探析中國地方政府由四級制向三級制改革

【摘要】：20世紀80年代推行“市管縣”體制以來，市管縣體制在全國逐步確立，形成了與我國憲法規定不符的省-地級市-縣-鄉鎮四級制地方政府。市管縣體制曾經在帶動城鄉發展、促進區域經濟協調發展等發面發揮了巨大積極作用。但是隨著我國社會經濟的快速發展以及人類政治文明的進步，市管縣體制，特別是由此形成的四級制的地方政府體制弊端日益突出。四級制造成地方政府行政成本高、行政效率低、縣鄉鎮級政府財政困難等諸多問題。強縣撤市，改革四級制地方政府為三級制地方政府呼之欲出。

【關鍵詞】：地方政府 政府層級 市管縣 三級制

一、中國地方政府層級設置現狀的弊端分析

（一）行政成本高

第一，政府層級的增加，必然導致政府機構與政府工作人員的增加。多設置一級政府，就必須增設這一級政府的機構與工作人員，同時還要增設與該級政府的上下級政府對口的機構?！吨袊y計年鑒2017》顯示，截止2016年底，全國共有334個地級行政區劃。 這也意味著全國設置了334個地級市政府，供養334個政府是一筆巨大的財政負擔。第二，政府層級的增加，除了導致增設政府機構與工作人員增加行政成本外，還會導致行政層級、行政環節增多從而增加行政成本。

（二）行政效率低

政府層級過多，不但增加行政成本，而且降低行政效率。第一，政府層級過多，降低了上下級政府間信息傳遞的速度。凡是省級政府與縣級政府之間的信息，無論是上情下達，還是下情上傳，都要經過地級市政府，這嚴重影響信息的傳遞速度。第二，政府層級過多，降低了上下級政府間信息傳遞的真實度。信息傳遞的中間環節越多，信息失真的可能性越大。第三，從管理學角度講，過多的政府層級，即過多的管理層級會影響人的工作積極性和創造性，甚至會造成人浮于事的情況。

（三）縣級、鄉鎮級政府財政困難

市管縣體制導致縣級政府財政更加困難，縣級政府財政困難，更是直接影響了鄉鎮一級政府的財政情況。第一，政府層級過多，導致行政成本高，加重了縣級政府特別是鄉鎮級政府的財政負擔。第二，政府層級過多，導致地級市政府、縣級政府、鄉鎮級政府存在職責與權限不明晰的情況?？h級政府、鄉鎮級政府承擔過多責任，卻沒有相應的財政撥款，這更是加重了縣、鄉鎮兩級政府的財政負擔。第三，出現了“市吃縣”、“市刮縣”現象。市管縣體制本意是想利用城市的財力優勢，以借款、補助、財政轉移等方式，幫助縣鄉發展。然而，分稅制對中央和省之間的財力分割做出了規定，卻在省、市、縣之間如何分割的問題上沒有明確規定，財政上仍帶有舊體制的痕跡。

（四）縣級、鄉鎮級政府自主性不足

地方政府自主性不足，實際是指地方政府獨立性不足、創造性不強以及積極性不高。我國地方政府從省級政府到鄉鎮級政府自主性普遍不足，總體呈現從省級政府到鄉鎮級政府遞減的趨勢，縣、鄉鎮兩級政府自主性最低。這主要是我國長期以來形成單一制的國家結構形式以及中央高度集權的體制造成的，在短期內無法有效調整。但是，政府層級過多使這一問題更加嚴重。

二、中國地方政府由四級制向三級制改革的重要意義

（一）實現地方政府層級設置的合法律性

依法治國，既是人類政治文明發展的趨勢，也是黨和國家的基本方略。習近平強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。 我國現行憲法第三十條規定中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市 （二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市 （三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。 《中國統計年鑒2017》顯示，截止2016年年底，我國共有地級市政府334個，這表明大部分設區、縣的地級市都沒有法律依據，甚至可以說與憲法和法律發生了沖突。改革我國地方政府層級為三級制，是實現地方政府層級設置合法律性的必然要求。

（二）促進社會主義政治文明發展

第一，減少政府層級，構建扁平化的政府結構體制是政治文明發展的趨勢。根據對目前世界上191個國家和地區的初步統計，地方行政層次多為二、三級，約占67%，其中實行三級制的國家最為常見，有68個國家，其次是二級制的國家60個，一級制的國家32個，另外有10個國家因為地域范圍和人口太少而沒有分級。超過二級的只有21個國家，占11%。 由此可見，世界大多數國家實行二、三級制地方政府。面積較大、人口較多的大國主要實行三級制地方政府。如美國實行州、縣、鎮三級制地方政府或州、市兩級制地方政府。從管理學角度講，扁平化的政府層級設置，具有管理層級少、管理幅度大的特點。

第二，三級制地方政府有利于推動我國選舉制度的改革。首先，四級制地方政府改為三級制地方政府后，將有力推動縣、鄉鎮兩級人大代表直選，原來的地級市被撤銷，改為縣級，這將增加縣、鄉鎮兩級人大代表的數量。其次，政府層級較少后，地級市人大被撤銷，減少了間接選舉的層級，省級人大代表將從直接選舉產生的縣級人大代表中選舉產生，極大提高了人大代表代表民意的真實性和廣泛性。再次，三級制地方政府縮短了人大代表與民眾的距離，特別是縮短了省級人大代表與民眾的距離

第三，三級制地方政府提高了政府透明度、行政回應度以及民眾參與度。首先，減少地方政府層級，讓各級政府直接面對民眾和社會，迫使各級政府不斷提高決策過程、執行過程、財政收支狀況等的透明度，讓權力在陽光下運行。其次，減少政府層級，縮短省級政府與民眾的距離，讓各級地方政府直接面對民眾，回應民眾的利益訴求，迫使各級政府不斷提高回應的速度和質量。

第四，增強地方政府的自主性。變革四級制地方政府為三級制地方政府，就是要為增強地方自主性掃除障礙。首先，減少政府層級，降低地方政府財政負擔，為地方政府自主性的發揮增加物質保障。其次，減少政府層級，減少地方上級政府集中下級政府的權力，賦予地方下級政府更多自主權。最后，減少政府層級，讓縣、鄉鎮兩級政府與省級政府之間信息傳遞更通暢、速度更快、準確性更高，為制定符合地方實際的政策提供保障。

（三）促進社會經濟發展

改革四級制地方政府為三級制地方政府，就是促進各級政府逐步由全能型、管理型政府向服務型政府轉變。第一，減少地方政府層級，精簡政府機構，減少地方政府行政成本。第二，規范政府職責權限，理順政府與社會的關系、政府與市場的關系。第三，減少地方政府層級，減少各級政府對市場的干涉，減少行政區域劃分帶來的市場壁壘。第四，減少地方政府層級，擴大地方政府權力，提高管理地方公共事務的能力，從而滿足市場經濟對政府管理效率的訴求。

三、中國地方政府由四級制向三級制改革的路徑探析

（一）增加省級行政區數量

我國省級行政區劃主要存在以下問題：一是許多省級行政區劃面積較大，管轄人口過多。二是省級行政區劃邊界犬牙交錯，不利于現代社會經濟的發展。增加省級行政區數量，需要做諸多工作：第一，按照區域經濟發展的現狀，適當調整省級行政區邊界。第二，根據各省人口數量、面積大小，適當將一些省級行政區分割或者重組。第三，對于某些特大型城市，可以考慮增設為直轄市。目前，不少學者認為應該將省級行政區增加至50個左右。按照有關學者的研究以及行政管理理論中管理幅度和管理層級公式，可以考慮將我國省級行政單位的數量擴大到50個左右。

（二）強縣撤市

強縣，主要是指擴大縣的自主權。撤市，不是指撤銷市的名稱，而是撤銷地級市政府，實現市縣同級。第一，地級市政府撤銷，所有地級市政府改為縣級政府。有條件的地級市可以直接升格為直轄市。第二，適當調整縣級行政區，撤銷或合并小縣，對于已經達到縣級規模的鄉鎮應該升級為縣。第三，擴大縣級政府自主權，特別是人事權和財稅權，激發縣級政府的創造性、積極性和獨立性。

（三）擴大鄉鎮，縮減鄉鎮政府的職能

鄉鎮政府，作為我國層級最低的政府，面臨著諸多困境。一是承擔過多職能，財政負擔重，工作壓力大。二是許多鄉鎮政府財政困難。三是全國鄉鎮面積與人口存在巨大差異。所以，我國鄉鎮行政區也應隨著地方政府層級改革做相應改革。第一，合并小的鄉鎮，或將小鄉鎮并入相鄰較大鄉鎮。第二，縮減鄉鎮政府職能，擴大縣級政府職能。第三，對于符合縣級標準的鄉鎮，可以升級為縣。

改革四級制地方政府為三級制地方政府，是減少政府層級的必然要求，符合我國社會經濟發展需要，符合人類政治文明發展趨勢。但是，改革是一個充滿阻礙與風險的過程。如何推進地方政府向三級制改革，仍然需要深入研究。甚至有學者提出，實行省-縣兩級制地方政府更符合時代的需要。

【參考文獻】：

【1】參見中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2017[EB/OL].[2018-2-18]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm

【2】陳瑞蓮，張緊跟.地方政府管理[M].第二版.北京：中國人民大學出版社，2016：99.

【3】習近平. 把抓落實作為推進改革重點 重大改革都要于法有據[EB/OL].[2018-2-20]. http：//politics.people.com.cn/n/2014/0303/c1024-24508921.html

【4】全國人大.中華人民共和國憲法（1982年）[EB/OL].[2018-2-17]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm

【5】劉君德.中外行政區劃比較研究[M].上海：華東師范大學出版社，2002：338.

【6】趙艷飛.我國地方行政層級改革推進研究—省管縣體制改革研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2010：29.

作者簡介：黃雪斌，男，1994年生，四川簡陽人，四川大學國際關系學院政治學理論專業2017級碩士研究生。