浦東推進特色小鎮建設的若干思考

曹偉

摘 要：浦東推進特色小鎮建設應依托上海國際大都市優勢，發揮作為上?？苿撝行暮汀八膫€中心”核心承載區的資源稟賦，處理好政府與市場的邊界、政策的規范與創新等關系;明確特色小鎮功能定位，完善規劃引導機制。優化土地管理機制，建設用地指標適當適量向城鎮傾斜;建立區域聯動開發機制，推動特色小鎮產業發展、文化彰顯、設施完善、服務提升，促進生產、生活、生態相融合。

關鍵詞：特色小鎮 規劃引領 區域聯動

當前，上海正在全面實施鄉村振興戰略，而承載這一戰略的主要空間是占全市85%面積的廣大鎮村地區。推進特色小鎮建設就是要實現城市與產業融合、創新與傳統融合、人文與自然結合，最終引領和推動產業轉型升級、城鄉融合發展、農業農村現代化和綜合環境改善。借助市中心核心功能的輻射和非核心功能的疏解，依托相關鎮的區位、產業、文化、生態等特色資源，通過特色小鎮建設打造一批新型城鎮化和鄉村振興戰略的功能載體及增長引擎，是浦東新區“加快推進更高水平城鄉發展一體化”進程中的重要工作。

一、浦東特色小鎮建設的稟賦優勢及發展瓶頸

（一）稟賦優勢和工作基礎

浦東新區是上海建設“四個中心”、全球科創中心的核心功能區以及建設“四大品牌”的核心承載區，在集聚全球資源要素、承擔全球城市功能上具有得天獨厚的優勢，有更多機會和更高的能力承接文化、創意、教育、科創等符合特色小鎮建設的產業資源。

1具有良好的區位優勢和產業基礎。各鎮在區位、產業、文化等方面具有一定優勢，其中川沙、高橋、新場等鎮更是獲得重點鎮、上海百強鎮、中國歷史文化名鎮等稱號。一是毗鄰經濟發達區域。多為主城區依附型小鎮，臨近中心城區和重要園區，有助于接受資源輻射和實現聯動發展。如新場位于浦東中部城鎮發展帶和南北科技創新走廊的交叉點，屬于張江科學城、國際旅游度假區聯動發展區域，是新型城鎮化建設的重點地區，距陸家嘴金融中心30分鐘車程。二是產業定位符合實際。高橋提出創建“互聯網+創客”的“特色小鎮”目標，在發展古鎮文創產業的同時，用“螞蟻創客”等互聯網企業或平臺形成互聯網企業集群，打造“文創+科創”兩條腿帶動經濟發展的模式。新場提出以文創小鎮建設為抓手，積極謀劃聯動發展大文章，力爭實現“科創”與“文創”融合發展。川沙依托毗鄰浦東機場、迪士尼等交通及文旅優勢，發展服務經濟、高新技術產業、旅游經濟和航空經濟，力爭打造上海國際旅游度假區功能拓展區。

2擁有豐富的歷史文化積淀。新場是上海唯一的同時擁有全國特色小鎮、全國重點鎮、中國歷史文化名鎮和中國民間藝術之鄉四塊牌子的千年古鎮，是浦東規模最大、保存最完整的歷史文化風貌區，文教鼎盛、人杰輩出，是上海弘揚家教家風、德化育人的極佳之所。川沙也是中國歷史文化名鎮，有黃炎培故居、宋氏家族居住地、張聞天故居等豐富的歷史人文元素，中市街、南市街、北市街和西市街這4條主街得到較好修繕保護，可建成具有江南水鄉特色、體現傳統風貌、展現浦東歷史人文的文化展示區。高橋也是中國歷史文化名鎮，浦東歷史上四大名鎮之一，全區超過三分之一的名勝古跡、名宅故居都在高橋。目前擁有一個歷史文化風貌保護區和一個新建的荷蘭風情文化街區，有助于推動文教產業與歷史傳統文化融合發展。

3特色小鎮創建有一定的基礎。特色小鎮發展主要包括主導產業的確立、相關人才的引進、基礎設施建設、社區功能的完善、文化產業的挖掘等方面。目前浦東的特色小鎮處于規劃建設階段，同步實施產業發展、基礎設施建設、傳統文化修復升級等。整體而言，有關鎮的各項工作有規劃、有推進，尤其是形成了各鎮的特色小鎮規劃建設方案。在開發建設上也明確了統一的主體，如成立鎮級特色小鎮推進領導小組（指揮部），成立平臺投資公司或與區級國企共同開發等。其中，高橋鎮與浦發集團全面合作，成立古鎮投資發展公司來負責高橋古鎮區域的開發;上海浦東文化傳媒、上海筍銀投資管理中心共同組建新場文化發展公司，作為古鎮文化發展的平臺性企業;新場還與張江集團合作推進“科技+文創”產業，與孫橋農業集團、鄉伴文旅集團合作推進鄉村文旅發展。川沙鎮則與區文廣集團合作組建川沙名鎮文化發展公司，全面負責古鎮區域的公建配套建設、旅游開發建設等。

（二）瓶頸問題和體制機制障礙

1政策措施的指引性不足。在規劃指導方面，雖然各鎮已陸續完成產業、空間等規劃編制，但是目前多規銜接、鎮級規劃方案編制以及功能區域規劃等，還需要區級層面的指導和支持。在政策創新方面，各鎮建設用地指標較小，產業發展主要靠盤活存量用地，項目引進面臨較大瓶頸。一方面，在集建區外建設用地指標和集體建設用地使用上，尚無針對特色小鎮發展的靈活土地使用制度（國家對實施鄉村振興戰略、農旅結合發展上有突破性土地政策，但上海還沒有實施細則），特色小鎮面臨建設用地短缺的問題;另一方面，古鎮區域大多數有歷史價值的民宅沒有產權，在歷史文化建筑修繕、收儲、更新等方面面臨土地轉性、存量盤活、產權政策等許多問題，這在各個古鎮都具有普遍性，需要整體創新方法。

2資金投入的集中性不足。區級層面主要以中心城區和重點功能區（園區）的建設發展為重心，財力、人力、精力等方面對小城鎮的支持還比較滯后。特色小鎮的建設需要投入大量資金，尤其基礎性投資的回收周期長，面臨資金約束，需要政府、企業共同努力。目前正在推進的幾個特色小鎮中，整體風貌的完整性、閑置空間的利用率等存在重視不夠或管理不到位的問題，甚至一些風貌保護區存在安全隱患，亟需投入資金進行修繕維護。部分的古鎮建筑群落不僅需進一步修繕維護，河道水面清潔、雨污排水系統、消防安全裝置等存在問題，但升級改造成本高，需要區級層面集中資金投入。

3特色產業的主體性不足。雖然各個鎮都出臺相關規劃對特色產業進行定位，也有一定的產業基礎。但總體來看，特色產業仍處于起步階段，項目領域分散、體量較小，尚不足以承擔起特色主導產業的角色，更談不上產業鏈形態和產業集群效應。同時，由于鎮級行政區的權限問題，尤其是在弱化鎮級政府招商引資職能的背景下（浦東已于2017年開始取消各鎮招商引資職能），項目審批權以及招商引資審批權不在鎮一級政府，項目在實施過程中出現耗時長、難推進等問題，導致項目建設速度緩慢。

二、若干思考和建議

浦東推進特色小鎮建設，要依托上海國際大都市優勢，發揮浦東新區作為上?？苿撝行暮汀八膫€中心”核心承載區的資源稟賦，以及浦東打造“四個品牌”、實施“四高”戰略的政策力度，進一步明確浦東新區特色小鎮發展機制，提升特色小鎮鏈接城市資本、技術、品牌和市場的能力，推動特色小鎮產業發展、文化彰顯、設施完善、服務提升，促進小鎮生產、生活、生態相融合，推動新型城鎮化建設和鄉村振興戰略實施，為實現更高水平的城鄉一體化添加新動力。

（一）處理好5個關系

1目標的長期性與短期性。特色小鎮是城鎮化發展到特定階段的特殊產物。特色小鎮建設不可能一勞永逸，也不可能一蹴而就，更不是項目的堆積。世界知名的特色小鎮都需要十數年幾十年甚至上百年的發展演進。人們消費觀念的轉變才催生了名人、文化型特色小鎮，全球化、區域化的推進才產生了企業總部引領型特色小鎮，新型產業的出現才產生了新經濟型特色小鎮等。因此，搞特色小鎮要著眼長遠、久久為功，注重產業升級、文化培育、旅游發展引發的長期性要求，其建設內容、規劃原則、實施效應要與城市長遠發展結合，不能追求短期效應。

2政府與市場邊界。特色小鎮的形成是以市場競爭為主、輔以政府推動的結果。國外和浙江特色小鎮的形成，一方面是市場自由選擇的結果，另一方面也離不開政府的推動。要把特色小鎮建設、運營的事情交給市場主體去做，政府抓好規劃編制、基礎設施和環境保護，并通過稅收、配套等政策，降低企業成本，推動創新要素在特定空間集聚。目前國內包括浙江的特色小鎮建設的行政推動色彩還是較為濃重，浦東特色小鎮建設應發揮市場配置資源的核心作用，將精力用在制定規則規劃，完善公共服務和基礎設施，抓好企業服務，減少大包大攬。

3路徑的個性與普適。各個鎮的資源各異，特色小鎮建設所需要的創新組合，所對應的時空條件，都跟以前迥然不同，創新的難度、強度是以往所有的開發經驗所沒有的，發展路徑可復制性小。特色小鎮的形成可以說是各種特定資源在時間與空間上耦合的結果，在當前特色小鎮建設熱潮下，要研究特色小鎮生成發育的特殊性，可能具有的非普適和非復制性，避免生搬硬套已有模式，最終沒有解決好本地產業發展和新型城鎮化的基本問題。

4創新的動力與平臺。特色小鎮應更注意企業的創新。作為產業升級平臺，國外特色小鎮不僅空間特色明顯、文化濃郁，更關鍵在于構建了具有強主題性的產業體系（浙江模式亦如此）。因此，特色小鎮建設應不僅是外部物質環境優化的平臺建設，更要關注的是促進企業創新發展的政策設計和寬松公平競爭的市場環境優化。要結合浦東產業園區實力雄厚的優勢，加強“園鎮聯動”，發揮浦東南北科技創新走廊建設的優勢，促進特色小鎮與迪士尼、張江、臨港等品牌開發區聯動合作，積極承接品牌開發區的創新資源轉移。

5政策的規范與創新?！疤厣℃偛荒芊康禺a化，不能大搞舉債，不能一哄而上”，這是2017年底以來中央對全國特色小鎮建設的要求，是必須遵守的規范和紅線。要在這個前提下加快政策創新力度，激活企業投資，否則就缺乏動力機制。中央提出將針對利用閑置農房發展民宿出臺消防、特種行業經營等領域便利市場準入、加強事中事后監管的管理辦法。上海多個部門也正在探索更科學的民宿管理手段：例如，青浦區等已推出民宿發展相關指導意見，市質量技術監督局審查批準的地方標準《鄉村民宿服務質量要求》已于2018年10月1日起正式實施。浦東要結合本區實際，加快研究出臺相關措施。

（二）實施好8項工作

1完善規劃引導機制。充分利用上海非核心功能疏解的重大機遇，調整和明確特色小鎮功能定位，提升基礎設施和公共服務水平，提高小城鎮承載力，引導功能項目、文化活動、品牌企業落戶。一是由區規劃和自然資源局、發改委、鎮政府及相關開發公司共同參與編制特色小鎮規劃，并實現與總體規劃、土地規劃及各類專項規劃的“多規合一”，共同推動特色小鎮規劃落地。二是建立特色小鎮總規劃師（設計師）制度。建立總規劃師和社區規劃師（鄉村規劃師）機制，由鎮級政府雇傭專業的城市設計師，參與區域戰略制定，指導土地開發利用，為開發建設尋求公眾支持。三是同步推進其他規劃編制及調整。按照鄉村振興戰略要求，推進郊野公園規劃、工業園區規劃、村莊規劃等。在遵循總規前提下，根據功能形態、資源收儲和項目實施需求，在審批上創新服務方法，重在抓好事中事后監管，促進創新型項目導入和運營。

2優化土地管理機制。調整重城輕鎮的發展邏輯，建議建設用地指標適當適量向城鎮傾斜。一是城鎮建設用地指標與空間分配適當向特色小鎮傾斜。適當兼顧發展滯后的鎮，在建設用地出讓計劃制定時，適當優先考慮城鎮的發展訴求。二是創新農村集體建設用地政策。2017年8月，國土資源部、住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，提出村鎮集體經濟組織可自行開發運營，可通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。該方案有助于拓展集體土地用途，緩解小鎮建設用地指標緊張問題。浦東可抓緊細化有關實施細則。三是簡化特色小鎮建設項目更新程序，并賦予更多獎勵政策。針對產業導向、功能定位符合特色小鎮發展的，應簡化工業用地、工業廠房改造等“二次開發”的審批流程。例如，國土資源部、國家發展改革委印發的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》指出，將安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業、新業態和產業融合發展。浦東應結合有關精神抓緊研究操作性辦法。

3創新投融資機制。特色小鎮建設要打通三方融資渠道：保障政府資金支持，引入社會資本和產業基金。三方發揮各自優勢，進行分工合作、利益捆綁。在財政資金直接支持方面，在特色小鎮核心區道路建設、景區交通、古宅修復以及學校、醫院、文體中心等城鎮功能方面要加大直接支持力度，加快補齊城鎮功能短板，改善公共服務的供給質量和效率。在鼓勵社會資本直投方面，建議對特色小鎮項目進行分類，對于成本收益劃分較明確項目，鼓勵企業資金進入，或將一定數目的項目打包，吸引企業主體參與，通過各種形式鼓勵有實力的企業整體承建和運營特色小鎮。在產業基金支持方面，由財政部門出資并吸引金融資本、產業資本等社會資本聯合出資設立浦東特色小鎮產業投資基金，按照市場化方式運作，專門扶持各個特色小鎮的主導型產業。

4建立區域聯動機制。一是建立區域聯動開發機制。由區級層面統籌協調，建立項目、人才、運營管理等合作機制，促進特色小鎮與張江科學城、國際旅游度假區等聯動發展。二是構建因地制宜、多元化的鎮企合作模式。鼓勵鎮政府與國企、品牌名企聯動開發，促進資金引進、項目招商、規劃建設、運營管理一體化。開發方式有三種：以政府為主，由政府成立國資公司，全面負責小鎮的建設和市場招商的政府建設、市場招商模式;以政企合作為主，由政府負責小鎮的整體規劃設計定位，企業開展小鎮招商運營的政企合作、聯動建設模式;由政府通過特許經營權等形式，將小鎮建設運營管理權委托給民營企業，政府提供公共服務。

5創新招商引資機制。一是創新與產業園區的合作招商。與區內外（首選區內）知名產業園區合作，通過設立園中園或者孵化器方式，為對方提供發展空間資源，通過知名園區的產業集群效應、品牌效應和管理能力，迅速帶動一批產業集群入駐。二是創新對龍頭企業的招商。如在土地指標、場地租賃和稅費減免等方面，一定時期（一般3年內）內予以傾斜，以龍頭企業及功能平臺為引領，帶動上下游企業集聚，做好信息、場景等配套服務設施，快速形成集聚效應。三是出臺特別政策鼓勵企業提高開發強度。完善土地出讓金收益扶持政策、特殊用地政策（如城市更新容積率指標獎勵政策、工業用地性質轉變后存量補地價優惠政策、低效用地再開發激勵機制）等，在融資便利、市場準入、高效審批、人才支持、用地保障等方面實行分類施策。

6建立評估考核機制。一是明確責任分工。清晰界定區、鎮二級政府部門在特色小鎮建設中的職責分工。區政府負責梳理和評估本區各鎮發展特色小鎮的基礎和條件，抓好整體統籌協調和政策供給;各鎮作為實施主體要在市、區兩級政府出臺相應的政策文件或授權于鎮的情況下，做好具體項目實施工作。二是建立評價指標體系。區級層面編制特色小鎮建設評價指標體系，定期發布建設指數。指標體系從產業、功能、制度和人文等維度進行設定。（產業維度，可設定特色產業營業收入占小鎮營業收入比重、R&D經費占小鎮GDP比重、萬元GDP能耗、萬元GDP耗水量等指標;功能維度，可設定畝均GDP、人均GDP、固定資產投資額、工業廢水達標處理率、城鎮生活污水處理率等指標;制度維度，可設定企業準入門檻評價、管理部門行政效率評分評價、人才引進計劃落戶人數、數字化管理覆蓋面積、民生支出占財政支出比重等指標;人文維度，可設定視覺風貌評分、綠地率、開放空間評分、公共文化設施面積等指標）。同時，將特色小鎮發展作為區重點工作，建立考核機制，實行動態管理。

7加強人才支撐機制。特色小鎮建設和鄉村振興戰略的關鍵是人才，要把人力資源開發放在重要位置。一是大力培育新型職業農民，建立職業農民制度，支持新型職業農民通過彈性學制參加中高等農業職業教育，支持專業合作社、專業技術協會、龍頭企業等承擔培訓等;二是發揮科技人才作用，建立高等院校、科研院所等事業單位專業技術人員到鎮村和企業掛職、兼職和離崗創新創業制度，提高人才顯示度;三是鼓勵社會各界投身鎮村開發建設，建立長效激勵機制和權利義務相統一的綁定式合作模式，吸引支持企業家、專家學者、技能人才等，通過各種途徑服務特色小鎮建設、服務鄉村振興。

8建立公眾參與機制。社會力量參與是保障小城鎮建設具有主體性地位的要素。經濟新常態背景下，特大城市的城鄉一體化需要廣泛的社會力量參與。浦東應將特色小鎮的建設作為創新社會治理的綜合試驗田，鼓勵社會、企業、企業、居民、社區等多元參與，形成特色小鎮發展利益共同體。探索本地居民股份制、特色小鎮規劃師等參與機制，認同規劃、參與建設、分享成果。同時，注重特色小鎮品牌營銷，建立多層次的互聯網宣傳推介機制，通過微博、公眾號及其他新媒體平臺、專業網站等多種方式，推動區域品牌在互聯網傳播。

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