政府治理視域下 思辨式公眾參與路徑優化

王子昀

〔摘要〕 思辨式公眾參與政府治理可增強政府治理能力，強化政府治理的責任感，提升政府治理的效率和效能。實踐中，我國思辨式公眾參與政府治理還存在一些不足，如政府與公眾的協商合作理念尚未成熟、公眾監督行政機關的體制機制不完善、政府治理中的思辨式公眾參與效能評價體系不健全等。為此，政府治理主體應協調行政組織意識和公眾個人利益認知間的關系，從立法層面規范思辨式公眾參與公共政策制定的相關規則，建立健全思辨式公眾參與政府治理的效能評價體系，以提升思辨式公眾參與政府治理的效率和效能。

〔關鍵詞〕 思辨式公眾參與;政府治理;效能評價

〔中圖分類號〕D63 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）06-0076-04

黨的十九屆四中全會公報指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。目前，各級政府承擔的社會治理責任越來越大，涵蓋的范圍越來越廣泛，這將促使政府改變治理思維和治理方式，從公眾的根本利益出發，多層面、多維度、多向度地提升政府治理效能。我國政府治理開始尋求更有效的治理模式即協商民主下的多元主體治理模式——思辨式公眾參與政府治理模式。思辨式公眾參與政府治理應是多元主體通過深入調查與分析，以思辨的、協商的和理性的參與過程，考量各方利益相關者的訴求和以公共利益為導向的各方利益的平衡，最終達成合理、高效的政府決策及公共政策的運行。實踐中，思辨式公眾參與政府治理已取得了顯著成效。

一、思辨式公眾參與政府治理的實踐價值

社會的多元化發展和思維價值觀的多元化對現代公共行政提出了多向發展的需求，當代的政府治理開始尋求與公眾合作協商以及在對抗辯駁中的互相妥協來達成管理的終級目標。國家的社會性與義務性強調，必須保障公眾能動的社會參與權的實質性，而這一保障的重要途徑就是公眾參與國家管理事務，促進權力機關提升治理社會事務的積極性、能動性與責任性，以達到政府治理的良善態勢。政府治理的主要內容包括自身的組織建設、社會公共事務的處理決定和對經濟政策以及市場運行的行政決定等 〔1 〕。公眾參與政府治理的效能需要提升，思辨式公眾參與模式無疑是符合新時代政府治理各項事務的合理機制。思辨式公眾參與政府治理可增強政府治理能力，強化政府治理的責任感，提升政府治理的效率和效能。

（一）思辨式公眾參與強化了政府及多元治理主體的責任能力

思辨式公眾參與相比傳統的公眾參與模式，更多強調的是政府治理多元主體的反思性 〔2 〕，其目的是增強多元治理主體理智地處理復雜性事務的能力和承擔公共政策決定與實施的責任能力。政府與公眾間存在的相互依存關系使得公眾參與顯示出強烈的表達意愿 〔3 〕。公眾參與平臺的多樣化和政府治理形態的多元化，促使參與治理各項事務的公眾與政府相關人員選擇理智與慎思，在反思自身責任性和社會事務的復雜性基礎上，參與的根本特質已經轉化為理性的、協商合作式的和思辨式參與模式。公眾不僅在參與政策法規制定過程中表達自己的思想，而且在公共利益導向下，參與到政府治理過程中并通過與行政機關的討論、商談等方式達到公共治理良善這一價值目標 〔4 〕。從政府的角度來看，理性協商與辯論質詢的過程就是一個深度調研與深入思考的過程，這一過程促使政府在治理決策過程中能更加了解民情、民意、民事，政府更能反思在治理過程和公共政策運行中的自身能力建設，反思與社會組織和經濟組織間的合作能力，反思政策制定的目的與公共利益的契合，反思公共政策的實施是否與民意相符合。政府組織建設和治理的出發點是人民的利益和公共利益，公眾的建議與積極參與在任何公共政策的制定過程中都有著舉足輕重的作用。首先，思辨式公眾參與因參與意識、參與方式、參與事項等隨著政府治理事務的擴大而發生很大改變，因此，只有采用理性對話、思辨論證、協商治理等模式，才能強化黨領導下的政府責任與公眾責任，強化各治理主體的認同感和責任感。其次，思辨式公眾參與促使政府反思內部組織建設與思想建設以應對復雜的社會事務，促使社會組織和經濟組織反思協商意識和合作能力，進而促進政府治理的合理化，提升政府的責任感。最后，思辨式公眾參與模式的實踐強調各治理主體間的相互促進、相互監督，進而推進參與主體的各項能力建設。

（二）思辨式公眾參與增強了政府的回應性和社會多元主體間的良性互動

公眾的知情權、提供反饋意見以及參與政策制定的權利應規范化地體現在國家的法律與政策中。政府相關部門在執行法律和行使公權力的過程中，對公眾的權利行使有回應和回復的義務與責任，負有監督和監察責任的相關組織尤其應該保障公眾在參與政府治理過程中行使自身的權利。首先，思辨式公眾參與在提升社會與公眾責任感的同時，也促進政府在行使公權力過程中及時提供足夠的信息咨詢、國家法律法規和理論支撐，提高政府回應的質量和效率。其次，思辨式公眾參與意識的增強，推動了政府—公眾間審慎理性協商下的良性互動過程的循環。多元主體間的對話過程建立在各方對政策法規深度了解的基礎上，建立在理性認知下的利益訴求的表達上，政府與公眾協商、理性對話提升了政府政策制定過程的高效性、合理性，并為政策順利實施奠定了良好的基礎。再次，隨著網絡科技的發展，思辨式公眾參與強化了政府與公眾在信息化過程中的平等性，政府及其行政人員的理性與學習力、公民的思考辨別力隨著信息化的發展而得到加強。最后，思辨式公眾參與強調理性的溝通、共識、共建、共治，實現了公共利益最大化和社會利益的合理平衡狀態，提升了公共政策制定的科學化水平，使政府治理目標順利達成，并在此過程中提高了多元治理主體間的協商能力、服務能力、合作能力和責任能力。

（三）思辨式公眾參與提升了政府治理的效率和效能

思辨式公眾參與的核心在于參與各方主體通過理性的思考與辨析，在與相關社會實際相結合的情況下參與行政事務，極大地提升了政府治理的效率和效能。公眾在公共政策制定程序中介入越早越能發揮其參與和提供咨詢的積極推動作用，政府制定公共政策的任何階段都需要公眾的積極參與和公眾經過理性思考后的建議、意見，對于公眾的咨詢、質證、意見表達過程，政府已提供足夠的信息與國家政策法規信息，提供足夠的時間以便公眾進行充分的思考和對相關信息的整理與整合，從而提升了政府治理的效率和效能。目前，新科技發展為電子政府的建設及思辨式公眾參與提供了更多的溝通方式與溝通渠道，促進了政府政策制定與實施的及時性、迅捷性、效益性，相應地也提升了政府治理社會事務的效率和效能。

二、思辨式公眾參與政府治理模式存在的不足

公眾參與政府治理的方式是多種多樣的，目前，隨著網絡技術的不斷發展產生了更多樣化和更有效的參與方式，如政府政務大廳中的一站式辦理公務、網絡民意征集、線上預約申請、政府權力機關APP等方式，極大地增強了政府治理的便捷性，優化了政府治理的效率。但從我國各地的實踐來看，個別地方單純的聽證程序和制度，通常因為公眾在表達言論和意見時不能與政府機關進行充分辯論而得不到有效響應，以至失去其原有的價值，公眾參與的實質性目標沒有達到預期的效果，導致我國在思辨式公眾參與政府治理過程中還存在一些不足。具體表現在以下幾個方面：

（一）政府與公眾的協商合作理念尚未成熟

實質性的公眾參與需要政府、社會、公眾的共治與自治 〔5 〕，公眾通過建議和協商來影響行政決策，通過參與過程提高彼此的信任感以達到政府良善治理的目的，這種良好的互動關系提高了政府的治理效率。以往，我國的行政管理有一部分沿用的是下級服從上級和層級領導的工作方式，這一工作方式雖然總體上提高了行政效率，但同時凸顯了政府的治理理念更多的是關注行政機關的管理權威而不是在政府指導下與公眾的合作治理。近年來，以迅速發展的網絡科技為支撐的行政部門APP服務方式、政府在城市規劃中的網上征求意見方式、專家團隊在治理決策過程中的意見稿方式等已在政府治理過程中被廣泛采用，但政府與公眾的合作互動關系在利益衡量過程中做到協商、理性依然存在一定的阻礙因素。在公共政策制定過程中，利益相關人的觀點和態度有時未得到應有的重視，有些政府相關部門缺乏審慎思考的過程與及時理性回應的程式。從公眾角度來看，他們在政府治理過程中有時處于被動參與的狀態，同時，在與政府溝通過程中，利益相關群體可能更加關注自身個體利益，提出的意見、建議往往很不系統、很不完善，沒有更多地考慮公共利益與社會利益，缺乏理性的研究分析，與政府的合作理念尚未成熟，更缺乏處理多元治理主體間在理性和審慎基礎上協商共管與思辨式合作關系的能力。

（二）公眾監督行政機關的體制機制不完善

政府治理的新型管理模式對行政機關提出了更為嚴格的責任規范，即政府在社會治理中應該具有反思性的規劃和反思性的自我規制，這一自反性建立在政府管理機關和公眾社會間的雙向互動關系基礎之上。政府在治理過程中，不僅應該具有反思有益經驗的能力，而且應該具有反思自我建設與內部治理的能力，同時面對紛繁復雜的社會事務還應該具有前瞻性與規劃性，此時，如果沒有合理充分的思辨式公眾參與，對于社會事務的治理結果和政策制定往往是不全面、不完善的。目前，在政府治理過程中，由于政策制定者對政策實施結果的不確定性以及公眾對政策支持的不確定性，使得行政管理過程和政府實踐過程推進緩慢，其根本原因在于公眾參與監督的不到位。在一些區域，思辨式公眾參與更多的是表象化或者形式化的過程，缺乏實質性的對話、協商與理性參與利益表達過程，因而，政府治理在一定程度上很難真正實現公共利益的最大化。

（三）政府治理中的思辨式公眾參與效能評價體系不健全

政府在公共政策制定過程中與公眾間的協商、思辨關系，需要政府相關部門運用一定的技術能力和信息資源來評估強化。目前，我國政府在制定公共政策過程中的征求意見稿或公眾聽證制度往往只注重程序性的過程輸出，對于公眾參與結果的評價往往偏重于表面的數據統計，至于公眾參與的實效性和對社會產生的影響，以及理性化的公眾意見表達對政府機關工作的實際影響往往沒有統一的評價標準和體系。公眾與政府相關部門的良性互動所達到的民主是長期發展的過程，思辨式公眾參與效能的評價體系也需要從長遠發展的角度來建立，而目前這方面的工作還存在一定的差距。

三、思辨式公眾參與政府治理路徑的優化

政府治理要求為公眾提供服務和對社會事務進行管制。在思辨式公眾參與模式下的政府位于多元權力的核心，權力下放和分權治理模式是政府治理的發展方向。以政府治理為核心，進行各項資源整合，從多元主體的組織能力和組織權限到多元主體間的協調能力和協調管制權限的整合，有利于促進政府治理發揮全局性的責任功能。但無論何種形式的治理，都是政府與社會協同治理的手段和過程，只有政府、社會組織、公眾同時具備理性、慎思性、互通性和辨識能力，才能增強其良好的信任度以實現國家利益和社會利益的最大化。筆者認為，我國思辨式公眾參與政府治理的有效路徑應從以下幾個層面考量：

（一）政府治理主體應協調行政組織意識和公眾個人利益認知間的關系

良好的行政治理模式是服務型政府在當代可持續發展語境下的必然選擇，相應地政府與公眾的關系也發展到新型的合作伙伴關系，基于這一新型的關系，政府治理和公眾個體利益的協調與保障不可避免地需要雙方進行對話和咨議。從行政機關的角度出發，政府不僅需要保障國家和組織機構的利益，同時也需要在行政程序中實現自我合法化、自我管理合理化，以及對社會、公眾進行必要的培養以營造良好的互動氛圍。還需要在對政府治理事務理性認知的基礎上，進行自治與共治的協調，協調自我管理和合作治理、資源共享與資源分配、利益衡量的互惠互利等。政府治理主體欲協調行政組織的主動意識和公眾個體利益認知間的關系，首先要搭建互相了解和互相合作的平臺，可依托網絡完善電子政務建設，使政府治理主體間方便、快捷地溝通、協商社會事務。其次，應對行政人員和參與政府治理的公眾、組織進行針對性的教育和培養，制定一定的行為守則和獎勵制度，以提高其積極參與意識和治理責任感。最后，政府相關人員對自己所承擔的社會職責也可通過網絡平臺、運用互聯網技術發布到政府網站，提請社會公眾監督其政務的完成情況，強化社會組織和公眾個人對政府制定公共政策能力的認知，提升社會組織與政府間的信任度。

（二）從立法層面規范思辨式公眾參與公共政策制定的相關規則

政府治理的重心應放在強化政府的公開透明性、回應性和咨詢的可達性上，在治理過程中，相關部門應明確與公眾協商共管的事項范圍、公眾參與的咨詢程序、政府對咨詢與協商結果的回應、相關人員引導有效咨詢的能力等，并且應體現在我國的立法體系中，使得思辨式公眾參與政府治理模式進入法治化發展軌道。目前，我國在公眾參與政府治理制度的建設方面，并沒有形成統一完善的規范性制度，只是對政府信息公開制度進行了規定。因此，對于公眾參與協商制定公共政策的政府治理體系而言，完善思辨式公眾參與制度的相關規定是提高公眾參與有效性的基礎。政府應在新時代的治理模式下，首先明確政府職能與權力配置要制度化、法治化 〔6 〕。其次要制定相關的政府協商咨詢守則，強調政府咨詢的回應機制和資訊的透明性、可達性。這一咨詢守則應包括政府協商的范圍、事項、程序，協商共治的責任承擔，協商治理的回應機制，政府部門引導協商治理的能力建設等。

（三）建立健全思辨式公眾參與政府治理的效能評價體系

實質性的公眾參與需要公眾在參與過程中的理性思維與理性決策，以及和政府組織間在利益考量過程中的良性互動 〔7 〕。這種理性原則針對三方利益主體即政府人員、專家和公眾在行政決策過程中的審慎、辯論和思考，可以對行政機構的決策權以及信息權起到真正的制約作用。政府在與專家和公眾的對話過程中通過理性的辯論、多方信息的交流、自我反思與利益的衡量等評價系統，基于對行政管理事項的深刻理解和對社會公眾的重新認識而作出最終的恰當性公共決策，以達成公眾參與的實質性目標。在評價體系建立過程中，從一開始的資料調查到政策預測目標，可以運用模糊綜合評價方法，評價因素則包括公眾參與廣度、公眾參與答辯質證記錄、政府服務能力、政府咨詢、政府回應、協商程序等。從程序中的各項任務評價到最終的評價值，都要把思辨式公眾參與的實質性評價轉化為一定的定量評價體系，最終成為政府政績考核的常態影響值。思辨式參與模式的評價體系和評價專門機構的設置是公眾參與效能提高的必要途徑。在公眾參與模式上應選擇適合我國國情和社會發展的方式，可先以居民會議、村民會議等方式開始構建理性的、知識積淀式的公眾參與制度評價體系，建立政府機關治理聯系網絡評價系統，提高政府工作人員的服務意識和素質能力，進而增強思辨式公眾參與政府治理的效能。

綜上所述，政府治理具有高度的復雜性、情境依賴性和不確定性，事先無法被充分認識，事后又不可能以規范加以最后確定 〔8 〕，而政府的人民主權本質特征與關注民生的體系建設層面 〔9 〕要求協商治理與思辨式公眾參與?；谒急媸焦妳⑴c模式，政府通過開放的信息平臺與管理相對方進行討論協商，建立準契約的審慎合作關系，在增加公眾社會責任感的同時，也增強了政府的自我建設能力和責任能力，從而進一步提升了思辨式公眾參與政府治理的效率和效能。

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責任編輯 李 雯