中國三江源國家公園與韓國智異山國家公園的對比研究

張碧天,閔慶文,焦雯珺,劉某承,何思源,劉顯洋,姚帥臣,3,李禾堯

1 中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101 2 中國科學院大學,北京 100049 3 中國人民大學環境學院,北京 100872

我國的自然保護地建設已歷經60余年,在管理模式探索和實踐經驗積累上均取得一定進展,形成了以自然保護區和風景名勝區為核心的保護地體系,總面積已達國土面積的18%[1]。盡管如此,我國的自然保護地建設依然面臨諸多問題,如缺乏頂層設計、立法嚴重滯后、保護對象和目標定位不清晰等[2-3]。為了解決積弊,2017年十九大報告指出要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。這標志著我國的自然保護地建設已進入新階段,國家公園成為健全自然保護地體系的重要抓手。

建立國家公園體制是在2013年的十八屆三中全會上首次確立的。2015年《建立國家公園體制試點方案》印發,三江源等十個國家公園體制試點方案陸續獲批。建立國家公園體制成為“我國生態文明制度建設的重要內容,對于推進自然資源科學保護和合理利用,促進人與自然和諧共生,推進美麗中國建設,具有極其重要的意義”。盡管如此,我國國家公園建設仍面臨著一系列難題,如管理體制不健全、資源本底不清、執法能力薄弱等[4-6]。如何在較短的時間內探索出適合我國國情的建設路徑和管理模式是目前的關鍵所在,這也是建立國家公園體制試點的主要目的。

韓國與我國一衣帶水,在以國家公園為主體的自然保護地體系建設中與我國有很多相似之處。自1967年韓國《公園法》頒布并實施、智異山被認定為首個國家公園以來,韓國國家公園的建設與管理幾經曲折。為解決多頭管理、效率低下的難題,韓國國家公園管理公團應運而生,成為韓國國家公園的唯一管理主體。韓國國家公園的管理思路也經歷了由旅游增收到自然資源保全再到全民生態福利與自然資源保全兼顧的轉變。在五十年的發展歷程中,韓國在國家公園的建設中積累了大量經驗[7-11],十分值得我國借鑒。

為此,本文選取我國首個國家公園體制試點——三江源國家公園和韓國首個國家公園——智異山國家公園為研究對象,從體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理、科普教育五個方面對二者的管理現狀進行了定性分析,并運用基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法對二者的管理能力進行了定量評價,以期識別出三江源國家公園與智異山國家公園的管理差距并制定相關政策建議,借鑒韓國有益經驗推動適合我國國情的國家公園建設路徑與管理模式的探索。

1 研究區概況

1.1 三江源國家公園

三江源國家公園位于世界屋脊青藏高原的腹地、青海省的南部,于2016年3月獲批成為我國首個國家公園體制試點(圖1)?？偯娣e12.31萬km2,由長江源、黃河源和瀾滄江源三個園區組成,三者在空間上不完全鄰接,涉及到治多、曲麻萊、雜多和瑪多四縣和可可西里自然保護區,共12個鄉鎮、53個行政村。

園內屬高原大陸性氣候,跨越溫帶和暖溫帶[12],平均海拔4500 m以上且垂直地帶性分異明顯[13],地貌類型以山原和高山峽谷為主[14]。生態系統具有青藏高原地區的典型性和代表性,有草地、濕地、森林、河流、湖泊等多樣類型,有高寒生物種質資源庫的美稱。園區內社會經濟欠發達,四縣均屬國家扶貧開發重點工作縣,產業單一,以傳統畜牧業為主,牧民約6萬人。

圖1 中國三江源國家公園地理位置Fig.1 Location of Three-Source-River National Park in China

1.2 智異山國家公園

智異山國家公園位于韓國南部,跨三道五郡,即慶尚南道的河東郡、咸陽郡、山清郡,全羅南道求禮郡以及全羅北道的南原市(圖2),總面積達483 km2,于1967年被認定為首個韓國國家公園,并于2007年在IUCN框架下發生類型變更,由V類景觀保護區變為II類國家公園,保護目標由景觀保護目標上升為生態系統保護。

園內以山地為主,十余座山峰連亙而成,最高峰天王峰海拔1915 m,屬溫帶季風氣候。其間溪谷密布、植被多樣,從溫帶林到中溫帶林、寒帶林均有分布,野生動植物豐富,旗艦物種為月亮黑熊。智異山是古時韓國道士修行之處,是現代韓國人民重要的精神寄托,位列韓國三大神山。園內社會經濟較為發達,社區居民以從事生態農業及生態旅游業為主,人口約300人。

圖2 韓國智異山國家公園地理位置Fig.2 Location of Jiri National Park in Korea

圖3 國家公園管理能力評價指標體系Fig.3 An Indicator System for the Evaluation of Management Capacity of National Parks

2 研究方法

2.1 分析方法

本文采用定性與定量相結合的方法,對三江源國家公園與智異山國家公園的管理現狀與管理能力進行對比分析。定性分析圍繞體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理和科普教育五個方面對比分析兩個國家公園的管理現狀。定量分析則采用基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法,對兩個國家公園的管理能力進行定量評價。

基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法提出了由體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理、科普教育5個管理準則共18個管理指標構成的評價指標體系(圖3),基于國際上國家公園管理的最優實踐對各項指標的最優標準進行了界定,并利用層次分析法和專家打分法確定各項指標權重(表1)[15]。該方法采用五檔分級的方法對各項指標進行打分,打分依據為與最優標準的符合程度,5—1檔依次代表完全符合、比較符合、基本符合、不太符合、不符合,分別計為百分制的100分、75分、50分、25分、0分,通過加權求和計算得到國家公園管理能力的綜合評分。

本文采取問卷的形式,邀請國家公園的管理人員對所在國家公園的實際管理情況進行打分,同時也邀請相關領域專家對該國家公園的實際管理情況進行打分,以便得到更客觀、更公正的打分結果。在計算過程中,本文首先計算每項管理指標的得分,其中管理人員打分的平均值占比40%,專業人員打分的平均值占比60%,然后再對每項管理指標的得分進行加權求和,最終得到三江源國家公園和智異山國家公園的管理能力綜合得分。

(1)

式中,S為國家公園管理能力的綜合得分,Pi為第i項指標的權重,Si為第i項管理指標的得分。

Si=0.4×SGi+0.6×SEi

(2)

式中,Si為第i項管理指標的得分；SGi為第i項管理指標的管理人員打分平均值；SEi為第i項管理指標的專業人員打分平均值。

表1 國家公園管理指標的最優標準與權重Table 1 Optimizing standards and weights of evaluation indicators of management capacity of national parks

2.2 數據來源

研究數據主要通過資料收集、文獻查閱、深度訪談、問卷打分等方式獲得。

2018年5月19日至23日,在韓國開展為期5天的實地調研,就韓國國家公園的管理體制、保障機制進行了詳細了解,對智異山國家公園的自然資源保全工作及生態福利共享工作進行了重點調研。與國家公園管理局、智異山國家公園事務所開展座談活動3次,訪談人數共18人。共回收智異山國家公園管理人員打分問卷15份、專家打分問卷8份。

2018年8月18日—29日,在三江源國家公園開展為期12天的實地調研,調研線路自西寧經興海、瑪多、玉樹至雜多,橫跨整個三江源地區。與三江源國家公園管理局及下轄三個園區管委會、基層管理監測站點的管理人員圍繞國家公園管理開展座談活動6次、訪談20余人次。共回收三江源國家公園管理人員打分問卷30份、專家打分問卷10份。

3 管理現狀對比分析

本文從體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理和科普教育五個方面對三江源國家公園和智異山國家公園的管理現狀進行了定性分析,對管理機構、科研支撐、法制建設、資源本底調查、生態補償、環境教育等11個管理內容進行了重點闡述,進而揭示出三江源國家公園和智異山國家公園在這些管理內容上的具體差異(表2)。

表2 三江源國家公園與智異山國家公園管理差異Table 2 Differences in management situation of Three-Source-River National Park and Jiri National Park

3.1 體制建設

3.1.1管理機構

圖4 智異山國家公園管理機構結構Fig.4 Structure of the management agency of Jiri National Park

智異山國家公園采取扁平分權的管理方式[16],僅設置了單級管理機構,即智異山事務所、南部事務所和北部事務所(圖4)。事務所下設資源保全部、探訪管理部和經營企劃部,分別負責智異山國家公園內的自然生態系統保護、游憩管理和行政管理。智異山國家公園的三個事務所歸韓國國家公園管理公團直管,與地方政府屬平級單位,相互獨立且沒有人員上的重疊。這種扁平分權的管理方式使得國家公園管理公團的管理主體地位得到充分保證,管理職能得到有效發揮。

不同于智異山國家公園,三江源國家公園自上而下設置了四級管理機構,屬垂直統一管理(圖5)。最上層的是三江源國家公園管理局,統籌指導和監督三江源國家公園內三個園區的各項事務；第二層是三個園區的管理委員會,分別負責各自園區的統籌管理和監督；第三層為園區管理處,由縣一級政府部門職員組成,具體承擔縣一級的管理工作；第四層的管轄范圍是鄉鎮,為保護管理處和生態保護站,分別負責具體落實保護監察和監測工作。

三江源國家公園的四級管理機構設置與其自然社會特征是分不開的。三江源國家公園的面積約為254個智異山國家公園的面積,園內地形地貌復雜[14,17],這不僅為因地制宜的差異化管理增加了難度,而且提高了對管理的穩定性和紀律性的要求,因此需要更多的人力及物力資源。相較智異山扁平化的管理模式,三江源垂直化的管理模式能使權力更為集中,增加上級領導機構的權威性,從而保證了管理的穩定性和紀律性。

圖5 三江源國家公園管理機構結構Fig.5 Management Structure of Three-River-Source National Park

雖然三江源國家公園的管理機構設置更加細化,但其機構職能的有效性有待商榷。三定方案確定易,職能落實難,國家公園管理局空有職責卻無人力?！耙惶装嘧?兩塊牌子”是改革過渡階段的無奈之舉,但絕非長久之策,一則會在保護目標更加嚴格的背景下造成人力資源不充足,二則會因地方政府“權、責、利”復雜導致生態保護不徹底?？偟膩碚f,三江源國家公園很大程度上仍在延用自然保護區的管理思路,尚沒有形成有效的國家公園管理機制。

3.1.2管理規劃

韓國國家公園的規劃是一個由自然公園基本規劃、國家公園規劃和國家公園事業規劃組成的三級體系,分別為大尺度長周期、中尺度長周期和小尺度短周期的規劃,自上而下地引導著國家公園的發展方向[18]。自然公園基本規劃是建立在韓國相對成熟的自然保護地體系之上的頂層規劃,有利于分級統一地實現各類保護地的保護目標。具體到智異山國家公園,其規劃由國家公園規劃和國家公園事業規劃組成。

與智異山國家公園相似,三江源國家公園的規劃是由《三江源國家公園總體規劃》和若干專項規劃組成的二級體系,《三江源國家公園總體規劃》引導各專項規劃。然而,我國并沒有韓國自然公園基本規劃那樣的頂層規劃,現有規劃多從單個國家公園出發,缺乏從生態系統完整保護與保護地合理布局出發的整體規劃設計。

合理地劃定邊界是兩個國家公園面臨的共性難題。三江源國家公園的分區和邊界劃定存在爭議,現行的邊界存在整體性、連通性和協調性不足等問題,如黃河源頭甚至未被劃入黃河源園區,并且調研中還發現存在周邊社區因政策補助而入園意愿強烈的現象。智異山國家公園也曾因邊界劃定過小、生態完整性不足導致月亮黑熊因人為活動而數量減少[19],故近年來事務所也在不斷的調整并試圖擴大公園的邊界。

3.2 保障機制

3.2.1法制建設

智異山國家公園主要依賴《自然公園法》進行規范管理?！蹲匀还珗@法》是韓國國家公園認定、管理和保護的主要法律依據[20]。雖然具體到某一國家公園,《自然公園法》的針對性略顯不足,但由于其法律位階高于其他相關類型的專門法,因此能夠保證各國家公園管理工作的順利開展。此外,韓國還頒布了《自然公園法實施令》《自然公園法實施細則》《國家公園管理公團法》等法律法規,以確?！蹲匀还珗@法》有效實施。例如,《自然公園法》明確了國家公園管理公團的管理主體地位,《國家公園管理公團法》的頒布又提高了其自主地位,這使得國家公園的保護與管理工作更加高效。為加強執法力度,韓國還賦予國家公園特別司法警察權,國家公園管理公團可行使執法權對違法犯法者進行嚴格的監管和嚴厲的處罰[21]。

為加強國家公園管理的法律保障,三江源國家公園采取了一系列措施、出臺了一系列政策并完成了相關組織機構的建設。為了制定科學有效的管理辦法,三江源國家公園管理局成立了“三江源國家公園法制研究會”,并建立了“三江源國家公園法律顧問制度”?？紤]到園區內破碎化的管理現狀,三江源國家公園管理局整合原有的各類自然保護地管理條例,制定并出臺了《三江源國家公園管理規范和技術標準指南》。并從管理體制、規劃建設、資源保護、社會參與及法律責任等國家公園管理的關鍵項目出發,制定并出臺了《三江源國家公園條例(試行)》等11個管理辦法。為了有效執法,三江源國家公園管理局建立了生態保護司法合作機制并成立了“玉樹市三江源生態法庭”。為了加強執法監督力度,三江源國家公園管理局下設執法監督處并組建了園區管委會資源環境執法局,以便開展綜合執法。

雖然三江源國家公園管理局積極探索國家公園管理的法律保障措施,為三江源國家公園搭建了完善的法律保障框架,然而我國在國家層面尚未出臺針對國家公園的高階法規,現行條例的法律位階不足以保證國家公園管理局的主體權力地位和人事配置。舉例來說,《中華人民共和國草原法》為經濟法,其中規定的草地的管理主體及對違規行為的處罰措施都與《三江源國家公園條例(實行)》有所出入,加之經濟法的法律位階遠高于地方條例,使得三江源國家公園的條例和規范的有效執行困難重重。

3.2.3科研支撐

智異山國家公園的技術支撐主要來自幾個國家級科研機構。韓國環境部的國家公園專家委員會指導國家公園總體管理。國家公園管理公團下設瀕危物種復原中心,其主要任務是典型物種、瀕危物種的監測及恢復,遺傳資源的保護以及藥用植物資源增值技術的開發[10]。國家公園管理公團還成立了國家公園研究院,創辦了韓文期刊《韓國國家公園》,并建立了國家公園圖書館,系統收集梳理了近二十余年來國家公園相關的科研成果,為國家公園的科研提供了共享平臺。

三江源國家公園位于是世界上海拔最高,高原生物多樣性最集中和生態系統最敏感、脆弱的地區[22],數十年來吸引了國內外大量研究人員在此開展科研工作,并形成了豐碩的科研成果[23-30]。雖然這些科研成果為三江源的保護與管理奠定了基礎,但是很多成果由于缺乏系統的歸納整理尚無法充分發揮其科研支撐價值。為此,在成為國家公園體制試點之后,三江源國家公園成立了三江源國家公園體制試點咨詢專家組,并與中國科學院組建了三江源國家公園研究院,打造其專屬科研支撐團隊,加強對現有科研成果的梳理與應用,提高后續科研成果的針對性和適用性,以促進三江源國家公園的科學管理。

3.2.4多方參與

智異山國家公園的管理形成了以事務所為主導,社區居民、社會組織、科研團隊和地方政府共同協作的多方參與模式。來自園外的社會組織和地方政府為智異山國家公園的管理提供了穩定的支撐作用。紅十字會等社會組織會定期在園內野營場志愿開展安全教育,專業護林人士也會自發來到公園協助事務所工作。國家公園所在行政區內的政府部門試行區域責任制,即每一個部門長期承擔一個區域的生態環境保護工作,加深地方政府對國家公園管理的參與感與使命感。

三江源國家公園的管理初步形成了以管理局為主導、科研團隊作支撐、社區居民協作、企業和志愿者團體資助的多方參與模式。然而,企業和志愿者團體的參與是不穩定的,雖偶有捐贈但并未形成長效機制,雖能自發參與但尚未形成規范的組織。

相較三江源國家公園,智異山國家公園的多方參與行為更穩定、形式更多元。為了鼓勵這樣的多方參與模式,韓國國家公園管理公團也會用多種形式的生態福利回饋參與者,如建立志愿者綠色積分制度、文化祭祀、音樂會等活動,讓公益參與在一來一往間得到正向的促進和良性的循環。

3.3 資源環境管理

3.3.1資源本底調查

智異山國家公園事務所對園內生態環境要素開展了全面的監測研究,逐月進行自然資源更新調查工作,對旗艦物種月亮黑熊甚至做到了逐只追蹤保護,建立了公開的自然資源數據庫和園內水質監測網絡。

三江源國家公園現有的環境本底調查數據是以第二次全國土地調查及年度變更調查數據為主,并輔以地理國情普查等調查數據,以及多年來各類自然保護地的常規性監測管理記錄數據。成為國家公園體制試點以來,三江源國家公園雖已初步建立了園內野生動物本底數據庫,但尚未形成面向國家公園管理目標和需求的全面的生態環境監測體系。

3.3.2生態環境修復

三江源國家公園的生態修復重點生態系統的恢復和保育。受氣候異常和過度放牧的影響,三江源國家公園內的草地退化問題嚴重,因此草地初級生產力的恢復是其生態修復工作的重中之重,現已實行了禁牧和草畜平衡政策以及水土保持、退化草場治理等工程措施。打擊盜獵偷獵、減控環境威脅同樣是三江源國家公園拯救瀕危動物、進行生態修復的一項重要內容。此外,作為重要的水源涵養生態功能區,三江源國家公園還開展了濕地退牧、沙化土地封沙種草的生態保育措施[31]。但是,三江源國家公園內早年礦產資源盜采遺留的環境問題仍觸目驚心,裸露的礦坑遺址仍未得到有效治理[32]。

智異山國家公園的生態修復重點是瀕危物種復原和入侵物種清除。韓國在2006年制定了《瀕危野生動植物繁育與恢復計劃》,次年國家公園管理公團成立了瀕危物種復原中心,現已成功在韓國白頭山(即我國長白山)生態軸上實現了十余種瀕危物種的復原。國家公園內的入侵物種清除也被納入事務所的常規工作,已經成為了一項國民參與程度很高的公益項目。

3.4 社區管理

3.4.1社區居民參與

社區參與對國家公園管理起到重要的支撐作用。為此,管理部門往往需要通過管制或引導對社區行為進行規范,使更多的社區行為納入社區參與的范疇。

三江源國家公園主要通過引導的方式規范社區行為。當下園內社區經濟來源較為單一,主要為放牧或挖蟲草,鮮有經營性收入[33]。管理局號召農戶休牧或進行草畜平衡放牧,同時鼓勵農戶由草場承包經營向特許經營轉變,努力推進牧民轉業、轉產,從而實現減人減畜的草地保護目標。目前草畜平衡放牧得到了廣泛的推廣,但是特許經營制度尚未有效實踐,生態管護員成為現階段牧民通過轉業參與國家公園生態保護的主要方式。

智異山國家公園則采用管制與引導相結合的方式規范社區行為。在管制方面,智異山國家公園對居民的生產和生活行為設立了嚴格的規定,明確了諸多禁止項目,迫使園內居民的生計方式逐步實現了向擔任生態管護員、從事生態農業或從事生態旅游業的轉變。在引導方面,公園事務所會周期性地號召社區群眾進行入侵物種清除和垃圾撿拾,對社區居民的日常行為習慣產生了潛移默化的影響。故相較三江源國家公園,智異山國家公園的社區參與模式更加多元。

3.4.2生態補償

國家公園的建設會給社區居民帶來一定的損失,這種損失不僅來自居民生產經營方式的轉變,還來自日益加劇的人獸沖突,而與社區利益嚴重沖突的生態保護將阻力重重,故對社區居民進行生態補償是保證社區參與積極性的必要措施。

設立“生態管護員”崗位是兩個國家公園采取的共同手段,讓一部分社區居民直接成為“領工資”的生態保護專職人員,是對社區居民行為規范的有效補償方式。此外,韓國國家公園還借助品牌增值效應進行間接而多元的經濟補償,如宣傳“名品村莊”、促進國家公園內的生態旅游產業、建立國家公園居民向導制度、提升社區居民的生態旅游業收入；又如建立國家公園農產品認證及銷售體系、舉辦國家公園集市、宣傳推廣國家公園特色農產品品牌、提升社區居民生態農業收入。相比之下,我國的國家公園品牌尚未打響,國家公園的品牌增值效應尚待開發,因此三江源國家公園目前對社區居民禁牧休牧、草畜平衡等生態友好的行為進行直接的政策性經濟補償。

面對頻發的野生動物傷人事件,三江源國家公園管理局為全體生態管護員購買了包含“動物傷害”在內的人身意外傷害保險,保護社區居民生命財產權益。而在智異山國家公園,園內月亮黑熊常偷食農戶蜂蜜、破壞蜂箱造成農戶直接的經濟損失,但管理局對此并未設置相應的補償[34]。

3.5 科普教育

3.5.1環境教育

三江源國家公園和智異山國家公園都開展了大量的環境教育工作,都充分考量了受眾群體組成的多元性,針對不同受眾群體的特點展開不同的解說內容。差別之處在于,三江源國家公園的環境教育主要面向社區,而智異山國家公園的環境教育主要面向游客。三江源國家公園目前在園區內定制開展了環保進校園、進社區、進寺院、進機關的系列活動。智異山國家公園根據年齡為不同年齡段的游憩探訪者設計面向未來的環境教育項目,由專業人士引導探訪者進行生態觀光,增強探訪者對自然的認識,形成健康的公園探訪文化,實現國家公園景觀的可持續利用[34]。

3.5.2游憩管理

全民共享是國家公園建設的重要目標,實現全民共享的主要途徑就是提供好的生態體驗服務。智異山國家公園通過免收公園門票、修建無障礙探訪路等措施降低了國民進行景觀體驗的門檻,很好地實現了全民生態福利共享。相比之下,三江源國家公園的生態體驗服務正面臨嚴峻的考驗。一方面,三江源國家公園位于高寒地區,園內易發高原缺氧,基建難度大,游憩風險高,因此生態體驗的門檻很高。另一方面,三江源國家公園在游憩管理方面的部門和人力設置也相對不足,不利于游憩規劃的制定和落實。

游憩管理是可持續的生態體驗重要保證,不合理的游憩活動是造成自然生態系統破壞的重要因素。2007年韓國國家公園免收門票、游客數倍增,加之游憩管理力度不足,導致園內探訪設施快速折損,探訪路周邊的自然生態環境遭到破壞,游憩管理問題得到公團的重視和強化[34]。同時,游憩管理不僅要依托嚴格的游憩規范,還需要健全的探訪文化。韓國為此成立了生態探訪研修院,提升環境教育水平,并日常舉行各類具有宣教意義的活動,如韓國國家公園管理公團舉辦的“全民環保志愿簽名活動”和旨在從源頭減少游憩垃圾的“減輕背囊活動”。

4 管理能力評價分析

在對三江源國家公園和智異山國家公園管理現狀進行定性分析的基礎上,本文利用基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法對兩個國家公園的管理能力進行定量評價,通過管理人員和專業人員的打分得到兩個國家公園18項管理指標的得分(表3),并在此基礎上通過加權求和得到兩個國家公園管理能力的綜合得分(表4)。

表3 三江源國家公園與智異山國家公園管理能力單項得分Table 3 Individual scores of management capacity of Three-Source-River and Jiri National Parks

表4 三江源國家公園與智異山國家公園管理能力綜合得分Table 4 Comprehensive scores of management capacity of Three-Source-River and Jiri National Parks

4.1 單項能力分析

三江源國家公園各項管理能力較為均衡(圖6)。就單項能力來說,三江源國家公園管理最突出的薄弱環節體現在自然資源權屬確定、資源本底調查、社區組織建設和游憩管理,這些應成為三江源國家公園提升管理能力的重點方向。自然資源權屬確定和資源本底調查的方法未成體系,因此推進難度大、進展緩慢；科普教育仍處于初期對外宣傳階段,生態體驗尚未全面啟動,游憩管理尚未進一步細化；社區居民參與的公益性差,缺乏結構完整、機制合理的社區組織。

圖6 三江源國家公園管理能力分布圖Fig.6 Distribution diagram of scores of individual scores of management capacity of Three-Source-River National Park

在智異山國家公園的各項管理能力值中,優劣勢相對明顯(圖7),其中社區管理的能力是相對最薄弱的,管理機構、法制建設、科研支撐、多方參與、生態環境修復、科普宣傳和環境教育的得分相對較高。扁平化、獨立于地方政府的機構設置保證了智異山國家公園的管理機構的有效性；高位階專門法《自然公園法》的制定使得智異山國家公園的保護和發展規劃實施得到了保障；國家公園研究院的成立和相關成果的梳理為公園的管理提供了有力的科研支撐；國家主導的瀕危物種復原和社會參與的入侵物種清除令智異山國家公園的生態修復工作取得了良好的效果；多元、穩定且注重福利反饋的多方參與制度保障了智異山國家公園能夠真正借助各界的力量共同實現園區保護與良性發展；面向各類探訪人群的環境教育課程和生態探訪研修院的設立實現了寓教于游和培育健康探訪文化的雙重教育目標；游憩探訪文化的健全和游憩探訪設施的建設使得智異山國家公園在游憩管理難度降低的同時還給予了訪客更好的游憩體驗。

圖7 智異山國家公園管理能力得分分布圖Fig.7 Distribution diagram of scores of individual scores of management capacity of Jiri National Park

4.2 單項能力對比

兩者相比可以看出,智異山國家公園最為突出的幾項管理能力分別是自然資源權屬、資源本底調查、管理機構、法制建設、多方參與、環境教育和游憩管理,其得分遠遠高于三江源國家公園(表3)。

盡管智異山國家公園的這些高分管理經驗可以為三江源國家公園管理能力的提升提供不少有益借鑒,但是照搬移用絕不可取。例如自然資源確權。韓國與我國的土地制度有著根本的差別,韓國實行土地私有制,國家土地收購直接簡化了土地的所有權、邊界和代表行使主體的確認過程。再如管理機構設置。三江源國家公園地廣人稀且生態環境復雜,更加適合垂向的管理機構設置而不是智異山扁平化的機構設置。盡管如此,三江源國家公園管理機構的職能設置則可以借鑒智異山國家公園以及美國等其他國家的國家公園,增設與游憩管理、多方參與等密切相關的職能部門[35-36]。社區組織缺失是兩個國家公園面臨的共性問題。除了生態管護員的工作網絡,兩個國家公園都沒有形成其他可以自發開展活動的社區組織(如國家公園社區委員會)。因此,智異山國家公園主要依靠事務所定期組織社區居民開展活動,而三江源國家公園則基本沒有開展其他形式的社區活動。與智異山國家公園相比,三江源國家公園的社區人口更稀疏,因此社區組織營造難度更大、社區管理收益更難保障,可以預見這項工作的推進將是十分緩慢的。

三江源國家公園管理能力的單項得分大部分低于智異山國家公園,但唯有制度約束和生態補償得分略高于智異山國家公園(表3)。這是因為韓國國家公園的管理并沒有建立相關約束制度,而我國針對國家公園的管理已制定了自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究等制度。雖然這些約束制度在三江源國家公園還沒有得到有效實施,但制度約束的雛形已經具備,故在制度約束力指標上三江源國家公園得分略高。

在生態補償方面,智異山國家公園雖然開展了多樣的補償方式,但其補償效果有待商榷；三江源國家公園的生態補償雖然屬于輸血型生態扶貧,但是補償投入和力度相較智異山更高,社區收入有明顯改善[37],故在現階段仍是穩定有效的生態補償措施。與智異山國家公園相比,三江源國家公園的社區人口密度更低、生態系統多樣性更高、游憩服務的供給更難達到飽和狀態,故實現如同智異山國家公園一樣依賴特許經營滿足社區人口生計需求的生態補償模式也并非空想。

4.3 綜合能力對比

圖8 三江源國家公園與智異山國家公園綜合管理能力比較Fig.8 Comparison of comprehensive management capacity between Three-Source-River and Jiri national parks

根據國家公園管理能力的綜合評分,可將國家公園的管理能力劃分為優秀(90分～100分)、良好(75分～90分)、一般(60分～75分)、較差(0分～60分)4個等級[15]。從表4中可以看出,三江源國家公園的管理能力綜合得分為68.03,屬于一般；智異山國家公園的管理綜合得分86.59,屬于良好。

智異山國家公園5個方面的得分均高于三江源國家公園(圖8)。在資源環境管理和科普教育兩方面智異山國家公園得分超出三江源國家公園的42%,在體制建設和保障機制方面的得分超出三江源國家公園的24%,在社區管理方面超出三江源國家公園的15%。綜合管理能力的得分結果和單項對比的結果相符,三江源國家公園處于建設初期,體制及制度建設相對其他方面較為完善,而資源環境管理、社區管理和科教方面仍待具體措施逐步落地。

5 結論與建議

5.1 結論

為了借鑒韓國有益經驗推動從而我國國家公園建設的探索,本文選擇了中韓兩國首個國家公園——三江源國家公園和智異山國家公園,采用定性與定量相結合的方法,對兩個國家公園的管理能力進行了對比分析。盡管在定量評價中管理指標的權重確定主要來自國內專家打分,更多的是對我國國家公園各項管理指標重要性的判斷,這在一定程度上對智異山國家公園管理能力的評價會產生誤差,然而總體上來說,兩個國家公園的定量評價結果與定性分析結果相吻合,比較好地揭示了兩個國家公園在管理能力上的優勢、劣勢及差異。分析得到以下三點主要結論：

(1)三江源國家公園和智異山國家公園的管理能力綜合得分分別為68.03和86.59。在體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理和科普教育五個方面,三江源國家公園的管理能力均與智異山國家公園存在一定差距。

(2)智異山國家公園在資源本底調查、法制建設、多方參與、環境教育和游憩管理方面的管理能力十分突出,其管理經驗能夠為三江源國家公園管理能力的提升提供有益借鑒。

(3)三江源國家公園在生態補償和制度約束力方面具有比較優勢,而在自然資源權屬、資源本底調查、社區組織建設和游憩管理方面則十分薄弱,成為其未來提升管理能力的重點方向。

5.2 面向三江源國家公園建設的建議

結合智異山國家公園的管理經驗以及三江源國家公園的管理實際,本文為三江源國家公園管理能力的提升提出以下幾點建議。

(1)強化科研支撐,推進三江源國家公園自然資產確權及資源本底調查。

加強與企業、高校、科研院所的合作,增加專項科研財政投入,吸引科研力量,壯大三江源國家公園研究院,創辦學術期刊,促進相關研究學者的碰撞交流；引進專業人員,開設專業技術培訓,增強三江源國家公園管理團隊自身的專業性；注重對已有研究成果的收集和整合,加強科研成果轉化,推進三江源國家公園自然資產確權和資源本底調查。

(2)建立志愿者參與制度,提高三江源國家公園多方參與機制的穩定性和多元性。

成立三江源國家公園志愿者服務委員會和志愿者之家,根據國家公園不同分區內的具體需求組織豐富多樣、具有特色的志愿活動,并通過紙媒、網絡等平臺進行多渠道宣傳；獲得志愿協作服務的同時,合理利用三江源藏區獨特的文化、景觀價值來實行生態福利反饋機制,讓志愿活動在一來一往之間得到良性地循環往復。

(3)將全民福利共享作為三江源國家公園下一階段游憩管理的重要任務。

結合環境影響評價結果謹慎地推進生態探訪和游憩場所的基礎建設,降低三江源高寒地區游憩風險,降低生態體驗的門檻；加強環境教育及生態解說,將受眾由社區拓展至訪客,豐富國家公園內涵及外延價值,轉變游客意識,形成健全的探訪文化；邀請相關領域專家開展培訓,提升三江源國家公園環境教育和生態體驗的能力。

5.3 面向我國國家公園體制建設的建議

通過研究發現,雖然三江源國家公園的管理體制框架已初步形成,但是與智異山國家公園的管理體制相比,我國國家公園的管理缺乏上位政策的有力支持,如缺乏頂層規劃和高階法規。智異山國家公園在體制建設和保障機制方面的成功,很大程度上依賴于有頂層設計的三級規劃和《自然公園法》的保障。為此,本文認為應增設上位政策,即設置高階法規《國家公園法》和頂層規劃,來提高我國國家公園的管理能力。

(1)制定《國家公園法》,明確國家公園管理局的管理主體地位。

我國國家公園現行管理體制的“人、權”設置亟需調整,最直接有效的方式就是通過人大確立高階法規,可借鑒韓國等國家的先進經驗,制定符合中國國情的《國家公園法》?！秶夜珗@法》應當明確國家公園管理局的管理主體地位,確保其管理有效性,且其法律位階至少要高于《森林法》《草原法》等經濟法?！秶夜珗@法》應當將現行各類保護地既有的法規及管理辦法統籌考慮,從國家公園出發提升既有的管理法規條例的協調性與連貫性,并通過《試行令》不斷針對問題進行調整?！秶夜珗@法》還應明確國家公園地區政府部門領導的政績考核方式,將生態保護成效列為不低于甚至優先于地方經濟發展任務的考核標準,簡化地方政府的“權、責、利”,為公園建設保駕護航。

(2)設置自然保護地頂層規劃,擺正國家公園目標功能定位。

同三江源國家公園一樣,其他國家公園體制試點也僅設置了二級規劃體系。然而這種規劃體系從單個國家公園出發,缺乏整體的頂層設計,不利于分級統一地實現各類保護地的保護目標。要從自然保護地和國家生態環境保護出發,針對不同的管理項目、結合不同保護地的管理目標進行整體規劃,只有這樣,承擔著保護和管理具有國家代表性的生態系統重任的國家公園才能夠真正的擺正定位,免走彎路。