地方政府機構改革的問題與路徑

聶勇鋼 曾南權

[摘 要]2018年中央政府機構第八次改革展開，各級地方政府也緊接著對地方政府機構進行改革。江西省南昌市在放管服改革背景下進行政府機構調整，政府機構改革同深化簡政放權、放管結合、優化服務改革有機結合起來;機構改革調整后各部門職能更加清晰，權力和責任更加明確;機構合并或合署辦公的機構安排普遍存在;機構調整體現與時俱進的鮮明時代特色。但也存在只是簡單的職能拼接情況并沒有涉及到機構職能的實質性調整、機構調整存在條塊分割現象、職能整合仿效大部制改革帶來內部協作難題。要按照大部制的原則，把相同職責的機構整合起來;加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，打破部門條塊分割;建立明晰的部門職責，構建優良的內部協作。

[關鍵詞]行政權力;政府機構;職能調整

一、問題的提出

自黨的十一屆三中全會以來，中國分別于1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年和2018 年，進行了8 次政府機構改革和行政體制改革，我國政府放管服改革不斷向縱深發展①。這40年來的政府機構改革取得了三個顯著成效，即建立起適應市場經濟體制的機構配置，從單純精簡機構到實現政府職能轉變，極大地提升政府治理能力②。學術界存在如下看法：（1）特征上，有學者從系統性、整體性、協同性考量機構改革，認為其分別很好地體現了改革推進中的價值理性與工具理性的完美結合，內在體現人民立場的價值追求，外在表現規范操作的工具要求。③也有部分學者從制度變遷視角來分析，認為政府機構改革在1998 年之前有過機構膨脹，但那是市場經濟發展的需要，在1998年之后國務院組成部門數量不斷精簡而且結構也日益完善。④有學者從內在邏輯上認為機構改革遵循著行政任務決定行政組織的原理，在理清行政任務的基礎上進行市場化、社會化、地方化等形式的簡政放權，進而達到職能配置合理、機構設置科學的最佳狀態。⑤

（2）存在的問題上，有學者從職能變革視角，認為以撤銷合并部門、裁減公務員為主要內容的機構改革是行政改革的熱門，但從其效果看機構改革往往是最不成功的改革。⑥一部分學者認為部分人員因利益受到了損害而抵制改革，導致改革的過程出現了機構合并—分開—再合并的狀況。⑦由于利益關聯，政府機構容易表現出對被監管對象的“溺愛”以及被利益集團“俘獲”。大部制改革可以明確責任、減少冗員，但是由于權力集中和利益集中也容易導致利益固化。（3）對策上，有學者提出改革必須考慮到利益集團的因素，防止出現管制俘獲以及部門利益綁架社會福利。大部制不是機構越少越好，關鍵是要確保決策咨詢機構和監督機構獨立性，必須加強黨的垂直領導，完善監察體制。此外還可以通過培育社會中介、購買社會服務、提高內部競爭等手段實現這一目標。⑧也有學者主張評價政府機構改革的成功與否，應該是從機構改革背后蘊含的價值偏好來進行，中國政府機構改革需要平衡效率和公平的雙重價值取向，而不是簡單以機構數量來衡量。⑨

由于政府機構調整處于進行之中，在實踐中難免會存在問題，為便于理解機構調整實際狀況，本文以江西省南昌市政府機構改革的個案來剖析，以期更好地探討地方政府機構改革的路徑。

二、地方政府機構改革：個案分析

1.調整方案

2019年1月4日，南昌市啟動政府機構改革，其中南昌市人民政府機構調整后設置工作部門38個。涉及機構職能調整的機構里，新組建的市政府機構有10個，重建的機構有4個，更名的機構有4個，優化職能的機構有4個。機構調整中新組建的有市自然資源局、市生態環境局、市農業農村局、市文化廣電新聞出版旅游局、市衛生健康委員會、市退役軍人事務局、市應急管理局、市大數據發展管理局、市扶貧辦公室、市市場監督管理局、市醫療保障局、市城市管理局、市城鄉建設局;機構調整中重建的有市司法局、市交通運輸局、市科學技術局、市林業局;機構調整中更名的有市外事僑務辦公室、市政府辦公廳、市水務局、市工業和信息化委員會;機構調整中優化職能的有市商務局職責、市審計局職責、市行政審批局職責;機構調整中不再保留的有市教育局內設的市人民政府教育督導室副處級規格、市發展和改革委員會物價局牌子。⑩

2.改革成效

南昌市政府機構改革同深化簡政放權、放管結合、優化服務改革有機結合起來，機構改革調整后各部門職能更加清晰，權力和責任更加明確，機構合并或合署辦公的機構安排普遍存在。

（1）機構改革調整后，各部門職能更加清晰，權力和責任更加明確。如整合新型農村合作醫療職責及市人力資源和社會保障局的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險職責，以及市民政局的醫療救助職責，市發展和改革委員會的藥品和醫療服務價格管理相關職責等，組建市醫療保障局，其醫療相關的職能更加健全和完善;將市重點工程管理辦公室的行政職能、市城鄉建設委員會的職責整合，組建市城鄉建設局，這樣能使其發揮城鎮和鄉村工程建設的力量;整合市園林綠化局、市城市綜合管理協調領導小組辦公室的職責、市城市管理委員會以及市水務局的城市管道排水排污管理職責等，組建市城市管理局，其擔當的城市管理的責任更加明晰了。把原本屬于該部門卻在其他不相關部門的職能歸并到該部門，使得部門自主性積極性得以發揮，承擔的責任也就更明晰。

（2）融入機構改革過程顯示出與時俱進的鮮明特點。如組建市衛生健康委員會，原市衛生和計劃生育委員會不再保留，適應了近年來人口紅利消失，國家全面放開二孩政策，同時在國民體質危機下提出組建市衛生健康委員會，利于提倡健康生活;整合市人力資源和社會保障局的軍隊轉業干部安置職責，市民政局的退役軍人優撫安置職責，以及軍隊有關職責等，組建市退役軍人事務局，體現國家對退伍軍人的關心和照顧;將市工業和信息化委員會的信息化推進、電子政務管理及相關信息安全管理、大數據資源的應用與產業發展職責等整合，組建市大數據發展管理局，這適應了該市打造智慧城市的需要，同時也切合國際電子政務發展的大背景。

（3）政府機構改革與深化簡政放權和優化服務有機結合。該市加快轉變政府職能，推進審批服務便捷化改革。行政審批和公共服務事項直接針對企業和公眾，堅持“即時、在線、就近和一次性處理”的全面落實原則，細化量化標準，促進無差別地接受和處理同一事項在不同地區具有相同的標準。加強權責清單管理，有效規范和制約行政權力運行。繼續開展“減證便民”行動，減少各種繁瑣的手續，如蓋章、審核、備案、確認等。深化相對集中的行政許可權改革試點，“放”和“管”有效結合，健全和優化審批與監管銜接的配套機制。加快政府部門間政府信息互聯互通和共享建設，大力提升“互聯網+政府服務”水平。推進民生公用事業改革，使人民群眾的生活更加便利。

3.現存問題

研究發現，南昌市政府機構改革中，有些部門只是名稱上改變并沒有涉及到機構職能實質性調整，有些只是簡單的部門職能拼接，部門和機構之間調整條塊分割現象嚴重，機構改革仿效大部制改革帶來內部協作難題。

（1）有些部門只是名稱上改變，并沒有涉及機構職能實質性調整。如市外事僑務辦公室更名為市政府外事辦公室，加掛市政府港澳事務辦公室牌子;市政府辦公廳更名為市政府辦公室;市工業和信息化委員會更名為市工業和信息化局;市水務局更名為市水利局。有些只是簡單抽出部分原來其他部門的職能歸入新組建的部門，原有的部門不再保留。如把市旅游發展委員會、市文化廣電新聞出版局的職責整合，組建市文化廣電新聞出版旅游局，不再保留市旅游發展委員會、市文化廣電新聞出版局。這樣只是機構名稱上文字變化，并沒有涉及機構職能實質性變動，如此使得放管服改革下的機構改革打了折扣。

（2）存在著簡單的職能拼接情況。如重新組建的市司法局是由市司法局、市人民政府法制辦公室的職責整合而成;重新組建的市交通運輸局是由市交通運輸局的職責，市農業局的漁船檢驗和監督管理職責，以及市公路管理局的行政職能等整合而成的;重新組建的市林業局是由市林業局的職責，以及市園林綠化局、市國土資源局等部門的風景名勝區、自然遺產、自然保護區、地質公園等管理職責整合而成。這些都沒有理清各自部門內部各個子部門之間的行政職能，只是把各個部門的職能簡單拼接，容易導致子部門“不知所措”或者“亂了陣腳”，結果降低部門工作的效率，損害機構改革的整體成果。

（3）機構調整存在條塊分割現象。如東湖區、西湖區、青云譜區、灣里區、青山湖區、新建區自然資源機構對應市自然資源局相應劃轉職責，作為市自然資源局的派出機構;南昌縣、進賢縣、安義縣、東湖區、西湖區、青云譜區、灣里區、青山湖區、新建區生態環境機構對應市生態環境局相應劃轉職責，先整合再上收，作為市生態環境局的派出機構。這樣在縱向層級上設置各級相對應的自然資源部門、生態環境機構，雖然有利于“條條”上的貫徹落實和一體化，但對同級的政府部門之間（即“塊塊”）的合作造成了損害，還是難以逃離“職責同構”的現場局限。

三、地方政府機構改革的路徑

面對以上存在的問題，下一步地方政府機構改革應該堅決按照大部制的原則，把相同職責的機構整合起來，而不是簡單職能拼接、表面職能調整;加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化;明晰職務和責任，構建優良的內部協作。

1.堅決按照大部制的原則，把相同職責的機構整合起來，而不是簡單職能拼接、表面上的職能調整。要把原本屬于該部門職能范圍的事項卻在其他不相關部門的職能歸并到該部門，擁有完備的權力和健全的職能，使部門自主性積極性得以發揮，承擔的責任也更明晰。各部門職能更加清晰，這就根治了政出多門、多頭管理、九龍治水的弊端。進一步深化機構改革可以實行機構合并或設立合署辦公，職能相近的可以通過機構合并或者合署辦公，歸并職能，精簡人員編制，縮減部門的規模和體量，也能夠塑造便民服務、務實清廉的政府形象。

2.加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。通過這樣一個新標準，它可以有效地實現：改進省級機構制定的法規，加強條款的權威性和嚴肅性，全面落實政府部門的權力和責任系統，實現權力和責任之間的有機聯系，規范和約束行政行為;加強機構編制管理的剛性約束，加強黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌利用各類人員編制資源，加大部門和地區人員配置力度。嚴格執行機關名額、領導崗位職數、機構類型和總數的規定，嚴格控制超編人員數量;加大對人員編制違紀違法行為的查處力度，確保權力在陽光下運行，嚴肅追究責任。

3.職責明晰，構建優良的內部協作。新組建的部門不要單純求體量過大，防止陷入“精簡—膨脹—精簡”的怪圈。機構改革在重新厘定職責、職能和具體分工時要明確明晰，減少爭議、異議。改革后部門之間可以開展類似企業團隊文化培訓的團隊建設活動，加強單位與單位之間的工作作風、價值理念、文化信條的融合，從而提高協作效率。還可以依借開展“項目制”合作，加強不同部門之間的溝通、交流，凝聚形成新的具有向心力的文化價值觀，打破機構之間的隔閡，進一步提升政府部門行政的精簡高效。

四、結論與討論

在各級政府深化放管服改革背景下，政府機構改革作為深化行政體制改革的重要內容，對打造服務型政府發揮了極其重要的作用。在微觀層面上，我們發現政府通過機構改革與職能轉變，從被動配合轉向主動作為，簡政放權、優化服務，更好地體現了其為人民服務的本質。在宏觀層面上，政府機構改革作為社會整體變革的一部分，不僅僅是調整機構、精簡人員，更是政府治理理念和方式的變革，涉及職能理念、性質、內容、運行方式及在此基礎上的機構設置等。這需要我們明確政府機構改革的戰略定位及其內涵，加強機構改革頂層設計，從政策制定合法性、政策執行有效性等層面開展相關的研究，從而在新時代將機構改革、政府職責體系調整和服務型政府建設相結合，助推國家治理體系和治理能力現代化進程。

當然，我們要意識到以機構改革為主要方式的行政體制改革盡管加快了政府管理的優化和創新，但也要意識到機構改革并非一蹴而就，也會出現部門利益化和機構調整中部門隔閡等難題，因而還需要我們重視政治經濟文化上的配套改革。只有這三個層面協同改革，機構改革和行政體制改革的成果才得以持續鞏固和深化，實現打造服務型政府的目標。

注釋：

①李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進程、經驗與趨勢》，《學習與實踐》2018年第2期。

②許耀桐：《中國政府機構改革40年來的發展》，《行政論壇》2018年第6期。

③郭慶松：《機構改革的系統性整體性協同性考量》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2019年第1期。

④毛壽龍：《中國政府改革的過去與未來》，《江蘇行政學院學報》2009年第2期。

⑤戢浩飛：《機構改革的理論邏輯與實踐探討——基于行政職能的分析視角》，《學術論壇》2019年第1期。

⑥周志忍，任鈞：《機構改革也需要改革——新西蘭大部制改革實踐對我們的啟示》，《行政論壇》2013年第3期。

⑦竺乾威：《改革的邏輯：機構改革的回顧與展望》，《復旦公共行政評論》2012年第2期。

⑧周彬：《部門利益、管制俘獲和大部制改革——政府機構改革的背景、約束和邏輯》，《河南大學學報（社會科學版）》2018年第6期。

⑨陳天祥：《政府機構改革的價值邏輯——兼論大部制機構改革》，《中山大學學報（社會科學版）》2012年第2期。

⑩雷景軍：《南昌市機構改革方案發布》，江西晨報網，http：//jxcb.net/news/show-132875.html，2019-01-04/2019-04-20。

朱光磊，張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期。

（作者單位：南昌大學公共管理學院）

（責任編輯 矯海霞）