行政區劃調整與“省直管縣”的改革思路

王子軒

內容提要：工業化和城鎮化是經濟發展中不可逆轉的過程。隨著經濟的發展，越來越多的人涌入城市，城市的地位也越來越重要。為了應對城鎮化的進程，行政區劃調整在所難免，各地紛紛加大了“撤縣設區”“撤縣設市”的力度，這不可避免地對涉及省、縣兩級政府的“省直管縣”財政體制產生了巨大影響。本文梳理了“省直管縣”的發展歷程，認為“省直管縣”改革，要充分考慮城鎮化背景下行政區劃的調整。并以此為基礎，給出了“省直管縣”財政體制改革的基本思路和框架。

在我國，地方政府財政困難一直是突出的問題。在所有層級的政府中，當屬縣級政府財政壓力最大，為實現縣級財政解困，我國實行了“省直管縣”財政體制。但是，隨著工業化、城鎮化進程的加快，給“省直管縣”財政體制帶來了很大沖擊。面對新形勢，如何對“省直管縣”財政體制進行改革，完善我國省以下財政體制，對于實現財力協調、區域均衡，充分調動中央和地方兩個積極性具有重要作用。

一、文獻綜述

1994 年，我國實行了分稅制改革。賈康、白景明（2002）認為以分稅制為基礎的財政管理體制的建立，初步理順了中央和地方之間（主要是中央和省級之間）的財力分配關系，而省以下地方政府的財力分配關系依舊沒有明確，地方財政尤其是縣鄉財政依舊困難。為了解決省以下財政體制不健全的問題，財政部從2002 年開始在全國范圍內推行“省直管縣”財政體制改革的試點工作。該項改革一時成為社會各界關注的熱點話題。學者們也對“省直管縣”財政體制進行了大量的研究。

有些學者認為“省直管縣”財政體制會對縣域經濟產生影響。楊志勇（2009）發現財政的“省直管縣”能夠促進縣域經濟的發展。趙建吉等（2017）的研究進一步表明“省直管縣”改革對于經濟發展水平較低的直管縣經濟效率提升作用較為顯著。而鄭新業等（2011）和王婧等（2016）分別以河南和江西為研究對象，卻發現“省直管縣”改革對試點縣經濟增長的影響并不明顯。有些學者則從財政收支的角度對“省直管縣”進行研究。劉佳等（2011）發現“省直管縣”財政體制能夠顯著提升財政自給率，且對于縣級市、富?？h和規模較大的縣政策效應最明顯。而賈俊雪、郭慶旺（2011）發現“省直管縣”財政體制反而不利于縣級財政自給能力的增強。劉沖等（2014）的研究也表明地級市對非省直管縣的財政擠壓加劇會導致“省直管縣”外部性為負。還有的學者發現“省直管縣”財政體制會影響公共產品的供給。王德祥、李建軍（2008）的研究表明“省直管縣”對縣、市兩級公共產品的供給有促進作用。而劉佳等（2012）卻發現“省直管縣”改革使縣級重基本建設（生產性公共產品），輕科教文衛（服務性公共產品）的局面越來越嚴重。陳思霞、盧盛峰（2014）的研究進一步表明這種“重基建、輕民生”的現象，在貧困地區更為明顯。

但是大多數學者的研究，將“省直管縣”當作一個靜態的常量，在此基礎上進行定性或者定量的分析，而沒有注意到，“省直管縣”應是一個不斷革新的體制。隨著工業化、城鎮化進程的加快，行政區劃也相應進行了調整，“省直管縣”需要進行改革以應對“撤縣設區”“撤縣設市”等變化。有學者的研究也發現“省直管縣”應放在“撤縣設區”行為下研究，但其認為“省直管縣”和“撤縣設區”是一套組合拳可以并行不悖（單凱、占張明，2015）。還有學者認為必須將“省直管縣”與“撤縣設市”“縣改區”等配套推進（馮俏彬，2016），卻缺少一個如何推進的框架。本文認為“撤縣設區”與“省直管縣”相互矛盾，“撤縣設市”與“省直管縣”也不應同時實行，而遠離中心城市且經濟實力弱的縣級政府應推進“省直管縣”財政體制。

二、“省直管縣”發展歷程

建國初期，我國實行“中央—大區—省—（地區）—縣”的行政管理體制。為了減少行政管理幅度，提高行政管理效率，“大區”被撤銷的同時“市”逐漸實化。1982 年，為了發揮城市的集聚效應、縮小城鄉差距，同時為了緩解縣鄉一級的財政壓力、提高行政效率，中央決定全面推行“市直管縣”行政管理體制。自此，我國建立“中央—省—市—縣—鄉鎮”五級政府層級結構。

在實行“市直管縣”體制初期，確實收到了一定的效果，但是隨著時間的推移，其負面影響也逐漸顯現，產生了所謂的“城鄉悖論”“財政悖論”“效率悖論”（龐明禮，2007）?！笆泄慰h”“市壓縣”的現象逐漸嚴重，行政管理體制改革的呼聲也越來越高。

在社會各界積極探尋新的管理體制之時，“省直管縣”改革助力浙江成為全國最富庶的地區之一，其實踐逐漸引起了人們的關注。早在1953 年，浙江省便開始實行“省直管縣”行政管理體制。1982年，中央決定推行“市直管縣”改革之時，浙江依舊堅持原有體制不動搖。1992 年浙江省出臺《關于擴大十三個縣市部分經濟管理權限的通知》（浙政發［1992］169 號），標志著“省直管縣”在浙江的全面實施，也由此拉開了我國“省直管縣”改革的序幕。

“省直管縣”行政管理體制可以分為經濟上的“強縣擴權”和財政上“省直管縣”，其中后者更引人關注。財政部在2002 年開始推進“省直管縣”的試點工作。2005 年，財政部《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》（財預［2005］5 號）中提出“各?。ㄗ灾螀^、直轄市）要積極推行省對縣財政管理方式改革試點”。2006 年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中寫到“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化”。2008 年底，中共中央、國務院《關于2009 年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發［2009］1 號）中提出“推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。2009 年，財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預［2009］78 號）明確規定“2012 年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”。

“省直管縣”財政體制改革的最主要初衷就是解決縣鄉財政之困，但從1992 年以浙江為代表的省份開始施行該體制之后，省以下財政壓力并沒有得到有效的緩解。如表1 所示，1993 年中央政府與地方政府的財政自給率分別為0.73 和1.02，由于分稅制改革的實施，使中央與地方的財政自給率發生了轉換。此后，中央政府的財政自給率總體呈上升趨勢，從1994 年的1.66 提高到了2015 年的2.71。與此同時，地方政府的財政自給率穩定在0.55-0.65 之間。在地方政府中，縣級的財政自給能力最差，自給率長期低于0.5。在2002 年推行“省直管縣”改革之后，縣級的財政壓力也并沒有得到緩解，反而省、市兩級的財政自主率有所提升。此外，“省直管縣”加劇了行政管理難度，且不利于發揮大城市的規模集聚效應，該體制所帶來的問題越來越突出。

表1 1992-2015 年我國各級政府財政自給率

三、行政區劃調整對“省直管縣”的影響

2012 年，“力爭在全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”（財預［2009］78 號）的藍圖并沒有實現。同年，關于該體制的描述也發生了新的變化，黨的十八大報告提出“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革”。面對新變化，有些省份依舊在推進“省直管縣”財政體制改革?！逗鲜⊥七M新型城鎮化實施綱要（2014—2020 年）》（湘政發［2014］32 號）中指出“推進財政體制改革，進一步完善省直管縣財政體制改革，理順縣鄉財政體制”?！渡轿魇∪嗣裾P于在部分縣（市）開展深化省直管縣財政管理體制改革試點的通知》（晉政發［2017］29 號）將長治襄垣縣、忻州原平市、晉中介休市、臨汾侯馬市、呂梁孝義市、運城永濟市納入“省直管縣”試點。但是更多的省份感受到了行政區劃變化對“省直管縣”改革帶來的巨大沖擊。

隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，越來越多的人口從農村向城市轉移。如圖1 所示，1992年我國城鎮人口占總人口比重僅為0.27，農村人口占總人口比重高達0.73。而到2010 年時，城鎮人口和農村人口占總人口的比重基本相同。此后城鎮人口占比繼續上升，截至2015 年，該比重已高達0.56，超過一半的人生活在了城市而非農村。

圖1 1992-2015 年我國農村和城鎮人口占比

伴隨著城鎮化，越來越多的人向城市集中，城市的地位也越來越重要。2005 年，國家編制的《全國城鎮體系規劃》，首次提出建設國家中心城市這一概念。2010 年，住建部發布的《全國城鎮體系規劃（2010—2020）》再一次強調了中心城市的引領、輻射、集散功能。在肯定中心城市重要地位的基礎上，《國家新型城鎮化（2014-2020）》和《國務院關于深入推進新型城鎮化的若干意見》（國發［2016］8 號）均指出，加快發展中小城市，完善設市標準。響應國家號召，順應經濟發展趨勢，我國的行政區域劃分發生了很大的改變。如表2 所示，地級市的數量從1992 年的191 個上升到了2015 年的291個。同時，縣總數基本保持不變，在縣級（不含縣級市、市轄區）數量和縣級市數量減少的情況下，市轄區的數量呈現明顯的上升趨勢，從1992 年的662 個增加到2015 年的921 個。這表明不僅城市的數量在上升，城市所轄范圍也有相應的增加。

表2 1992-2015 年我國行政區域劃分

城市數量和規模的擴大，源于各地方“撤縣設區”“撤縣設市”的舉措。為了做大做強中心城市，為了加快建設中小城市，一些原本實行“省直管縣”財政體制的省份也加入到這股浪潮中。河北省《關于擴大省直管縣（市）體制改革試點工作的意見的通知》（冀辦發［2015］5 號）將遷安市、寧晉縣、涿州市、懷來縣、平泉縣、任丘市、景縣、魏縣8 個縣（市）正式列入省直管縣（市）體制改革試點，但卻在半年后做出重新調整，上述8 個縣（市）不再開展試點工作，重新劃歸所在設區市管理。甚至最開始實行“省直管縣”的浙江，按照《浙江省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（浙政發

［2016］8 號）和《浙江省人民政府關于調整杭州市部分行政區劃的通知》（浙政發［2017］32 號）的規劃，杭州、寧波、溫州、紹興等省內地市紛紛加速撤縣市設區。2017 年8 月，杭州市撤銷臨安市設立臨安區，杭州市轄區面積正式躍居長三角城市第一。

行政區域劃分發生的改變，極大地沖擊了“省直管縣”財政體制。對于“撤縣設區”而言，區作為城市的一部分，與縣相比，與城市的聯系更加密切。城市的發展應充分考慮所轄區的整體利益，區的發展也要服從城市的整體規劃。而“省直管縣”財政體制要求，省對縣財政的直接管理，縣的發展很大程度上依賴省的財政支持。同一個區域，由省和市兩個主體管理，兩套發展規劃，兩種發展思路，財政上省直管，人事上依舊市主要安排。由此可見，“撤縣設區”與“省直管縣”沖突很大，很難做到并行不悖。對于“撤縣設市”而言，由于民政部在1997 年叫停了“撤縣設市”，之后雖然恢復了該項工作，但加大了審批的難度，所以產生了縣級市數量減少的現象?？h級市與市的聯系并沒有像區與市一樣密切，因此“撤縣設市”與“省直管縣”的矛盾并不突出。但是，“省直管縣”財政體制改革的最重要初衷是為了緩解縣鄉財政困難，而順利通過“撤縣設市”審批的區域往往經濟實力較強，財力相對充沛。由此可見，在進行“省直管縣”財政體制改革時，應充分考慮行政區劃的調整。

四、“省直管縣”改革的基本思路

工業化、城鎮化進程的加快，越來越多的人走向了城市，這是不可逆轉的。因此，行政區劃的調整中要將城市擺在突出位置，要發揮城市的集聚、輻射作用，要讓更多的人享受工業化、城鎮化帶來的紅利。而“省直管縣”財政體制作為國家管理體制的一部分，并不是孤立的?！笆≈惫芸h”涉及省和縣兩級行政單位，行政區劃的調整對該體制的運行造成影響也在情理之中。

圖2 行政區劃對“省直管縣”的影響機制

“省直管縣”財政體制和“撤縣設區”是相互沖突的，縣級政府進行“撤縣設區”，如果原已實行“省直管縣”體制，就應取消?！俺房h設市”與“省直管縣”沖突不大，如果縣級政府進行“撤縣設市”，因其經濟發展較好，財力相對充足，繼續實施“省直管縣”的必要性也不大。對于那些經濟薄弱，進行“撤縣設區”“撤縣設市”難度大的縣級政府，應推進“省直管縣”財政體制的實施。本文以縣與中心城市的關系為標準，對改革方向進行選擇。按照《國家新型城鎮化（2014-2020）》的規劃，中心城市包括直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點等城市。

對于毗鄰中心城市并與之關聯密切的縣級政府，應實行“撤縣設區”，新設區原實行“省直管縣”財政體制的應取消。通過“撤縣設區”，實現了就地城鎮化，符合中心城市發展的需要。做大做強中心城市，有利于其發揮輻射、帶動作用，也在一定程度上滿足省域競爭的需要?？h改區后，市在財政、人事上統籌能力更大，其發展規劃會充分考慮所轄區的需要，致力于所轄區的公共服務均等化，實現城鄉一體化發展。由此可見，取消“省直管縣”后，并不會加劇區的財政壓力，反而有利于提高民生水平。

圖3 “省直管縣”改革基本框架

對于遠離中心城市并與之關聯較弱的縣級政府，如果實行“撤縣設區”，納入市的整體規劃，由于管理難度加大，縣改區所產生的成本可能會大于所帶來的收益，因此應轉換其它思路。對于其中經濟實力整體較強，滿足國家設市標準的，應盡快實行“撤縣設市”。培育發展中小城市，也可以實現就地城鎮化，加快城鎮化進程。同時，以這些新設市為中心點，在一定程度上可以帶動周圍地區的發展。長期來看，新設立的市由于其財力充足，也不應實行“省直管縣”財政體制。但從短期而言，對于其中已實行“省直管縣”財政體制的，立即取消可能會招致新設市的抵制。因此，要充分考慮其財政收支壓力和波動情況，逐步進行推進。

而那些遠離中心城市、自身實力較弱的縣級政府，往往是自身要素稟賦差、貧困人口集中的區域。這些縣級政府進行“撤縣設區”“撤縣設市”有難度；通過市來管理，市級政府也會有壓力。因此，最好的辦法是實行“省直管縣”財政體制，由省直接管理縣，保證其基本的財力，滿足該地區的基本公共服務需求。同時，省級政府應加大對該地區的扶貧力度，助力其打贏脫貧攻堅戰。

該框架的實施，還需要與其它配套措施協調推進，如修訂詳細合理的設市、設區標準，精確地測量市縣聯系度等?！笆≈惫芸h”作為財政體制的組成部分，其改革勢必會在很大程度上緩解地方財政的壓力。不過，要真正地解決地方政府的財政困難，還需進一步健全地方稅體系，賦予地方政府一定的發債權，完善轉移支付制度。因此，改革之路依舊任重道遠。