社會救助多元化助力精準扶貧淺議

葛曉梅

[提要] 社會救助多元化包括供給主體和供給內容的多元化。實現社會救助的多元化供給是合理配置扶貧資金、資源和人力，提高扶貧工作精準度的有效方式，也是破解我國社會救助資源、方式不足的根本途徑。目前，社會救助多元化還存在理念滯后、機制碎片化和參與度低等制約因素。因此，倡導以人為本的新型社會救助理念，多元參與形成救助合力，在政府、企業和社會組織間建立資源獲取及共享機制是實現社會救助多元化助力精準扶貧的根本路徑。

關鍵詞：社會救助；扶貧；多元參與；救助主體

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年10月23日

貧困具有內涵的多維性、貧困成因的多樣性、貧困群體的分散性、貧困幫扶需求的差異性等特征，使得精準扶貧工作很復雜?，F有的扶貧模式，是政府作為單一扶貧主體，通過“自上而下”任務型推進方式來解決貧困問題，這種模式所提供的扶貧管理和扶貧資源，在精準識別上有模糊性，在精準管理上有局限性，很難精準對應貧困的復雜性滿足精準扶貧的需求，整合社會扶貧資源，實施政府主導、多元參與的扶貧工作機制，實現社會救助的多元化供給，是合理配置扶貧資金、資源和人力，提高扶貧工作精準度的有效方式，也是破解我國社會救助資源、方式不足的根本途徑。

一、社會救助多元供給

社會救助多元供給包括供給主體的多元化和供給內容的多元化。所謂社會救助多元供給，是指由過去的政府單一救助主體轉變為動員各方面力量以彌補社會救助供給不足，形成包括政府、企業、社會組織、親屬和鄰里的多主體供給。政府是社會救助責任的主要承擔者，而企業、社會組織、社區、個人則連接成為層次有別、功能互補、相互支持、互為補充的擔負著社會救助次要責任的主體。精準扶貧應是多元主體的協同參與，應擴大扶貧工作的開放性，形成政府與企業、社會組織、個人協調合作的社會救助供給體系。同時，經濟社會的發展和社會財富的積累，企業、社會組織、民眾個人參與扶貧的熱情也越來越高，互聯網技術的發展也為扶貧工作提供了更多途徑，很多社會組織、志愿者一直把扶貧作為活動的重要領域。

社會救助供給內容的多元化，一是救助對象的廣泛性，從單純的低保對象拓展為全部弱勢群體；二是救助的種類多樣化，從物質救助，為弱勢群體提供物質或現金幫助，保障基本生存擴展到醫療、就業、就學以及臨時困難的綜合救助，在傳統物質救助的基礎上拓展到非物質性救助方式，包括權利維護、提供服務、心理援助等，在救助的內容上實現了新的突破。同時，也強調多渠道的救助形式，堅持救助與扶助結合，資金救助與能力救助相結合，臨時救助與長期救助相結合，突破了社會救助的原有模式，注重救助的人性化。

二、社會救助多元化面臨的難題

（一）救助理念滯后。以往的扶貧實踐中更多的是經濟思維，習慣于關注扶貧資金、項目、效益，較少考慮在扶貧過程中如何實現多元主體的參與，如何實現資金、項目和其他資源與需求的有效對接，如何進行科學、公正、公開的評估等，經濟思維替代了社會治理思維。扶貧思維還停留在解決溫飽問題階段，只關注物質貧困，而忽視社會、文化等因素，沒有把扶貧作為社會治理問題來對待，致使扶貧效率偏低、扶貧制度建設滯后、公眾及貧困人口參與度不強，導致扶貧目標的偏離。在服務項目方面，只是關注基本生存需求的滿足，對發展和能力建設，對生存權、公民權利、自由等以社會需求為目標的精神層面的關注很少。

（二）救助機制碎片化，沒有形成多元救助合力?，F行社會救助體系存在制度林立、各自為政，社會救助主體部門分割，參與社會救助的相關部門有民政部門、教育部門、衛計部門、住建部門、人社部門等。此外，工會、殘聯等群團組織亦在運用政府資源實施救助，這種多部門分割管理體制導致了政策分割與資源分割，不僅難以形成嚴密的救助網，還容易造成救助不公與資源低效。雖然在2014年2月國務院頒布的《社會救助暫行辦法》中，明確了由民政部門牽頭的協調機制，但政策分割導致的社會救助碎片化很難避免。而且，政府實施的救助與其他社會救助也未能夠有機協調。在實際運作中，社會救助制度施行的是代辦制，由城鎮街道、居民委員會和鄉村基層組織直接代辦最低生活保障等，學校則代辦教育救助等，這種非專業化的代辦，導致了救助過程中存在失序，救助中的偏差現象很多。如有的地方虛報、冒領救助待遇、假公濟私、優親厚友，甚至還有領導干部家屬吃低保的現象，這些都嚴重地損害了社會救助制度的公信力，也造成了救助資源的浪費。

扶貧救助工作中仍存在“政府熱、社會弱、市場冷”的情況，在扶貧主體中，政府是主導力量，社會組織只占少部分，企業、社會群體所占的比重也很少，沒有形成社會救助合力。亟須改革創新社會救助提供方式，以提高社會救助的提供效率與目標瞄準率，真正實現社會救助的公平可及。

（三）社會主體在社會救助中的參與度偏低。社會救助的社會動員支持體系薄弱。一是一些國企和民營企業的社會責任感不強，沒有主動參與社會救助的意識，扶貧發展經濟，新建產業的意愿不強，認為周期長、見效慢、成效難以在短時間內顯現；二是對扶貧救助的認識模糊，認為支持公益就是扶貧救助的全部內容，忽視了支持貧困戶發展，增強造血功能這一重要內容。支持公益事業發展的確是扶貧工作的重要組成部分，但公益事業可以通過申報爭取國家基礎設施項目解決，而扶持貧困戶產業發展資金短缺，才是開展扶貧工作最大短板。這一短板并未引起全社會的關注和傾力支持。精準扶貧所用資金中，政府財政資金仍為主體，而且一些貧困的地區地方財政無力負擔，需要地方政府配套的扶貧資金。

除政府、企業外，社會組織、志愿者（包括社會企業）也是扶貧的重要主體。社會扶貧救助主要有兩方面作用：一是籌措更多的資金；二是給更多的人提供施展才華和表達愛心的機會。目前社會組織作為扶貧中重要主體的作用還沒有充分體現，其固有的專業性、靈活性、持續性、公益性等特征，在精準扶貧中的重要作用也沒有充分發揮。

三、社會救助多元化助力精準扶貧路徑選擇

（一）倡導以人為本的新型社會救助理念?，F代社會救助以人為本的新型救助理念，要求社會救助工作者轉變服務理念，轉變角色，由行政管理者轉變為為弱勢群體解決具體問題的服務者。由消極的社會救助轉變為積極的社會救助，維護被救助者的個體尊嚴與社會公平，從保障生存到增能賦權，從物質和精神兩個層面為貧困者解決實際問題，幫助他們通過能力建設，增強走出困境的信心和技能，提高經濟和收入能力。在救助的同時幫助受助者樹立自尊、自強、自立意識，使他們的生存權、發展權得到應有保護。運用科學的、多樣化的方法幫助貧困人群，發揮社會救助預防、救助和發展功能。

（二）多元參與形成救助合力。扶貧救助工作是政府的責任，也是社會的責任。扶貧救助工作需要在政府主導下，結合特定社會制度的重構、市場力量的釋放以及社會組織的參與來共同推進。應倡導政府、企業、社會組織、以鄰居和朋友關系網絡為基礎的社區以及個人等多元主體參與社會救助供給。政府在對社會救助擔負主要供給責任的前提下，可通過合同外包、運營補貼、政府購買、稅收優惠減免等政策工具促使企業和社會參與扶貧救助。鼓勵企業、社會組織和個人通過多種方式參與扶貧救助，為企業、社會組織和個人搭建參與扶貧救助平臺，鼓勵個人通過愛心捐贈、志愿服務、結對幫扶等多種形式參與扶貧，為扶貧開發提供人力資源支撐，形成人人參與扶貧的社會氛圍。

1、倡導企業社會責任，引導國有企業承擔更多的扶貧救助責任。國有企業是國家最可信賴的依靠力量，也是扶貧救助的重要力量，國有企業在企業扶貧救助中應發揮帶頭作用。國有企業參與扶貧救助，在體現出社會主義制度優越性的同時，也為國有企業拓展貧困地區的市場提供了機遇，國企應把扶貧開發與企業發展相結合，將扶貧救助與自身的主營業務相結合，將企業發展與履行社會責任統一起來，并將扶貧救助工作作為企業的重要社會責任。要在扶貧開發中擔當重任，通過幫縣、幫鄉、幫村等形式，采取產業開發、技能培訓、吸納就業、捐資助貧等方式參與扶貧救助，切實幫助貧困地區解決需求，彰顯國企勇于擔當社會責任的精神。

2、制定稅收減免和優惠政策，鼓勵民營企業參與產業扶貧。就業是使受助者脫貧的最好途徑。制定政府補貼、稅收優惠等相關政策引導民營企業積極參與扶貧，凸顯民營企業在就業扶貧方面的優勢，使民營企業精準扶貧的潛能得到充分釋放，讓民營企業自覺參與扶貧成為常態化，成為社會扶貧主要力量。如“光彩事業”，從1994年發起至今，實施扶貧項目約5萬多個近7千億元，帶動脫貧2，000多萬人，在興教助學、醫療衛生、賑災濟困、養老助殘、危房改造等多個領域開展公益項目。再如“企業包縣”的萬達模式，投入10多億元，重點開展產業扶貧，對貴州省丹寨縣進行精準扶貧，變捐款捐物的“輸血”式扶貧為“造血”式扶貧，通過發揮企業自身的渠道優勢，成立專門銷售公司，把在丹寨深加工的農產品銷往全國，從而形成農民種養、企業加工、全國銷售的良性循環。

3、發揮電商企業參與扶貧的獨特優勢。電商企業經過多年發展，已形成包括產品供應、銷售推廣、物流配送、售后服務等環節的完整產業鏈，具有平臺、渠道、信息等諸多優勢。與傳統營銷體系相比，電商企業對市場變化更敏感，供應鏈更有彈性。電商平臺進入農村基層，能為不同層次群眾提供廣泛的參與機會：他們可以從產品生產、網上銷售、倉儲配送、售后服務等多個環節參與電商業態，有利于精準扶貧、精準脫貧。

4、充分發揮社會組織在扶貧救助中的獨特優勢。社會組織作為不可或缺的扶貧救助參與主體，具有不同于政府、企業和個人的獨特優勢，并且已經在扶貧中發揮著重要的作用。社會組織扶貧大多以特定的項目為載體，以特定的群體為目標，目標清晰、互動性強，社會組織參與扶貧，對精準扶貧、精準脫貧能起到很好的補充。目前我國社會組織發展迅速，參與扶貧的組織數量越來越多、扶貧的范圍廣泛、扶貧方式多樣，在投入資源、影響輿論、傳播知識、扶貧模式創新、扶貧的專業性、提高扶貧效率等方面發揮著獨特的作用，提供了大量人性化的扶貧救助。政府應通過政策、資金支持進一步完善社會組織參與扶貧救助的外部環境和加強對社會組織的責任監督，為社會組織參與扶貧救助提供合法性和鼓勵性保障；社會組織也要積極實踐自身宗旨、規范內部管理，創新扶貧方式，不斷提高自身的社會公信力，通過加強與政府的合作扶貧、增強與被救助者的互動來提高扶貧救助的能力和效率。

隨著社會救助工作的日益專業化，具有專業優勢的社會組織和社工在扶貧救助中發揮著不可替代的作用?？梢杂谜徺I服務的方式，讓更多的社工服務機構參與到扶貧工作中來，如扶貧對象的需求評估、扶貧方案設計、扶貧項目開展、項目評估等，社工都可以參與其中，建立分類幫扶機制，滿足被救助者個別化、差異化的需求，提供更精細化、貼合的扶貧模式。同時，社工在扶貧工作中往往注重與扶貧對象建立專業關系，容易贏得扶貧對象信任，雙方更容易建立互動關系；社工還強調從需求出發，注重在過程中動態評估扶貧對象的需求變化，這將為扶貧項目的精準實施提供保障；社工參與扶貧還能連接更多社會資源加入，應鼓勵引導更多的社工參與扶貧志愿服務，充分發揮助人自助精神，助力精準扶貧。

（三）在政府、企業和社會組織間建立資源獲取及共享機制。圍繞精準扶貧的“精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核”，構建貧困信息動態管理、扶貧服務供需交易、扶貧管理協調與合作、扶貧績效綜合考核綜合機制，采取代理服務、直接服務和間接服務等服務模式，協調政府、企業、社會組織等多元主體間的關系。一是建立交流機制，加強主體間溝通協調，推動扶貧主體間的資源、信息共享，形成一個貧困人口信息管理系統，及時發布扶貧需求、資源供給等權威信息，搭建社會各界參與扶貧的互動平臺，為貧困人口快速、便捷、準確地提供高效服務；二是加快形成主體間協調融合、責任共擔的合作意識，形成合力共同扶貧；三是加強對多元主體扶貧的績效管理。建立多維度、多層次的績效管理體系，制定出切實可行的考評內容、考評指標和考評流程，建立多種手段相結合的考評方式，既有定性考核又有定量考核，既要有重點考核又要有基礎考核，既要有傳統手段評估又要有現代手段計量。嚴格獎優罰劣，對無效果的項目予以取締，對有成效項目予以支持；四是實現救助資源的有效統籌。救助資源是社會救助的基礎，其來源包括政府財政撥款和社會捐贈資金和實物。財政資金保障基本生活需求，社會捐贈用于多樣化的社會救助需求。在政府主導下凝聚公益、媒體、企業、個人等各方力量，打通各界壁壘，共同推動公益慈善事業發展。鼓勵支持企業、社會組織和個人開展以扶貧濟困為重點的慈善活動，廣泛匯聚社會扶貧救助資源，與精準扶貧、精準脫貧有效對接。政府搭建慈善信息公開平臺，建立救災捐贈導向機制，完善扶貧捐贈管理制度，便于政府和社會有效監督扶貧捐贈資金的接收和使用。協調推進政府購買公益慈善組織服務，讓資源流向使用率高、社會信譽好的公益慈善組織。落實公益慈善組織稅收優惠政策，對公益慈善組織通過政府購買服務的所得、投資收益等實行免稅。倡導更多家庭設立小額冠名基金，為孩子建立快樂成長愛心檔案，從小培養慈善理念。在全社會形成人助人、戶幫戶的社會慈善公益氛圍。扶持成立扶貧方面的公募基金，建立扶貧社會資金公募平臺，讓更多的社會影響力大、公信力強、與扶貧關聯度高的基金會，結合精準扶貧，設計公募項目，溝通聯結各種慈善公益資源，投入到扶貧救助之中。

主要參考文獻：

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