充分發揮社會救助在脫貧攻堅中的兜底作用

武錦霞 余趙

【摘 要】 本文對陜西省3縣6鎮12個村共1341戶貧困戶進行了訪談式問卷調查，分析了社會救助在脫貧攻堅中的實施狀況，存在問題、原因。據此提出有針對性的對策建議，以促使社會救助在脫貧攻堅中更好地發揮兜底作用：精準識別保障對象;逐步提高保障標準，注重保障水平的差異化;配套完善相應的救助服務;引導社會力量參與。

【關鍵詞】 社會救助;精準扶貧;兜底保障

隨著2020年全面建成小康社會目標節點的臨近，農村精準扶貧進入攻堅階段。在脫貧攻堅中，低保、五保、醫療救助、教育救助、住房救助等社會救助政策處于托底位置，它保障了產業扶持、勞務輸出等“造血式”措施未能有效幫扶的貧困群體的生存需求，能夠阻止脫貧返貧等貧困惡化現象的發生，是確保減貧目標實現的重大制度安排，對于全面脫貧具有重要意義。2016-2017年，課題組先后5次分別在陜西省渭南市澄城縣、商洛市商南縣、延安市延川縣，圍繞“陜西省‘扶貧攻堅的約束條件和關鍵措施”展開了3縣6鎮12村的大調查，共調查貧困戶1341戶，其中包括502戶低保戶、100戶五保戶。調查發現，在精準扶貧中，農村低保、五保等社會救助政策在保障貧困戶中的弱勢群體的基本生活方面發揮了重要作用。但是，低保、五保等社會救助政策在具體落實過程中，仍然存在一些問題，這削弱了社會救助在脫貧攻堅中的兜底作用。本文擬就此問題展開分析，并提出相應的政策建議。

一、脫貧攻堅中社會救助實施狀況

1、各縣貧困狀況

貧困發生率是指區域內貧困戶占總戶數的比例，表示該區域的貧困程度。分析發現，澄城縣貧困發生率平均為16.45%，商南縣貧困發生率平均為30.08%，延川縣貧困發生率平均為33.09%，三個縣的貧困發生率依次為：澄城縣<商南縣<延川縣。2016年澄城縣、商南縣、延川縣的生產總值完成額分別為：83.01億元>76.32億元>68.11億元，這與三個縣的貧困發生率的排序負向吻合，說明三個縣的貧困程度逐漸加深。

2、低保救助狀況

低保率是指貧困戶中低保戶占所有貧困戶的比例，表示低保救助在貧困戶中的實施力度。分析發現，澄城縣的低保率平均為31.06%，商南縣的低保率平均為31.16%，延川縣的低保率平均為51.06%。三個縣的低保率依次也為：澄城縣<商南縣<延川縣，這與三個縣的貧困發生率的排序正向吻合，說明整體越貧困的地區，低保戶的數量也越多。地區的經濟發展水平，代表著當地農村群眾整體的收入水平和生活水平，經濟發展水平較差、較為貧困的地區，其農村群眾整體更為貧困，可能有更多的農村人口因為不同的原因生活在最低生活保障水平之下，需要更多的低保救助。由此可推知，三個縣能夠根據自身的實際情況，較為合理地確定低保的救助比例和范圍，努力做到應保盡保，充分保障貧困戶中的弱勢群體的基本生活。

3、五保救助狀況

五保率是指貧困戶中五保戶占所有貧困戶的比例，表示五保救助在貧困戶中的實施密度。分析發現，澄城縣的五保率平均為4.71%，商南縣的五保率平均為10.39%，延川縣的五保率平均為6.82%。三個縣的五保率依次為：澄城縣<延川縣<商南縣，這與三個縣的貧困發生率的排序既不正向吻合，也不反向吻合，說明五保率與貧困發生率沒有顯現一定的相關關系，也即，五保戶的數量與地區的貧困程度并不必然相關，它具有一定的不確定性和隨機性，這與現實相符。

4、對低保和五保的配套救助狀況

五保救助的對象很明確，即對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養人，或者其法定贍養人無供養能力的老年人，政府完全保障該部分人群的生、老、病、死等相關事宜，有集中供養和分散供養兩種方式。而對于低保戶，除了直接享受低保金之外，根據其致貧原因的不同，低保救助對象還可以享受到醫療救助、教育救助、住房救助、產業扶持等幫扶措施。分析發現，所有被調查的低保戶中，有329戶享受到了醫療救助，占低保戶的比例為65.54%;有143戶享受到了教育救助，占比為28.49%;有61戶享受到了住房救助，占比為12.15%;有160戶享受到了產業扶持，占比為31.87%。此外，根據低保戶不同的實際情況，部分低保戶還享受到了生態補償、水電網等基礎設施建設、物質援助等幫扶。通過多種措施配套，較為有效地保障了底層貧困戶的基本生活。

二、脫貧攻堅中社會救助存在的問題

1、保障對象識別欠精準

我國最低生活保障制度規定，對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予相應的保障。由此可知，農村低保救助應該以共同生活的家庭成員整體為單位;但是，在扶貧攻堅過程中，有地方是以貧困人口為單位進行救助的，不少貧困戶只有家庭成員中的老弱病殘享受到了低保待遇。對于五保救助，不少農戶為了爭取扶貧救助資金，甚至將家中老人單列一戶，以獲得五保分散供養待遇，而該五保戶的子女家庭卻不是貧困戶。

2、保障標準低水平化、平均化

在扶貧攻堅過程中，五保待遇的標準很確定，集中供養由政府統一支付給養老院6000元/人/年，分散供養由政府給每個五保老人每年發放5500元供養金。調查發現，無論是集中供養老人，還是分散供養老人，對該項扶貧政策都很滿意。而對于低保救助，一般有3-5個不同水平的保障標準，但大多數低保戶都只享受到了最低標準的低保待遇，人均補貼剛剛超過100元/月;甚至，有地方將所屬范圍內的所有低保戶，按照統一標準給予保障，低保待遇過度平均化進一步導致了保障標準的低水平化。

3、相應的救助服務缺失

在扶貧攻堅中，農村低保、五保等社會救助主要著眼于解決農村貧困戶的收入或支出問題，相應的救助服務供給缺失。尤其對于農村五保老人而言，安土重遷使其傾向于分散供養;但是，老人一旦患病，不能得到及時的照料、護理等服務，其生活、甚至生存就成問題;因此，有些五保老人經?；疾∪ゾ蠢显?，病愈回家里，來回折騰。

4、救助力量單一

當前的扶貧攻堅是以政府為主導而強力推動的，作為扶貧攻堅的托底制度安排，社會救助的主體也是政府，整個社會救助的主體較為單一。從扶貧資金安排來看，政府對扶貧投資金的投入占了絕對比重，社會力量缺乏參與，甚至有地區來自社會力量的扶貧資金投入幾乎空白，社會力量發揮作用很小。

三、充分發揮社會救助兜底作用的政策建議

為充分發揮社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用，結合其實踐存在的問題，建議：

1、精準識別保障對象

加強扶貧主管部門與社會救助主管部門的合作與信息共享。在此基礎上，通過部門聯動，加強對申請社會救助家庭經濟狀況的核查工作。通過組建專門的審核隊伍，配備專業的工作人員，制定和完善社會救助申請家庭經濟狀況核對辦法，規范核查程序，細化核查內容，確保救助對象識別精準，杜絕以貧困人口為單位進行低保救助的做法，防止“分戶騙?！爆F象的發生。

2、逐步提高保障標準，注重保障水平的差異化

要根據經濟社會發展的實際與變化，合理確定并逐步提高社會救助的水平，經濟一般的地區要逐步實現社會救助標準與農村扶貧標準相匹配，經濟較好的地區要實現社會救助標準適當高于當地農村扶貧標準。同時，在具體落實社會救助的過程中，要注意保障水平的差異化，針對貧困程度不同的貧困戶，為其提供不同層次水平的兜底保障，力戒社會救助保障的平均化和低水平化。

3、配套完善相應的救助服務

在加大、夯實公共財政對社會救助資金投入的基礎上，探索開展相應的社會救助服務，增強社會救助的綜合效果。立足當地貧困群體的結構和現實需求，在發展生產性扶持服務的同時，針對五保老人、殘疾人等特殊貧困人口，通過倡導群眾互助、鼓勵鄰里支持等方式，開展相應的救助服務，為該類特殊群體提供必要的照料服務。

4、引導社會力量參與

引導企業、 社會組織等社會力量參與，有效鏈接社會慈善救助資源。應加強扶貧部門與社會力量之間的信息交流與共享，發揮扶貧部門的中介作用，建立社會力量與社會救助對象之間的扶貧供需對接機制，實現“政府社會救助”與“社會慈善救助”的雙軌并行，促進二者的優勢互補，提高對扶貧對象的救助水平。

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【作者簡介】

武錦霞（1991.8—）女，漢族，陜西商洛人，碩士，任職于西安交通大學醫學部綜合辦公室，研究方向：公共管理.

余 趙（1989.11—）男，漢族，江西上饒人，西安交通大學公共政策與管理學院在讀博士研究生，研究方向：公共管理.