生態功能區生態補償與監督機制研究

陳新明 楊喜

摘要 當前在建立生態功能區生態補償機制上面臨種種困難，迫切需要從可持續發展的戰略高度進行系統的審視與研究。結合生態補償的基本現狀和存在的問題，分析了生態補償不合理的原因，并提出重點生態功能區生態補償的政策建議。

關鍵詞 功能區;生態補償;問題;建議

中圖分類號 X321文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）24-0091-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.025

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on Ecological Compensation and Supervision Mechanism of Ecological Function Areas

CHEN Xinming，YANG Xi （Guilin University of Technology，Guilin，Guangxi 541004）

Abstract At present， there are many difficulties in the establishment of ecological compensation mechanism of ecological function areas， and it is urgent to carry out systematic examination and research from the strategic height of sustainable development. Combined with the basic status and existing problems of ecological compensation，we analyzed the reasons for the unreasonable ecological compensation， and put forward the policy suggestions for ecological compensation in key ecological functional areas.

Key words Functional area;Ecological compensation;Problem;Suggestion

伴隨社會經濟的高速發展，生態環境保護與生態功能生態補償問題日益凸顯，以犧牲生態環境為代價的經濟發展模式已成為當前社會經濟發展中的重要問題。全面貫徹落實生態功能區生態補償和監督機制，無論是從理論還是從實踐來看，都具有極其重要的意義。從現實來看，當前經濟發展方式主要依靠資源投入，目前，生態資源被認為是公共共享資源，沒有明晰的權屬關系，社會經濟的發展受生態資源的制約，這導致生態功能區被過度開發和浪費的現象大量存在，通過明晰功能區的生態功能，從制度和法律上對生態功能區進行補償，不僅能加強綠色生態環境保護，提高生態資源的使用效率，還能達到加快生態文明建設的目的，促進人與自然、社會的和諧發展。因此，構建和完善生態功能區補償和監督機制，保證生態功能區的綠色開發與發展，是加強生態文明建設的重要組成部分，特別是在當前創新驅動經濟發展的轉型時期顯得尤其迫切和重要。

1 生態補償的基本現狀

近年來，為積極貫徹落實黨的十八大和十九大會議精神，秉承“保護生態有補償，破壞環境須賠償”的原則[1]，全面開展生態補償實踐，分別在林業、濕地、流域以及礦產資源等領域開展了一系列生態補償活動，生態功能區生態補償已經成為當前生態文明建設的重要內容。

1.1 生態補償的政策環境初步形成 近年來，各地結合生態功能區的發展實際，不斷探討初步建立了多元化的生態補償機制。國家不斷制定和完善生態補償法律法規，政府職能機關加強行政引導，明確企業與個人在環境開發與保護過程中的權利與責任，科學搭建交易平臺，發展生態產業。著力加強政策支持，落實綠色政策與措施，建立綠色共享與長效機制，初步形成生態補償的綠色政策環境。

1.2 生態補償執行方案正在落地實施 近年來，國家在林地生態補償方面主要開展了公益林管護補償和退耕還林工程。倡導建設“綠水青山”，積極推進退耕還林，采取措施發展林業，保護農業，調整農村產業結構，主要是要恢復和保護現有林地，提高全國森林覆蓋率，以實現“藍天白云”“綠色生態”的目標[2]。特別是針對污染治理、清潔生產等方面，已嘗試建立市場化的生態保護地區排污權交易制度。

1.3 市場化補償機制探索已獲成效 生態補償受市場經濟的影響，建立健全生態補償機制要積極拓展市場資金來源、方式，從制度與立法上規范生態功能區生態保護補償要求與標準，進一步完善與市場運行對接的支付平臺和支付方式，積極探索市場化補償機制，使生態保護地區可以按照市場運行規則和方式獲得生態保護補償，完善生態功能區生態補償保護體系。

1.4 加強重點生態區域補償 近年來，按照國家政府對生態補償的規劃引導，各地生態保護區根據實際劃分生態功能區，并按照生態功能排列各類生態補償問題的優先次序，制定比較完整的生態補償政策及其實施要求，通過以點帶面的方式，在西部生態保護與建設領域取得了重點突破，并積極推進退耕還林還草、天然林保護、防護林建設、荒漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態治理等生態補償項目的發展。

2 當前生態補償中存在的問題

當前，各地保護區生態環境仍保持較良好，但一些主客觀因素也決定了重點功能保護區的生態環境十分脆弱，特別是保護區往往和少數民族聚集區、革命老區、邊疆地區、相對貧困地區聯系在一起，保護施行難度大。加上近年來為努力構建“山清水秀”綠色生態文明，各自然保護區放棄了許多發展機會，從而面臨著經濟總量小、開發程度低、貧困面大、發展速度緩慢、生態環境保護難等問題。

2.1 生態補償主體不明晰，生態資源利用不合理

在當前的生態補償中，補償主體不明確，真正補償主體不是受益地區政府、企業或個人，而是上級政府專項基金或財政轉移支付，其他的融資渠道和支付方式較少，特別是對于清潔生產、清潔化改造、污染治理等，環境資源保護制度建設相對落后經濟發展速度，如按照城市居民供水基本價格中水資源價格，工農業用水、城市用水等也應該給予水源地補償，但水資源補償標準由水費價格或經濟發展水平而定，優質水資源的價值未得到體現。

2.2 生態補償標準過低，難以彌補林農的經濟損失 生態補償標準是生態環境價值的直觀反應，直接影響對生態資源的開發利用與保護。由于省級財政力量不足，對生態功能區生態補償標準過低且補償力度太小，極不利于生態文明建設?，F行采取“一刀切”的補償標準：不管什么樣的公益林都補助 67.5 元/hm2，不利于利益平衡和經營管理[3]。另外，公益林不允許進行商業性開采，對于依靠林木經濟價值作為生活來源的林農來說，其原有的經濟利益就會喪失并且得不到充分補償，自然就有偷砍偷伐等破壞生態環境的不法行為。因此，建立和完善生態補償政策迫在眉睫。

2.3 生態補償方式過于單一，不利于生態功能區的持續發展 在當前市場經濟發展過程中，資金、技術等生態補償形式多樣，為有效緩解生態經濟效益相關主體之間矛盾，補償資金是目前生態補償最主要的方式。但是這種“輸血型”的補給方式不利于受償者后期的發展，因為許多受償者并不具備“造血”的能力。一方面，這種政府主導的“輸血式”補償資金主要來源于稅收和轉移支付，需要由政府來買單，而生態補償的資金投入巨大，由此給地方財政帶來極大壓力，違背了“誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的基本原則[4]。另一方面，也容易使受償者將補償資金用于直接消費，造成“坐吃山空”的現象，甚至養成懶散和不良生活習氣。這種過于單一的補償方式極不利于受償者創造經濟價值。

2.4 生態補償監管不到位，生態補償程序不規范 生態補償是一項龐大的工程，它涉及很多領域和區域，也涉及很多部門利益。部分生態功能區生態補償資金的發放和使用分散在各政府部門，僅由財政部門進行監管，資金使用程序不規范，資金分配未細化，核算不清晰，很難做到規范管理和有效溝通，導致部分生態功能區的生態補償資金未按照原定方案進行使用。盡管行政管理部門對各類生態補償資金的發放有所抽查，敦促少數生態功能區公示使用方案和使用結果，但抽查結果并未在官方網站上公示，或是公示方案與結果十分簡潔。此外，行政制度不健全，生態補償相關措施的實施和落實存在法律、體制和機制不健全、不完善，政府對生態補償的統一引導和協調管理不到位，導致權責不清、獎懲和激勵機制失靈[5]。如部分被納入了國家重點流域和水資源生態補償試點的地方，不僅至今未出臺具體的補償試點政策，而且也沒有設立專門的生態補償專項資金以及管理機構，導致補償資金分散在各類專項資金中。同時，按相關規定，林業、水利、環保、國土、畜牧等多個部門都在生態補償過程中扮演著重要角色，這種多頭管理模式容易造成權責不一、利益分配不均、分工不清。而在生態補償工作需要交叉進行時，會出現部分補償工作管理不到位的現象，直接影響到生態補償工作的有序進行。

3 生態補償不合理的原因

3.1 資源有償使用制度不完善，生態補償落實不到位

伴隨著社會經濟的快速發展，部分以犧牲生態環境為代價的經濟發展使生態補償及公共管理面臨各種新的問題與矛盾，而現實生活中相關法律法規落后于社會經濟的配套發展，許多新的管理和生態補償問題缺乏相應的法律支持。當前不同區域生態保護標準也各不相同，真正補償的支付主體是上級政府或專項基金，并且橫向支付和跨省支付還沒有完全落實，生態補償也沒有科學評估標準，生態建設資金來源渠道單一，生態補償資金嚴重不足等，這必然導致生態補償落實不到位。`

3.2 生態調查手段不科學，生態補償的評估技術與方法落后 在市場經濟中，生態資源不能直接表現為資源化的環保產業，其價值只能通過生態破壞、生態補償進行評估。然而，評估的法律依據、程序、評估方式是否科學，如果不合理又如何救濟等都影響生態補償的數據調查和評估價值。比如針對污染治理、淘汰落后和過剩產能等進行評估調查，缺乏統一的模式與標準。特別是在生態功能區的保護與建設、生態服務功能價值評估等方面加強政策引導和立法支持，不斷健全生態調查手段、生態補償的評估技術與方法。

3.3 生態服務理念缺乏，生態產權制度不明確

生態補償不同于一般的環境經濟政策與命令控制型環境政策，各級行政職能部門在生態補償管理過程中生態服務意識不強，工作中受政府行政和市場經濟等因素的影響，經常出現工作“越位”“錯位”和“缺位”等現象[6]。目前缺乏相應的環境產權制度，生態補償責任主體責任不明確，不能明確相互間的權利與義務，在生態環境保護成本、生態管理成本與發展價值方面難以做到合理評估與制衡。生態補償管理模式滯后市場經濟的快速發展，生態補償沒有政策法規的有力支持，導致生態補償運作模式缺乏系統性和可操作性，特別是重要生態功能區補償標準偏低，生態補償主體責任與權利不明確，生態環境保護補償不到位。

4 重點生態功能區生態補償的政策建議

如何在生態功能區構建生態補償制度，保證功能區規劃落到實處，既是生態文明建設中面臨的一個重大的理論問題，也是我國經濟社會改革發展中必須解決的現實問題。

4.1 樹立“生態財政”理念，促進可持續發展 樹立“生態財政”理念[7]，促進生態健康可持續發展。按照“誰消費、補償誰”的原則創新環保資金投入方式，加強科技創新，提倡低碳生活，加強清潔生產、綠色節能減排等生態項目和企業的扶持，擴大綠色產品消費。各級財政支出以發展綠色低碳經濟實踐為目的，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，推進可持續發展。

4.2 構建多元化生態補償體系，完善生態保護補償機制 重點生態功能區首先可通過對被補償者進行相應的技術培訓和教育，為受償者提供技術服務指導，提高他們的整體教育水平以及個人的技術水平，使他們在失業后能夠有效地提升專業技能甚至創業能力，以此解決個人生計問題。其次，可依靠設立專項補償基金，提高部分生態補償標準，滿足受償人群對綠色生態生活的基本要求。最后，建立生態補償獎懲制度，考察受償者接受補償后在生態環境保護中的作用，并以此為據，對其下一周期的生態補償額度進行調整，通過此舉提高受償者保護生態環境的積極性。

4.3 探索以政府為主、社會支持的生態環境投資融資體制，建立生態補償投融資管理機制 堅持政府引導，支持鼓勵社會資金參與生態建設，拓寬生態補償資金來源渠道，積極探討建立由政府主導、社會企業積極參與、市場調節的多方并舉、合力推進的生態補償方式，逐步引導社會資金投向生態建設和環境保護[8]。同時，要強化綠色信貸、綠色債券、綠色證券等政策支持，積極拓展生態補償融資渠道，建立市場化的綠色產業基金，努力形成多元化的生態補償融資管理格局。

4.4 積極引導社會各方參與環境保護和生態建設，優化生態補償模式

保護生態環境，實現生態系統的可持續利用，是生態補償的目的。加強重要生態功能區環境保護首先要正確引導政府機關、企事業單位和社會個人積極參與，使生態資源資本化、市場化，綜合調整生態環境保護、建設和生態系統服務價值、發展機會成本等相關各方之間利益關系的環境生態[9]。同時，要優化生態補償模式。要在政府指導、市場調節等作用下實現所有權和使用權相分離，推動建立市場化的生態資源轉讓交易機制，積極探索生態環境保護與建設、優化生態補償的有效途徑。

除此之外，還可以拓展市場化的生態補償方式，在水權交易、碳排放交易等方面政府要予以引導，促使企業和民眾參與到生態補償當中來，提高市場活躍性，有效提高生態補償的效率。

4.5 建立科學的生態評價體系，提高生態恢復與建設的技術創新能力 建立健全生態評價體系，通過行政立法明確生態補償標準，督促生態環境保護各方主體履行各自的權利和義務[10]。生態評價體系包含多個具體的評價指標、補償方式與辦法等。各級政府要設立專門的資金管理機構，逐步完善分組監管體制，強化相互協調、互相監督，完善生態補償的信息公開制度，加強生態恢復與建設綠色科技創新，大力開發利用新能源技術和環境保護新技術，加強對生態補償機制的監督與管理，為可持續發展的健康生態環境保護和建設提供技術與制度支持。

參考文獻

[1]張化楠，接玉梅，葛顏祥.國家重點生態功能區生態補償扶貧長效機制研究[J].中國農業資源與區劃，2018，39（12）：26-33.

[2] 浙江省咨詢委三農發展部.推進浙江重點生態功能區體制機制創新的若干建議[J].決策咨詢，2018（2）：26-29.

[3] 陳業強，石廣明.湖南省生態補償實踐進展[J].環境保護，2017，45（5）：55-58.

[4] 李宗利.湖南民族地區生態補償制度創新研究：基于綜合損失法的視角[J].民族論壇，2016（1）：56-60.

[5] 劉振華.關于生態補償機制的調查與思考：以南嶺重點生態功能區為例[J].農村經濟與科技，2016，27（20）：27-28.

[6] 唐仕鈞.重點生態功能區生態補償機制研究[J].價格月刊，2015（2）：80-83.

[7] 鄒赟.完善重點生態功能區生態補償機制研究[J].價格月刊，2014（6）：1-4.

[8] 李亮輝.構建重點生態功能區生態補償機制探討[J].人大建設，2015（2）：50-51.

[9] 況文婷.我國重要生態功能區生態補償制度：實踐、不足與完善[J].法制與社會，2015（24）：167-169.

[10] 溫薇，田國雙.生態文明時代的跨區域生態補償協調機制研究[J].經濟問題，2017（5）：84-88.