰監管責任。從相對集中行政許可權改革實踐看，改革后原審批部門在監管問題上顯現出“兩個認識不到位”的問題。一是工作重心由既審批又監管轉移到單純監管后，對監管職能定位認識不到位;二是對審管分離模式尚有適應過程，在怎樣監管、何時介入、銜接配合方面認識不到位。加之部門原來就存在“重審批、輕監管”的情況，一定程度上會對事中事后監管形成制約。解決“兩個認識不到位”的問題，一是可以在此前編制行政權責清單、建立600余項事中事后監管制度的基礎上，對劃轉事項逐項編制詳細權責清單，實行動態管理;二是進一步厘清職責邊界，在整個審批監管流程中，清晰劃定行政審批服務局與部門間的職責權力界限;三是可從機構編制法定化角度出發，在行政審批服務局“三定”規定中對審管職責邊界作原則性表述，在原審批部門承擔許可職能的內設機構中就加強事中事后監管作具體表述。

（三）著力做到無縫銜接，增強監管時效。審管分離大背景下，加強無縫銜接，杜絕監管空白，實現審批與監管信息的實時傳送與交流是極其關鍵的環節。做到這點，一是實行精細化管理，通過建立聯絡員制度，行政審批服務局負責某項審批的專人與部門負責相應事項監管的專人實行點對點實時聯絡，盡量減少中間環節。二是實行全流程管理，著眼于審批事項受理、辦理、移交、監管、完成全流程，每個環節都有信息傳送與交流。三是使用信息化手段，建立實時動態響應的監管平臺，統籌審管信息采集、整理、分析和運用，解決傳統信息傳遞方式的效能低下問題，實現不同監管領域和事項由不同部門相應切塊負責。

（四）著力運用數據技術，搭建信任機制。事項劃轉后，有部門以不清楚審批過程、不知道怎么作出的審批為由，相應推卸監管責任，實質上反映出部門對行政許可決定一定程度上存在的不信任問題。這是一個亟需解決的基本問題和關鍵問題，促進審批監管良性互動、有效實施，可以積極探索區塊鏈技術在審批監管全過程中的應用。區塊鏈技術可以使每一項審批、審批的每一個環節和過程，都記錄在區塊鏈網絡上，從而讓審批監管工作更加透明，使政策執行避免外力的干擾，也會讓審批監管的每一位參與者決策更加謹慎。這些開放性、去中心化、不可篡改的特點，可以從根本上解決行政審批服務局與部門間的信任問題，為搭建信任機制提供技術保障。

三、“五位一體”構建審管互動機制的初步探索

從濟南市情況看，市縣行政審批服務局組建后，均從解決上述四個問題入手，就建立審管互動機制分別進行了積極探索。如，歷下區強化制度保障，先后建立了服務工作規范、審批工作規范相關的135項管理制度;歷城區建立并試運行《行政審批與監管協調聯動工作方案》《行政審批服務信息推送方案》《現場勘察環節實施意見》等9項制度規范;平陰縣專門印發文件，就建立行政審批與監管協調聯動工作機制作出規定?？傮w上看，可以概括為“五位一體”推進審管互動機制建立，即：建立聯席會議制度加強頂層設計，建立業務協同機制實現監管端口前移，建立審批監控機制解決信任問題，建立審管互動機制保障順利運行，建立責任追究機制強化紀律約束。

（一）聯席會議制度加強頂層設計。濟南市級和12個區縣均建立了行政審批服務改革聯席會議制度。聯席會議由紀委監委、組織部門、承擔事中事后監管職能的有關部門等組成，政府主要領導同志任召集人，黨委有關領導和政府分管領導任副召集人，其他部門有關負責同志為成員。成立的主要目的是，統籌謀劃行政審批服務工作規劃，協調行政審批服務局與監管部門、執法機構之間的關系，研究解決行政審批服務的重大事項等。作為一項規范化、常態化的制度安排，聯席會議制度的建立，強化了頂層設計，為審管互動機制的建立和運行暢通了渠道，提供了領導協調層面的保障。

（二）業務協同機制實現監管端口前移。建立業務協同機制，解決審批事項承接辦理、踏勘審圖驗收事項辦理等問題。在作用發揮上，使監管部門提前介入審批、從而了解掌握審批過程、提出意見建議、協助行政審批服務局作出許可決定，變“部門決策”為“共同決策”，有利于發揮集體智慧、增加決策透明度、科學性，同時使監管端口前移，為部門開展監管工作提供了便利條件。如歷下區，在“拿地即開工”區級立項項目相關事項劃轉的空檔期，為了不耽擱企業、單位的正常報建，確定了由審批局受理報建資料的審批，區發改局負責第三方費用支付的協調聯動，保障了項目審批與監管的正常運轉。

（三）審批監控機制解決信任問題。通過在審批過程中探索應用區塊鏈技術，著力解決當前行政審批過程中一定程度上存在的效率低下、人為參與度高、自由裁量權大等問題，打破行政審批過程中的信息孤島，實現審批監控實時化、智能化、透明化，促進陽光審批，增加行政審批服務局與部門間的信任。如，市中區正在著手建設“始終辦”智慧平臺，通過互聯網身份認證+數字簽名等技術手段，實現陽光審批和全過程留痕。

（四）審管互動機制保障順利運行。從濟南市縣兩級的做法看，主要是建立 “114”工作體系，保障行政審批、監管順利進行。第一個“1”是依托政務服務云平臺，建立行政審批與監管信息聯動平臺，實現部門間信息聯通。第二個“1”是建立審管信息反饋制度，規定行政審批服務局與監管部門間推送信息的方式、時限、職責任務等?！?”是四張清單，行政審批服務局對承擔的審批事項列明權力清單、責任清單、負面清單，監管部門相應列明監管清單，共同實現全方位、無死角監管。

（五）責任追究機制提供紀律保障。責任追究機制明確追責對象為依法從事行政審批工作的人員和監管部門依法履行監管職責的人員，并對其追責情形分別作出規定。責任追究機制作為五大機制之一，是一項兜底性保障機制，主要目的是保障業務協同、審批監控、審管互動機制的正常運行。

行政審批服務局的設立，順應了十八大以來全面深化改革的時代要求和歷史進程，調整了政府角色和職能，也觸動了原有權力和利益格局。為保障順利運行，各地緊緊把握審管互動機制這個關鍵環節，作出積極探索。今后，應繼續牢固樹立監管也是改革的理念，深入研究為何監管、監管什么、誰來監管、怎樣監管的問題，在審管互動機制建立上繼續創新思路、創新方法，解決 “對審批迷戀、對監管迷?！钡膯栴}，實現審批監管的無縫銜接、良性互動，實現審批與監管兩條腿走路，為營造公平競爭的市場環境不懈努力?！醣疚牡谝蛔髡呦禎鲜形庌k巡視員E：FQJ

關鍵詞：審管互動 行政審批局 機制