干部療養院全面預算管理創新研究
——以寧夏某干部療養院為例

□黃天玲

一、全面預算概述

(一)全面預算管理的概念。全面預算管理是覆蓋組織內部全部過程、各個方面、全部人員參與的預算管理形式，是利用預算管理對組織內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，按照一定程序編制、審查、批準的，有效地組織協調未來特定期間的經營管理活動，以便完成既定的戰略規劃和經營管理目標。

(二)全面預算管理的類型及作用。

1.全面預算的類型。根據預算編制方法不同，全面預算有以下幾個類型：一是按照管理環節劃分，公司全面預算管理分為預算編制(含審批、下達)、控制分析(含執行、控制、分析)、預算調整、考核評價等主要環節。二是按照管理期間劃分，公司全面預算分為中長期預算、年度預算和月度預算。三是按照管理屬性劃分，公司全面預算分為綜合預算、業務預算和財務預算。

2.全面預算管理的作用。全面預算管理源于企業，是國際企業通用的管理方法，在企業內部控制中發揮著重要作用，其管理體系對現代企業成熟與發展起到重大推動作用。全面預算管理的作用：明確戰略目標，根據中長期發展戰略，對經營目標進行細化、分解、落實，最終使發展戰略規劃和具體行動方案緊密結合，從而實現“化戰略為行動”，確保企業發展和經營目標的實現。全面預算管理促進運營決策的科學化，提高資源的使用效率。全面預算管理明確各責任中心的責權利，促進各部門的溝通和協調，有利于提高工作效率和管理水平。全面預算管理對各部門的經濟活動實現全面監控，對發現的問題及時修正，對預算目標完成情況進行考核、評價及獎懲。

二、干部療養院全面預算管理的現狀

(一)職能定位不清，缺乏戰略發展意識。療養院的管理狀況是：職能定位不清，缺乏戰略發展意識，發展目標模糊，沒有長期戰略和短期規劃，對醫療資源的組織和使用缺乏長遠規劃，醫療資源得不到合理有效的配置。

作為全額撥款的事業單位，療養院發展主要依靠財政撥款，存在“等靠要”思想，管理水平粗放、隨意，工作效率低，服務態度差，創新能力、競爭能力嚴重不足。

(二)預算管理意識薄弱。預算管理意識淡薄，年度經營目標不明確，具體業務事項沒有細化，不利于調動職工的積極性，醫院運營成本高，效率差，制約醫療水平的提升。

由于醫療服務市場化改革的深入和療養院工作環境的變化，導致療養院原有的職能逐步萎縮，現有的職能無法滿足可持續發展，傳統的福利性療養院的生存和發展面臨前所未有的嚴峻挑戰。因此要進一步明確療養院的職能定位，尋求政府對社會事業發展的支持與監管，提高公共服務的活力，向管理要效益，提高療養院醫療資源精細化管理。

三、干部療養院全面預算管理存在的問題

全面預算是管理會計的重要內容，在療養院內部控制中發揮重要作用，對療養院提升管理水平，提高服務質量有很重要的作用。但是目前療養院全面預算管理沒有發揮應有的作用，實施中存在著一些問題。

執行是全面預算管理的核心內容，是全面預算管理的最終落腳點。當前療養院存在重預算編制，輕預算執行，預算控制不到位，預算計劃難以實施。出現上述情況的主要原因有三點。

(一)預算責任不明。部門預算目標不明確，預算宣傳不到位，未樹立全員預算的意識，導致各科室協作不緊密，無法有效執行預算計劃。今后應針對療養院發展戰略細化到年度經營目標，進而細化到各科室年度工作計劃，將科室預算與療養院的長遠發展戰略真正地聯系起來。

(二)預算執行缺乏監督。各科室雖然編制了預算，但日常經營中沒有根據預算對經營活動進行控制，使預算流于形式，無法實現預算的控制功能。預算分析停留在財務數據的分析上，沒有深層次挖掘問題出現的原因，沒有改進措施，或者有措施但無跟蹤。今后在預算執行過程中要建立績效跟蹤機制，加強對績效目標完成情況的跟蹤管理，對預算執行過程中及時調整預算、對于出現預算偏差的情況要著重分析化解。

(三)預算缺乏激勵機制。療養院預算管理缺乏激勵機制，無法調動員工的積極性，以致無法使員工全力完成預算目標。在全面預算管理中每個員工要有明確的任務分工，清晰的責任和權利，有助于工作的協調分工及預算的執行成效，為此需進一步構建預算績效管理系統。

加強預算績效管理的根本是改進預算支出管理，優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。預算績效管理從績效目標出發，沒有目標就無法體現預算的歸宿?？冃Ь褪菍崿F的目標，目標高則責任大，目標實現度高，績效也就好。因此，從一定意義上說全面預算管理的關鍵點就是預算績效評價。但是預算績效管理剛剛起航，療養院通過不斷的研究和實踐為科學預算管理提供借鑒，也希望通過全面預算管理承擔更多的責任。

四、干部療養院全面預算管理對策

(一)明確預算責任部門。預算管理委員會是實施全面預算管理的最高決策機構，以預算會議的形式審議重大預算事項。

(二)加強預算的監督機制。辦公室負責全面預算管理的具體組織和實施，財務部門是全面預算歸口管理部門，負責全面預算管理的核算和監控。

(三)建立預算激勵機制。預算的激勵機制是以預算考核結果為依據，與考核制度相結合。

五、寧夏某干部療養院全面預算管理創新案例研究

(一)干部療養院實施全面預算管理的背景。

1.供給與需求之間的矛盾。隨著社會的發展，社會大眾對醫療衛生服務的要求越來越高，醫療市場的競爭日趨激烈，療養院在硬件及人才上都無法與大中型醫院匹敵。醫療市場的逐漸開放，財政對療養院的補貼逐漸減少，療養院面臨越來越大的競爭壓力，而落后的管理現狀難以滿足發展需要。

有限的收入來源制約著療養院進一步發展，療養院需要通過優化自身資源為社會提供優質醫療服務來獲得經濟收入。為確保療養院自身競爭優勢，完善財務核算和監督體系，發揮全面預算管理在合理配置戰略資源，嚴格控制費用支出等方面的實效，進行有效的成本控制十分必要。

2.醫療環境的沖擊。隨著醫療衛生體制改革的不斷深入，療養院面臨的內外環境發生了巨大變化，遇到了巨大的生存壓力，如何轉變職能，根據自身資源優勢找到適合的發展道路，強化內部管理成為療養院實現可持續發展的有效途徑。同時，預算成為不可或缺的管理手段，并且發揮著重要的作用。如何強化全面預算管理理念和關注預算管理，乃至科學編制預算并嚴格執行預算，及有效地進行預算監控、評估等就顯得尤為必要和十分緊迫。

(二)全面預算管理總體設計。療養院的全面預算管理是著眼于單位戰略的一種管理機制，是通過預算的編制和執行來加強管理。全面預算管理就是按照療養院發展目標對各項經濟活動全過程進行控制和管理，并對實現的業績進行考核和評價的內部控制管理系統，同時對預算的編制、審批、執行、控制、調整、考核及監督等管理方式的總稱。

(三)應用全面預算管理的目標。全面預算管理目標是按照療養院制定的發展戰略目標確定年度服務事業目標為基礎，整合各部門力量，整合調整工作流程，提高資金使用效率，合理配置醫院資源，實現收支平衡，合理保證療養院戰略目標的實現。

1.明確療養院預算目標和規劃發展方向。預算以量化的方式規定了療養院在一定時期的預算目標和工作方向，并將預算目標按照內部各職能部門的職責范圍層層分解落實，使預算目標成為各職能部門的具體責任目標，保證了療養院預算目標與各部門的具體責任目標的一致性，使各部門了解和明確自己在完成預算總目標中的職責和努力方向，并驅動各個部門編制切實可行、具體的工作計劃，并積極地實施這些計劃，從而使療養院的目標通過具體措施得到最終實現。

2.促進療養院運營決策的科學化，提高資源的使用效率。療養院要結合自身資源狀況，運用科學的方法編制全面預算，強化內部管理，增強市場競爭能力，合理分配使用有限的資源，避免資源浪費和低效使用，達到增收節支、規避和化解運營風險的目的。

3.明確各責任中心的權責利，提高管理水平。全面預算管理通過預算編制把療養院預算目標具體化和量化，通過預算目標的確定和層層分解、細化，成為各層級部門和職工的工作重點和方向，預算目標最終全部分解落實到各部門、各科室、各環節中去，使各個崗位各個職工的權、責、利得到有機結合，建立責任中心和責任追究機制。

4.促進各部門的溝通與協調，提高工作效率。全面預算管理是一個系統工程，任何一個因素、一個環節的變動都會引起整個系統的變動。這就要求在預算的制定及實施過程中，必須做到相互溝通與協調，減少相互的矛盾與沖突，才能提高工作效率，完成療養院整體的總目標。

5.有效監控各部門的經濟活動，提高管理效率。因全面預算管理延伸到療養院各個部門各項經濟活動，便于對經濟活動事前預測、事中控制、事后反饋，實現全面監控，督促有關部門和責任人員全面正確地履行職責，糾正不當行為，彌補損失。預算的執行具有較強的剛性，各部門必須按照預算分解下達的目標嚴格貫徹執行，療養院的高層管理者可以將工作重點放在發展戰略上，更好地把握全局。

6.使各部門的工作業績能夠得以正確評價。全面預算執行的過程和結果是衡量各科室、各部門工作完成情況的重要依據之一。預算指標不僅是控制療養院運營活動的依據，而且還是考核、評價療養院和各部門、職工工作績效的最佳標準。在療養院預算考核管理中，引入平衡積分卡重要的管理作用。

(四)全面預算管理模式。全面預算管理的“全面”主要體現在以下三個方面。

1.內容全面。預算涉及到療養院運營的各個方面，包括運營預算，與日常運營活動直接相關的收入、支出預算、工作量預算等；資本預算，與療養院長期發展相關的項目預算；財務預算，與資產負債表、現金流量表相關的預算等。

2.參與編制的部門全面。根據療養院運營目標，要求各歸口管理部門及責任中心參與具體預算的編制，不僅有財務人員，還有醫療技術人員和管理層等大部分職工。

3.預算的全過程性。從預算的編制、審核、執行、報告、考核及審計等全過程進行預算管理，發揮全面預算對療養院運營活動的控制和管理作用。

(五)全面預算管理應用過程。

1.預算編制體系。自下而上分為科室預算，以財務預算為主線，把全院所有部門、所有收入都納入預算管理的全面預算管理體系?？剖翌A算的編制內容主要包括業務量預算、科室收入預算、科室支出預算；歸口預算的編制內容主要包括人員支出預算、項目預算、公共開支預算等；療養院總預算的編制內容主要是匯總各科室預算及歸口預算，并根據確定的預算期內療養院全面預算管理的目標，調整各項預算。

2.預算組織體系。預算管理委員會是預算方案的綜合審定機構，其審定后的預算報職代會(療養院重大經濟事項)和院長辦公會批準，報主管部門批準后，成為各責任中心的最終執行指標。預算管理委員會是療養院實施全面預算管理的最高決策機構，以預算會議的形式審議重大預算事項。預算管理委員會的具體構成：院長是全面預算管理工作第一責任人，對療養院全面預算管理工作負全面領導責任，兼任主任；委員會成員由副院長、辦公室、醫務部、總務科、營養科等部門負責人及財務人員組成。

3.預算編制程序。療養院辦公室負責全面預算管理的具體組織和實施，財務歸屬于辦公室是全面預算歸口管理部門，負責全面預算管理的核算和監控。一是預算管理委員會依據療養院發展戰略及其要求，提出預算總目標。二是預算管理辦公室即院辦制定各種預算基礎表格并下發到各預算科室，各預算科室根據預算委員會制定的預算目標編制本科室的預算初稿，包括編制預算說明，上報預算管理辦公室。三是預算管理辦公室對各科室上報的預算初稿進行審查、匯總，報預算管理委員會審批。四是預算管理委員會審議、批準預算，并報院長批準，上報主管部門后下發執行。

(六)預算考核體系。平衡計分卡主要從財務、客戶、內部業務、學習與成長等方面組建績效考核體系，它們各個方面都是通過指標來反映各自的管理情況，相互間靠指標組織信息來進行因果聯結，從而形成一個完整的管理考核系統。

療養院在全面預算考核與績效管理中引入平衡積分卡，借鑒平衡計分卡多角度、多層面的思想，從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個不同角度評價療養院全面預算管理的成效。結合療養院的戰略目標，建立平衡計分卡四維圖。如圖1所示。

圖1 平衡計分卡四維圖

(七)全面預算管理取得的成就。

1.編制中期財政預算取得的成效。預算編制是全面預算管理執行的重要依據，中期財政規劃管理是全面預算管理的有效措施。中期財政規劃是政府及政府各部門超過一年期限的財政預算收支計劃，其所提供的期限內預算支出必須要遵守中期規化所預先安排的限額，這樣就有效控制財政支出的不斷增長，對預算年度具有較強的約束性，對財政政策的執行具有前瞻性和可持續性。

自2016年起療養院年度項目預算實行中期財政規劃管理，中期財政規劃以2015年預算編制為基礎，作為2016～2018年中期規劃編制的參考依據，實施逐年滾動管理。第一年規劃約束對應年度，后兩年規劃根據重大支出政策調整變動情況及時調整，待第一年度預算執行完畢，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。

2016～2018年是療養院職能轉變的關鍵時期，在全面預算管理中針對項目預算實行中期滾動預算，保證了運營活動的連續性，可以提高年度預算的約束性，避免了年度預算的盲目性、滯后性和間斷性，使預算和實際更相適應，有利于充分發揮全面預算管理的指導和控制作用，可以合理保證療養院戰略目標的實現。

2.預算考核體系引入平衡計分卡的成效。療養院全面預算考核與績效管理中引入平衡積分卡，發揮平衡計分卡在療養院全面預算管理中的作用。

平衡計分卡是衡量和評價一個單位的重要的綜合計分指標體系，其在績效衡量上發揮重要的作用。平衡計分卡的引入，推動了療養院相關制度的改革，為管理提供了新方法。

以療養院整體戰略及發展目標為基礎的預算績效考核包含財務和非財務兩方面，財務績效考核從財務方面反映出療養院的整體財務績效狀況，體現了戰略及執行中是否有助于利潤的增加。非財務方面包括患者滿意度、內部流程、學習成長情況。就診患者對療養院的滿意度考核，促進了療養院內部工作流程不斷優化、提升業務人員專業水平及服務質量，提高內部綜合管理水平。學習層面是提高療養院競爭力的主要組成部分，是推動各個層面實現目標的關鍵動力。平衡計分卡在預算考核體系中從內外方面共同反映出療養院整體戰略和發展目標，充分體現了療養院經營管理的實際情況，是推動療養院改革前進的有效管理方法，是發展目標實現與否的重要考核標準，更是社會效益的綜合反映。