鄉鎮防止農村人口過度流失的對策研究

邢相飛

（中國石油大學（華東），山東 青島 266580）

十九大報告中，“實施鄉村振興戰略。農業和農村農民是關系國計民生的根本問題。我們必須始終把解決“三農”問題作為黨的工作的重中之重?！盵1]自十一屆三中全會我國實行對內改革，國家經濟迅速發展。對內改革以農村為開端，但我國城市工業的發展更為迅猛，農村與城市的差距愈來愈大并隨之產生一系列問題。城市經濟發展使越來越多的農村人口離開農村成為流動人口。數據顯示到2017年底，中國農村人口將達到5.7661億，占總人口的41%，但全國人戶分離人口2.91億人，其中流動人口高達2.44億人。農村流動人口數量如此之多，農業的發展又何以為繼？農業是國家的基礎，如何發展好農業，穩定從事農業的人口數量，促進農村發展，進一步提高農村的治理能力以及構建更加完善的農村治理體系是解決農村人口流動的關鍵，鄉鎮政府主要職責就是服務鄉村地區人民，解決鄉村地區的問題。農村地區的人口流動問題主要表現在以下方面：一是勞動力的大量流失；二是由于優質勞動力流失造成的土地閑置資源浪費問題；三是農村人民幸福感較低的問題，由于人口流動導致家庭團聚缺失或團聚時間過短，使得老人、兒童甚至是農民工的孤獨；四是政府績效低的問題，無法解決鄉村問題造成工作效率的低下。人口流動問題對鄉村各方面發展造成的沖擊需要依托鄉村政府現代化的治理能力來提升政府績效，來留住農村勞動力提升農村人民幸福感從而促進鄉村地區的發展。

一、農村人口流失的原因分析

農村人口流失主要是農村的內推力和城市外拉力兩方面的原因。

（一）農村的內推力。當今農村土地勞動力嚴重不足，但向城市遷移的農村人口卻逐漸增加。推動農村人口向外流動的重要因素是農村的土地產出、基礎設施建設。土地產出無法滿足農村人口的需求，土地產出及其價格都低（例如糧食），糧價一方面受國際低糧價的影響；另一方面受本身技術因素的影響，生產技術低，機械化水平不高；自然災害也影響農業產出。農村地區落后的基礎設施也是推動農村人口向外流動的重要力量。農村地區的教育、醫療、養老、衛生、道路、通信等基礎設施與城市相比水平普遍低下，所以人們選擇去城市發展。

（二）城市的外拉力。與農村地區相比收入就是一大吸力，相較于農村微薄的土地收入城市收入既高又穩定。城市的發展是多樣的，在工業發展的基礎上又興起了服務業，相較于農村的單一職業城市有更多的新型職業新型崗位可供人們選擇。完善的基礎設施也是城市的一大吸力，在醫療方面，城市擁有先進的醫療設備、高素質的醫生、各種?？漆t院；在教育方面，大學等高等教育學校主要集中在城市，農村的教育則以小學為主，師資短缺、教學設備落后，對比城市優秀的教育水平人們更愿意進入城市；交通、通信等基礎設施城市比農村地區更完善；在養老問題上，城市實行企業年金保障制度和社會保障制度，而在廣大農村地區實行家庭養老保險制度。由諸多方面對比高下立見，城市的“吸力”對于農村人口無疑是巨大的。

如何解決這兩個問題，解決好農村人口流動問題？在黨的十九屆三中全會上，對于農村的發展國家提出了政策和思想指導，要求加強農村的基層工作，提高農村的治理能力，完善自治、法治和德治相結合的農村治理體系。在堅持國家大政方針的基礎上需要從以下幾個方面入手破解農村人口流動的難題。

二、防止農村人口過度流失的具體策略

（一）大力發展現代化農業，提高農村經濟的活力

在我國廣大的鄉村地區，政府是承擔本區域內經濟發展的主要力量。解決農村人口流動的問題需要政府發揮關鍵作用，政府需要更好的主動參與和積極作為。政府要切實發揮為人民提供服務，促進當地的經濟發展的職能。在鄉村地區，普通民眾的能力和知識水平是遠遠不如政府的，更多的方向性、基礎性的問題需要政府去指導鄉村居民去解決?？梢哉f鄉村地區政府行為對于鄉村地區發展有著巨大的影響力，針對鄉村地區人口流動問題，鄉村政府需要針對其原因來進行具體的作為。

首先是土地產出即鄉村地區的經濟發展問題，無論何時何地經濟建設都是必要的，應當放在重要位置。鄉村政府應加強經濟建設，將追求經濟增長列為地方政府的目標。造成“農村推力”“城市吸力”的根本原因就是經濟發展水平問題，政府只有解決好經濟問題，才能解決經濟發展中的經濟差距所帶來的一系列社會問題。鄉鎮政府要持續推動農業的現代化發展。在十九次報告中，我們指出了“實施鄉村振興戰略”。要堅持農業和農村優先發展，加快農業和農村的現代化，在提升農村地區的現代化水平的基礎上完善城鄉一體化的體制機制和政策體系。

農業是國家的基礎，推進農村現代化的發展是首要的但農村的發展不能完全復制城市發展的方式。鄉村是鄉村，城市是城市，鄉村與城市所處的環境所包含的文化是不同的，在發展中可以借鑒城市優秀有益的方法途徑。土地是農業發展的基礎，對于土地制度的改革相關政府應當緊跟國家的大政方針并結合本地區的特色進行土地制度方面的調整改革。自改革開放后我國的土地制度不斷完善，從包產到戶到逐漸深入落實土地制度，多方位全方面調動農民的積極性。中央還曾發布《關于農民承包經營權流轉的通知》允許土地的合理流動，同時要求農民承包土地使用權流轉必須遵循合法、自愿、有償的原則。在如今的土地環境之下，鄉鎮政府應當結合當地土地環境特色提出具有促進性、激勵性的土地政策來全力激發農民的生產積極性，由此提升土地收益水平；鄉鎮政府在堅持上層政府的政策方針同時，具體到地方時完善土地承包經營流轉的制度體系，降低農民進行土地承包經營流轉的風險，鼓勵支持土地資源的充分利用；同時為了盤活土地資源，政府還應當積極進行融資，吸引企業、銀行等籌集資金為人們搭建融資平臺，吸引來資金促進當地的土地流轉；最后，要創新農村土地管理多元化、土地流轉整理試點、土地股份合作制試點等多種方式試點，使之更適合農村土地制度。

土地制度是激勵生產的一個重要因素，農業科技水平也是影響農業生產發展的重要因素?！翱萍际堑谝簧a力”不僅適用于國與國的發展競爭方面，在農業上同樣適用。掌握科技力量，帶來的不僅是人力的節約省力，也是生產效率上的大力提升、生產質量的提升改進。提升技術要求政府來引導打造農業生產發展的新模式，實現農業農村發展新業態。積極扶持農業的科技創新，不僅要在政策上還要在資金上大力支持，要打造現代農民增收綜合體，培育多元化的農業經營主體，培育現代家庭農場，發展農民合作社，以多種方式輻射農民。[2]還要繼續發展精致高效農業，大力支持農業的科技研究，可以建立專門的基地并吸引專門的農業技術人員進行研究，研發新型農產品，發展新型的生產模式，以此形成規模效應。

（二）建設服務型鄉鎮政府，提高公共服務能力

服務型政府體現了“公民本位”和“社會本位”的理念。政府的職能更多的是為人民服務，滿足人民的需要，促進人民的發展。[3]鄉鎮政府對于農村的管理多是靠著村里的支書干部等傳達信息，多是上傳下達單方面的引導，并不是雙方的互相溝通，鄉鎮政府應當更積極更主動地去了解農村農民的生產生活情況。

打造服務型政府需要完善基礎設施。針對醫療衛生水平，大型的高水平醫院無法提供是鄉村地區的短處，但是政府可以針對基礎性的服務進行改善。例如定期提供免費體檢服務，針對鄉村的老齡人口和少年兒童開展對口性醫療服務；另一個問題是藥品價格問題，鄉村地區政府可以加大醫療補貼，變相的降低藥品價格。針對教育方面的問題，由于鄉村多是中小學，甚至有的農村因為人口較少甚至都沒有小學。農村教育落后是農村人口進城的主要原因，提高農村教育水平是必要的。解決鄉村教育問題主要是政府資金的支持，有了資金的支持，才可以完善學校的教育設備，引進更多的師資力量，這樣才可以提升鄉村的教育水平。針對養老問題，在農村實行家庭養老保障制度，依靠的是人們的積蓄以及家里子女的供給來養老，這樣對老人和其子女都是不小的負擔，鄉鎮政府需要從這方面入手去解決人口流動問題。政府需要認真考慮農村養老制度，彌補現有制度的不足，完善農村養老制度，增強農村養老制度的吸引力。比如可以建立大規模的集中的養老院 ，減輕子女的養老負擔，或者對于老年人提供更多的福利，加大這方面的財政支出，切實解決老年養老問題。

（三）積極發揮農村基層組織的作用，提高農村自治能力

農村基層組織是建立在農民群眾的生產生活現場，生活在農民群眾之中，處于社會主義新農村建設的前沿，與農民群眾保持著廣泛而密切的聯系?？梢娹r村基層組織的重要性，對于解決由于農村人口流動問題需要農村基層組織發揮積極作用。

農村基層組織不僅是政府與農村居民連接的平臺，也是集結農村人情感的一個組織，可以更好地解決農村人的各種問題。農村基層組織既與上層政府相聯系，接收傳達上級政府的文件通知，同時又與下層居民保持著緊密的聯系。農村基層組織較政府而言是更接近村民，與村民的聯系更為緊密的，農村基層組織在解決農村問題中有更大的意見權以及決策權，像解決老年人的孤獨感問題，農村基層組織就可以組織村民良性參與社會治理，組織村民自發組成小組定期去與孤寡老人聊天來排解他們的孤獨感， 還可以通過組織各種集體活動來促進村民之間的聯系，促進農村地區的發展。

（四）鼓勵社會組織積極參與鄉村振興建設，提高外部的支持力

發揮政府作用，同時也要加入社會組織的治理力量，在鄉村地區治理的某些領域社會組織也可以發揮大的作用?！霸跇嫿ê椭C社會的過程中，政府應該堅持做事不做的原則。政府需要解決的是具有公益性、與經濟社會發展相關的問題。他們不能僅僅靠市場機制來做或做不到。此外，要充分發揮市場和社會組織的作用?！盵4]該書作者認為社會組織應該參與、大有作為。

社會組織是公共關系的重要組成部分。社會組織通過參與動員來吸引社會成員，它既能提高社會成員參與的積極性，又能迎合我國“小政府、大社會”的治理方式。社會組織是政府與市場之間的橋梁和紐帶，它可以協調政府不能、不應該處理的事情?！吧鐣M織在承擔政府某些社會職能或提供公共服務的同時，根據公平、客觀、獨立的原則，可以立即發現社會和市場經濟中公眾的非法經營、欺詐和欺騙行為。向政府揭露和報告，并提供相應的建議和建議。政府應關注和處理相關的違法行為，以促進社會經濟秩序的正常、有序、健康發展?！盵5]社會組織作為政府與居民之間的第三方組織，不僅可以調解政府與鄉村人民的關系，還可以監督政府行為，表達村民意見。推進鄉村現代化發展需要社會組織更好地發揮作用。

較政府的組織形式社會組織的組成較為隨意，可以由農村居民組成。隨著社會的逐步發展和社會的多樣化，導致了村民之間社會關系的逐漸解體。鄉村居民對于公共事物的參與重視程度是遠遠不夠的，人們的集體觀念不強，對于公共事物多是觀望冷漠的態度?；卩l村特殊的文化環境鼓勵鄉村居民形成組織來解決鄉村問題，我們需要培育適應鄉村環境的農村社會組織，從鄉土環境中尋找適應發展的理念方法。

對于農村人口流動造成的問題 ，鄉鎮政府需要切實提高現代化治理能力和完善現代化治理體系來解決農村人口流動帶來的各種問題。要從原因入手，著力解決造成人口流動的問題，打造服務型政府發揮政府主導作用，同時積極鼓勵社會組織、鄉村基層組織以及鄉村居民參與鄉村的事物治理，切實促進鄉村地區的發展。