對深化天然氣價格改革的思考和建議

呂淼

國家發改委前不久發布《中央定價目錄》（修訂征求意見稿），其中最為引人注目的當屬天然氣門站價格被移出目錄，此舉意味著中國天然氣價格改革將堅定不移走市場化道路。鑒于此，筆者認為有必要借著此次政策出臺，對中國天然氣價格進行一次全產業鏈的梳理。

2011年以來，中國天然氣價格市場化改革進程加快，按照“放開兩頭、管住中間”的改革思路，試點掛鉤燃料油、液化石油氣價格的市場凈回值定價方法、增量和存量氣價格并軌以及LNG價格放開步驟有序推進，價格管制不斷放開，價格改革持續深化，監管架構日趨完善。然而，我們必須意識到天然氣價格改革和天然氣產業改革是相輔相成的，價格改革的深化需要天然氣產業鏈的結構性改革支撐。

管輸環節應由單一費率改為兩部制價格

針對國內天然氣管輸價格管理方式的滯后，以及省內輸配氣環節增加而監管不到位等實際問題，國家價格主管部門近年來致力于構建精細化、制度化、透明化的輸配價格監管體系，改革管道運輸定價機制，重新核定干線管道管輸費，率先實現價格監管辦法和成本監審辦法全覆蓋，出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，取得了重要階段性成果。

但是，當前中國對天然氣管輸實行單一費率制度，即按不同運距制定不同檔次的費率標準，將管輸企業應收取的固定管輸費和變動管輸費均通過用戶實際使用的管輸量收回。這不太符合管道輸送業的特點，會造成用戶負擔不合理、管輸能力得不到充分利用等問題。

國家管網公司即將成立，考慮到天然氣管道運輸過程中對容量和實際運輸量的需求不同，單一管輸費的方式已經無法滿足未來國家管網公司的運營需要和天然氣市場的發展要求，為了保證管道設施基本回報不受市場波動影響，兼顧氣源競爭的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費率水平，建立兩部制價格機制是一種較為現實的選擇。

“兩部制”更適應天然氣市場的需求，體現用戶與管輸企業權利與義務對等，用戶之間對管輸成本公平負擔，有利于充分利用管輸能力;而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統負荷、降低單位輸氣量成本，進而降低管輸價格水平。與此同時，充分利用管輸能力也是國家油氣管網公司取得合理投資回報的基礎。

兩部制價格也是國際通行方式——即由容量費和商品費構成。容量費的收取是基于用戶對管輸容量的合同需求，而與用戶是否使用管道無關，管網公司用于回收固定成本，占大頭的通常是管輸費;商品費的收取則是基于用戶的實際輸氣量，用于回收可變成本。輸送氣量越大，商品費越高。美國和英國的費率結構都由以上兩部分構成，但是由于市場模式不同，美國的費率采用的是“點到點”法，而英國則采用“入口/出口”法。

由于一個區域內的所有用戶費率相同，因此需要將成本按照一定標準平均分攤給每個區域。目前，美國根據各地區輸氣量和管道長度的乘積來分配成本。美國通常以幾百英里為一個區域，并且包含至少一個市場中心。

“入口/出口”法是基于英國“虛擬平衡點”的交易模式，適合于縱橫交錯的管網布局，通過在天然氣整體供氣網絡上設定多個注入和提取點，根據邊際成本計算得到每個點的費率。按照這一原理，在既定區域內，每個出口和入口都已經規定了固定費用，在購氣過程中，各付一次入口和出口費用，與中間通過的路徑無關。

“入口/出口”法需要有統一的管道運營商，而且對于管道所有者和運營商有不同的費率設計，同時，每個注入和提取點的費率又分為容量費和商品費（根據固定和可變成本）。此外，容量費是基于長期邊際成本計算的結果，即注入點增加單位氣量所增加的長期成本，商品費則根據短期邊際成本得到。

2019 年10月29日，陜京四線烏蘭察布壓氣站員工正在巡檢設備。圖/中新

中國國土面積遼闊，天然氣管道系統由長輸管網、區域管網等多級管網體系組成，且各區域管道建設情況不同。此外，由于中央和地方稅收分配的原因，特別是產氣區地方政府對利用優惠天然氣發展經濟訴求強烈，參照英國“入口/出口”法或美國“點到點”法均非最佳方案。

結合中國的實際情況，建議采取“限制點價格+區域計價”方法。首先，為鼓勵上游不同氣源間的市場化競爭，可以根據各區域已建成管網的實際情況，以“限制點”為分界點將全國管網劃分為若干計費區域。按“限制點”劃分的計費區域過大時，可考慮選擇部分干線連接點或省級行政區劃邊界點，補充作為計費區域的分界點。

其次，入口/出口在同一計費區域內時，管輸服務費用按統一價格計算。如劃定山東管網區域、廣東管網區域，實現區域內同網同價。入口/出口跨計費區域時，根據按“限制點”確定的管輸流向，加總計費區管輸服務費用和“限制點”容量費、流量費為輸氣總費用。即從氣源地出發按距離核算的長輸管網管輸費，加上輸送至消費地、從主干網下氣進入區域管網內的同網同價部分。

門站環節應由政府定價改為供需雙方談判定價

2010年之前，天然氣產業長期以來采用成本加成定價方式，即“出廠價+管輸費”，從而形成一個領域一種價格的局面。隨著天然氣上游生產領域氣源渠道的不斷增加，企業內部定價體系變得過于復雜，最終導致這一模式徹底取消。

2011年以后，價格主管部門推出“模擬市場價格”方式——即天然氣門站價格與可替代能源價格（燃料油、液化石油氣的海關進口價）掛鉤的市場凈回值法來確定，天然氣上下游企業則根據門站價格來開展管道天然氣購銷活動。

按照此方法，管道氣氣源價格（即出廠價）是按照門站價格扣除管輸價格后得到的。而國產非常規氣、海氣和進口液化天然氣的氣源價格則根據市場定價或與油價掛鉤的方式確定。

這一門站價格管理方式主要存在三方面問題。一是價格主管部門制定了基準門站價格+浮動幅度（上浮不超過20%、下浮不限）的要求，但并未得到嚴格遵守，很多城市燃氣企業冬季門站價格浮動幅度都超過20%，而下浮的“優惠”情況基本沒發生過;二是由于價格機制缺乏彈性，門站價格不能及時反映市場供求變化，不利于天然氣資源優化配置和高效節約使用;三是門站價格與國際油價聯動不及時、供需雙方協商價格難度大等問題時有發生。

按照“放開兩頭，管住中間”的改革目標，國家油氣管網公司即將成立，天然氣上游資源與中游管輸環節將完全分割，新的產業結構將打破“氣源價格+管輸價格”的捆綁方式，由上下游企業談判形成的新價格機制將取代由政府定價的門站價格方式。

長期而言，隨著國產和進口管道氣、進口LNG等各類天然氣等出廠價可以展開競爭，天然氣供需雙方可以在上海、重慶等全國性天然氣交易中心展開競爭性交易并形成標桿價格，然后逐步取消現有門站價格。

取消門站價格后，供需雙方可根據市場情況自發形成有效的市場價格，這將減少政府部門制定和調整門站價格的工作量，以及由此引發的市場扭曲。此外，在全國性交易平臺進行交易，便于政府部門實時監督交易信息、交易公平與否等情況，識別和干預有可能影響市場公平的行為。同時，自身具備一定氣源基礎和價格談判能力的城市燃氣企業和大用戶可以分別與上游供應企業、國家油氣管網公司簽訂氣源采購合同與管道運輸合同，分別結算氣源費和運輸費;當然，體量較小、協調管輸能力較弱的用戶仍可與上游供氣方簽訂“供應與管輸”為一體的合同——即一份合同、一個結算價格的包郵模式。

為保持市場的穩定運行，門站價格還需要存在一段時期。這一是因為上游氣源供應的多家競爭格局尚未形成，市場參與主體的數量還嚴重不足，上下游企業公平談判的局面沒有形成;二是因為各地居民用戶的價格承受能力差異大，且多年積累的居民用氣和非居民用氣交叉補貼問題在短時間內難以得到妥善解決;三是因為居民用氣價格涉及民生，有部分地方政府將其上升到保穩定的“高度”，因此慎重心態大于改革決心。

不難看出，居民用氣價格低是主要矛盾。因此，我們首先要消除天然氣價格的福利性思維，確立居民用戶的供氣成本遠大于工業用戶，因此價格也高于工業用氣的正確理念，并逐步提高居民用氣價格，使其與供氣成本相適應。這之后，實行階梯定價，按用氣量大小制定差價。同時理順價格結構，遵循價格規律，還原工業、商業、居民生活用氣的價格高低排序，即居民價格﹥商業價格﹥工業價格。

圖1：天然氣管道輸送的一部制與兩部制價格機制比較

資料來源：作者根據公開資料整理 制圖：張玲

圖2：天然氣管道服務計價方式比較

資料來源：作者根據公開資料整理

配氣環節也應實行兩部制定價并引入市場機制

居民用氣成本和非居民用氣成本差異的最主要來源就是配氣成本差異，隨著中國天然氣普及推廣力度的加大，未來天然氣配氣基礎設施的需求也將快速增長。當前，配氣設施的成本作為城市燃氣企業運營成本的一部分，主要通過兩個方式來回收，一是初裝費，二是綜合營業收入。

城市配氣費的目的是鼓勵各類用戶用天然氣替代其他燃料，穩定用氣負荷，使投資者獲得合理的投資回報。首先，對配氣價格實施兩部制，并以成本加成為基礎將配氣費分為兩部分測算。一是具有壟斷特征的部分，用于回收基礎設施建設的固定成本的容量費;二是具有經營性質的部分，用于回收可變成本的商品費。同用戶配氣要求不同，其所承擔的配氣費用也可以有差別，但總的配氣收入應大體平衡，不能收取過高利潤。

其次，在小區管道和入戶管道安裝環節，允許引入符合施工資質的第三方企業，通過市場競爭的形式提供施工服務并確定初裝費（2019年6月，國家發改委已經出臺“關于規范城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見”）。

最后，根據終端用戶的用氣要求進行分類作價。對連續性、不間斷用氣的用戶，如商業用氣和民用氣，可承擔較大的配氣成本;對非連續性用氣用戶，可承擔較低的配氣成本;高峰用氣用戶，對其超額用氣的價格上浮一定幅度;臨時用氣用戶，其用氣調度配套成本最高，承擔的價格也應最高。

（文章僅代表個人觀點;編輯：馬克）