改革開放以來中國產業政策變遷研究

王培穎

摘要：在我國的經濟發展歷程中，產業政策一直是調節經濟的重要制度之一，自我國1989年正式運用產業政策以來，各個不同的發展階段均采取了重點不同的產業政策。產業結構優化升級一直是經濟發展的重要環節，近幾年有關產業政策存在著各種爭論，對改革開放以來產業政策進行梳理，不僅能看出產業政策自身的變化，也能反映出我國產業結構的變化，對接下來產業政策的制定具有重要意義。本文內容包括文獻綜述;對自改革開放四十年來產業政策的變化分四階段討論;為將來產業政策調整提出建議。

關鍵詞：產業政策;改革開放;政策變遷

一、引言及文獻綜述

我國自改革開放以來，經歷了40年的高速增長，在經濟增長的背后，離不開技術的進步、產業結構的優化、制度的完善等方面。在市場化程度的不斷提高以及基本制度體系的不斷完善的過程中，政府發揮了巨大的作用，其中一方面即為產業政策的制定與應用。進行產業政策研究，首先要明確一個問題，即產業政策的定義。不同學者關于產業政策本身也存在不同的理解，一種解釋將產業政策定義為中央或者地方為了促進某種產業的發展而有意識的采取的一定的政策措施;另外一種范圍解釋認為產業政策是政府出于經濟發展或其他目的，對私人的產品生產領域進行的選擇性干預及歧視性對待。在本文的討論中，界定產業政策為國家為支持某種產業的發展而采取的一系列舉措，包括基本制度、金融、稅收等各個方面。

產業政策作為一國經濟發展過程中重要的部分，在世界范圍內都得到了學者們的關注。首先，關于其有效性的研究，學者們持有不同的觀點。林毅夫等支持產業政策實施的學者以外部性與市場失靈等理論解釋產業政策在經濟發展面臨市場失靈是能夠對資源進行有效的配置。斯蒂格利茨在有關 “東亞奇跡”的研究中，也提到正確的產業政策對經濟發展的促進作用。宋凌云和王賢彬利用中國工業企業數據庫數據，得出地方政府的重點產業政策可以提高資源重置的效率，顯著促進相關產業的生產率提升。

也有許多學者對產業政策的實施效果提出質疑。他們認為產業政策是人所作出的選擇，認知存在一定的限制，干預了市場的競爭;同時，也會導致尋租、腐敗等問題。黎文靖、鄭蔓妮在研究宏觀產業政策對微觀企業創新的影響中，發現產業政策促進了企業創新的“數量”，卻并未提高創新的“質量”。韓乾、洪永森的研究得出產業政策在中長期期間對收益率沒有影響。陳釗、熊瑞祥的研究中產業政策在不具有比較優勢的行業中并沒有起到促進作用[4]。

二、改革開放以來至二十一世紀以前產業政策的變遷

產業政策在改革開放過程中，對我國產業結構的優化升級及產業技術的進步起到了推動的作用。改革開放40年來，產業政策在不同的歷史階段呈現出了不同的歷史特征。我國正式運用產業政策是從1989年頒布的《國務院關于當前產業政策要點的決定》開始，本文將我國產業政策變遷劃分為四個階段。

（1）1978年-1991年體制轉軌時期

改革開放初期，我國經濟發展水平低下，這一時期，是我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，市場經濟體制還未完全建立。由于該階段產業結構比例的嚴重失調，產業政策的重心放在了調整產業結構合理化上。

我國在建國初期，重視重工業的發展，農林牧漁業產業結構嚴重失衡，工業內部比例也嚴重失調，國家在該階段將產業政策的調整方向定位為農業、工業、輕、重的比例調整。1978年發布了《中共中央關于加快工業發展若干問題的決定》?！捌呶濉庇媱澖ㄗh中也提到了多個關于產業結構調整的政策要求。經過“七五”時期的發展，工業、農業等發展已經趨于穩定。1989年3月頒布《國務院關于當前產業政策要點的決定》，重視重點產業與一般產業的協調發展、長期方向與短期目標的融合。

（2）1991年-2001年市場經濟體制確立時期

改革初期的產業政策調整了經濟的整體發展，一定程度上緩解了產業結構失衡的狀況，但產業結構有待進一步的優化。1992年鄧小平發表了重要的南方講話，同時伴隨著十四大的召開，改革的重要目標確立為建立與完善社會主義市場經濟制度。

在對產業結構的調整過程中，國家將第三產業的發展放在了重點位置。1992年《中共中央、國務院關于加快發展第三產業的決定》中指出要加快發展第三產業。十四大政治報告也提出，“調整和優化產業結構，高度重現農業，加快發展基礎工業、基礎設施和第三產業”。1994年，國務院頒布《九十年代國家產業政策綱要》，為接下來產業政策的制定提供了指導和依據。

98年以后的產業政策致力于優化產業結構，繼續刺激內需。政府報告中多次指出，要推動重點行業與重點企業的改革與發展，壓縮過剩行業的生產能力，淘汰落后企業，擴大內需，充分發揮國內市場的潛力。1999年《中共中央、國務院關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》，1999年《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》均致力于產業結構的調整，實現產業結構的升級改造。2001年發布的《“十五”綱要》中繼續將產業結構的調整作為主線，加強基礎設施建設，服務業發展，高新技術產業發展等等。

三、二十一世紀以來產業政策的變遷

經過二十多年的發展，我國經濟已經邁入了新的臺階，二十一世紀之后，是為經濟增長的新的階段。

（1）2001年～2008年21世紀初期至08年金融危機

2001年以來，全世界進入一個新的世紀，我國市場經濟體制得到初步建立，市場在資源配置的過程中，發揮著重要的作用;2001年，我國正式加入WTO，國內經濟與世界經濟緊密相連，各國為了搶占中國市場，將自身一些非核心技術的產業轉移到我國我國經濟發展迎來了新一輪的經濟增長。

十六大強調要走新型工業化道路，以信息化帶動工業化的發展;在產業結構的優化升級中，以高新技術產業為先導，基礎產業和制造業為支撐，服務業全面發展。2005年“十一五”計劃以加強我國的自主創新能力、現金制造業、服務業、基礎設施等方面推進產業結構的優化升級。部分能源行業存在的盲目投資等導致的產能過剩問題也是產業政策關注的重要的一個方面。2006年，國務院發布《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》，提出了我國一系列行業存在的產能過剩問題，針對此提出相應措施。2007年發布《國務院關于發展服務業的若干意見》，將促進服務業發展放在重要位置，加快第三產業的發展，對經濟結構進行進一步的調整。

（2）2008年～至今 金融危機以后階段。

2008年爆發全球金融危機，使得世界經濟面臨著巨大的挑戰，我國長期存在的結構不合理、自主創新能力弱、部分行業產能過剩等問題依然存在。產業政策的重點依然是繼續進行產業結構的合理化。這段時期產業政策的重點是發展具有先進技術、清潔能源、就業能力強的現代產業體系。第一產業結合科技以高效的方式生產;第二產業以高技術促進傳統產業發展;第三產業內部注重現代化服務業發展。

2008年中央工作會議中指出金融危機造成世界經濟形勢復雜，而在我國的問題與矛盾，進一步加劇了經濟發展的困難。會議提出優化產業結構要通過提高自主創新能力，培育建設戰略性產業，加強生產性服務業和生活性服務業的發展等方案。2011年，《“十二五”綱要》中提出我國經濟發展存在的突出問題，要順應市場的發展，充分發揮我國產業在國際競爭中的比較優勢。2015年國務院政府報告中提出要推動我國產業結構邁向中高端。 2017年，十九大召開，提出我國社會的主要矛盾已經發生了變化之后產業政策的重點方向為實體經濟的發展，加快信息化科技與實體經濟的融合，繼續深化供給側結構性改革。

四、產業政策調整建議

從我國產業政策變遷的40余年來看，不同階段的產業政策具有不同的側重點。改革開放初期，產業政策主要采取直接干預，致力于解決人民的基本生活問題。經過一段時期的發展，人民的基本生活得到了保障，產業政策的調整目標轉向第二產業內部與第三產業的大力發展。進入21世紀以來，第二產業在國內生產總值中占據的比例趨于穩定，2009年以后，第一產業的占比有所下降，第三產業的占比有所上升。近些年國家制定發布的各種產業政策一直在強調產業結構的不合理，產業優化升級的問題，但實際的調整結果并不理想。下面為本文關于產業政策的調整建議。

第一，減少直接干預，重點發展對產業的輔助作用，積極發揮市場的競爭作用。過去產業政策不能充分發揮作用的一點在于產業政策采取了過多的直接干預，影響了市場作用的發揮。在產業結構優化升級的過程中，重要的是資源的有效配置。要實現對資源的有效配置，產業政策應當結合充分的市場競爭，實現資源向著符合發展優勢的產業轉移。

產業政策調整的另一個方向是幫助企業實現交易費用的降低。當資本、勞動力等條件相同時，交易費用對企業的發展存在巨大的影響;但交易費用的問題僅靠企業自身是無法解決的，這就需要政府制定相關產業政策，降低企業的交易費用。政策重視各種基礎設施的建設、資金的支持等方面，實現企業交易費用的較低，使其市場上更具有競爭力。

第二，建立激勵機制，激發政府官員與企業家的創新能力。制度不僅存在約束調作用，同樣存在激勵作用。產業政策在發揮作用的時候，對人的激勵是不可缺少的～個方面。作為產業政策的制定者，政府需要綜合考慮多方面的因素來影響產業結構的發展方向，促進經濟增長，在這個過程中，不免會存在工作墨守成規的狀況，使得發展緩慢。所以，適當的激勵制度能夠激發官員的制度創新能力，激勵制定最適合當地的發展方式。

產業的發展更依賴于企業家的經營，我國為促進創新的發展也采取了一系列政策，結果是企業申請的專利數確實有所上漲，但主要是創新“數量”上漲，并非“創新”質量的上漲。所以，產業政策應考慮如何激發企業家創新能力。對企業的創新設計給予一定的補助或優惠政策，但要注意套用資金的現象;知識產權制度也能與產業政策相輔相成，更好的激發企業家的創新意識，培養創新能力。

第三，對當地比較優勢產業的選擇。各地在推動產業結構的優化升級中，會選取重點支持的產業，其選擇應當符合地區的比較優勢。但是，比較優勢產業選擇錯誤會造成大量人力物力的浪費。所以，產業政策要綜合考慮地區的資源充足程度、市場化程度等問題，重要的是要結合市場自身的調節作用，選擇真正適應市場發展規律的產業，對其發展給予輔助作用。

參考文獻

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