我國國土空間生態修復的現實思考

尤曉東

摘要 國土空間規劃是空間發展和空間治理的工具，生態修復是國土規劃實施過程中的落地環節，同時也是綜合各類規劃的實施平臺。通過簡述國土空間生態修復的含義，分析國內外國土空間生態修復的現狀和問題，并以陜西省國土空間生態修復模式為典型案例，進而提出推進我國國土空間生態修復的思路與建議。

關鍵詞 生態修復;空間規劃;國土空間

中圖分類號 X171.4文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）24-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.070

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Realistic Thinking on Ecological Restoration of Land Space in China

YOU Xiaodong1，2

（1.Land Surveying， Planning and Design Institute of Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.， Ltd.， Xian， Shaanxi 710075;2.Shannxi Provincial Land Engineering Construction Group，Xian， Shaanxi710075）

Abstract Territorial and spatial planning is a tool for spatial development and spatial governance.Ecological restoration is a landing link in the implementation of territorial planning， and it is also an implementation platform for comprehensive plans.This paper takes the model of ecological restoration of land space in Shaanxi Province as a typical case to briefly describe the meaning of ecological restoration of land space. By analyzing the status and problems of ecological restoration of land space at home and abroad， it puts forward ideas and suggestions for promoting the ecological restoration of land space in China.

Key words Ecological restoration;Spatial planning;Land space

開展國土空間生態修復是生態文明和美麗中國建設的必然選擇，也是滿足人民日益增長的優美生態環境需要的主要途徑。2020年6月，國家出臺了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，這是在新時代背景下我國推進生態系統保護和修復工程建設的總體綜合性規劃，同時也是編制和實施國土生態工程項目的重要依據，具有重大戰略指導作用[1]。我國國土空間生態修復的技術理論研究主要集中在一些特定的生態問題上，對于生態景觀、區域生態、修復機理的系統研究還不夠深入，在提出應對生態系統功能退化、地質災害頻發、海洋生態環境破壞等問題的解決方案時缺少理論支撐。為實現人與自然和諧共存，提升國土空間承載能力，就要全面加強國土空間生態修復體系、資本投入、技術創新和法制等多方面建設，以宏觀的視角來探索國土空間生態修復的內在含義，為國土空間生態修復事業提供理論參考[2]。

1 國土空間生態修復的含義

1.1 生態修復的含義

國內外學術領域對于生態修復的界定已取得了一定的共識，即協助已退化、損害或徹底破壞的生態系統恢復、重建和改善的過程[3]。我國學術界將生態修復也稱為生態恢復、生態重建或生態恢復重建等，把修復生態系統和改善生態環境作為國土綜合整治的重要內容和主要形式?？偨Y起來，生態修復的概念可以歸納為在生態學原理指導下，以生物修復為基礎，結合各種物理修復、化學修復以及工程技術措施，通過優化組合，使之達到最佳效果和最低耗費的一種綜合的修復污染環境的方法，把人的主動治理與自然能動性相結合，從而實現可持續利用，從而實現使退化或受損的生態系統回歸到一種穩定、健康、可持續的發展狀態[4]。生態修復比生態保護更具積極含義，又比生態重建更具廣泛的適用性，也可用于人工生態系統[5]。

1.2 國土空間生態修復的含義

國土空間不僅具有政治含義，也包括各類國土要素的聚集和空間尺度上綜合地理單元的特性功能。國土空間生態修復的提出，是為了進一步強調人類對受損生態系統的修復，因而把生態修復單獨提出來，把國土綜合整治具化表述為國土空間生態修復。國土空間生態修復在空間尺度上更為宏觀，修復對象為不同空間范圍內結構和功能受到破壞的生態系統，從而減輕人類活動對生態系統的破壞。通過調整國土要素的空間結構，重構或優化生態功能，依靠生態系統自我調節能力與自組織能力使其向有序的方向演化和發展[3]，借助生態系統的自我恢復能力輔以人工干預，通過科學系統的生態工程修復技術手段，使生態系統逐步向和諧方向發展，使生態系統健康、景觀生態安全和區域可持續發展，最終實現人與自然和諧共存[6]。

2 國土空間生態修復的現狀和問題

2.1 國外空間生態修復的現狀

國外發達國家生態修復在科學研究、法律法規、市場機制、政府主導、監測監督、多元化補償標準和補償方式、綜合性的生態與社會效益等方面做了大量的投入。美國通過制定《美國農業法案》《復墾法案》《安全飲用水法》等，實行保護性退耕休耕制度、土地復墾基金和保證金制度、濕地補償制度、海洋生態修復制度等，聯邦政府每年支出約2億美元用于環境質量改進[7]。英國以產權制度為基礎推進濕地保護，制定《野生動植物和農村法》等，建立和運用公共購買制度，通過政府出資、社會捐助等方式向權屬所有者購買，收歸國有，再由政府成立專門的管理機構實現對生態系統的保護。加拿大政府引導金融、工商企業參與生態恢復，通過推動農地保護和耕地保護補償，建立礦山土地復墾保證金制度，通過《航運法》建立海洋溢油損害補償機制，保護海洋生態;日本實施征用土地補償制度，頒布《自然環境保全法》《瀨戶內海環境保護特別措施法》等，由“圍海造陸”向保護海洋回歸的生態補償制度，積極促進海洋生態環境修復。

2.2 我國空間生態修復的現狀

我國在生態文明的思想理論上取得了重大創新和突破，取得了良好的實踐成效。2005年，黨的十六屆五中全會提出建立生態補償機制，范圍從森林、草原逐步擴大到全要素生態系統，生物多樣性得到保持，河湖、濕地、海洋環境質量得以改善，植被覆蓋率穩步提升，生態環境質量持續好轉。2012年，黨的十八大將生態文明建設明確納入“五位一體”總體布局，“美麗中國”成為追求的新目標。2013年，國務院批準了《全國生態保護與建設規劃（2013—2020年）》[8]，各類自然生態系統生態問題逐步得到了有效遏制，生態質量總體有了明顯改善。2018年，國家下發了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，為我國建立和完善生態補償制度奠定了堅實的基礎，我國國土空間生態修復事業向市場化開始探索，重點生態功能區的功能也在逐步提升，基本形成了國家生態安全屏障骨架。從2015年至今，中央生態環保督察已覆蓋所有省份并進行整改“回頭看”，解決超過15萬個群眾身邊的生態環境問題[9]，地方政府對生態環境保護有了新認識，檢查監督力度空前，推進了生態文明建設。目前，我國已建成各類自然保護地約1.1萬處，占國土面積的18%，提前實現“到2020年保護地面積達到17%”的目標，森林覆蓋率由新中國成立時的8%提高到22.96%，近20年新增植被覆蓋面積約占全球新增總量的25%。

2.3 我國空間生態修復的問題

總的來說，我國生態修復事業也面臨著“歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多”的現實問題，“舊賬”未還、又欠“新賬”，新老生態問題交織，區域性、布局性、結構性生態問題依然存在，盲目追求經濟增長，過度開發利用土地，生態環境遭到破壞，成為社會經濟可持續發展的制約因素。

2.3.1 缺乏生態修復落實落細規則。

生態修復涉及的行業層面寬、領域廣、部門多，包括土地、農業、林業、水利、海洋、交通、城建、財政等多個部門。國務院各相關部門立足各自職責，分別開展各類專項整治工作，現在國家已經出臺了全國性的生態修復的頂層設計，但缺乏省、市、縣生態保護規則和細則，缺乏生態修復工程設計施工的指南。已有的相關生態修復項目大多數是以單個項目為主，項目實施的流程及標準也不統一，導致多部門管理出現修復項目碎片化，難以達到整體綜合治理的效果。如農業部門開展農業綜合開發中低產田改造和小型農田水利建設，水利部門組織實施水土流失綜合防治和水利基礎設施建設，土地部門開展土地整治和地質災害防治等，各類項目在實施過程中只是各司其職，未有效從全局的角度將其作為一個完整的生態系統推進。

2.3.2 項目資金來源單一且規模有限。

目前，生態修復項目主要是在政府的主導下開展投資和建設，中央年度專項投入生態環境保護修復資金總量在1 000億元以上，而用于國土空間生態修復的資金不足200億元。2016年中央財政投入的生態補償資金占全部生態補償資金的87.7%，地方財政占12%，其他資金來源占比不到1%[10]。政府出資與社會資本投入不平衡，社會資本主要通過PPP和EPC模式參與生態修復的項目建設，資本進入的門檻高，相應的政策制度仍有待進一步完善和提升。生態修復項目資金來源多為公共財政，少部分社會收費項目，地方財政配套少，企業參與熱情不足，影響了社會資本參與的積極性。社會資本的資金來源仍是銀行貸款，無論融資端還是業務端資金來源均較為單一，企業墊付較大規模的工程項目資金，對企業資金管理能力和抵御風險的能力都提出了挑戰。

2.3.3 生態修復技術手段相對滯后。

現有的生態修復科技在創新能力、政策立法措施、科研成果轉化、技術人才培養等方面還不能滿足生態保護與修復的戰略總體需要，這與國家提出的生態文明建設要求還有一定的差距，生態修復技術的水平有待加強，特別是工程技術水平與生態安全的戰略需要不相適應，出現了水源污染、土壤退化，耕地地力下降、撂荒棄耕等生態環境的問題，各類建設用地空間布局不合理，土地綜合開發能力不足，工程技術現代化程度不高。涉及生態修復領域的技術材料、先進檢測監測裝備等都亟待創新和研發，大量使用硬化材料，隔離了生物之間的聯系，導致生態系統結構不合理，生態系統自我恢復能力降低。

2.3.4 法律制度體系缺乏系統性。

黨的十八大以來，國家相繼制定了生態修復相關法律法規，但總的來看數量不多，同時也出現了一些新問題，比如把“生態修復”簡單理解為“恢復原狀”，將“恢復”等同于“修復”。各法律規范之間缺乏協調，未能形成合力，不便于操作，有些規定仍停留在政策層面，未上升為法律約束?！兜V產資源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《漁業法》《土地管理法》等法律“各自為戰”，偏重于對自然資源的利用，原則概括的規定多，明確具體的內容少，法律文件可操作性略顯不足，對資源的保護和可持續發展前瞻性不夠，難以實現生態系統的可持續發展，實際操作過程中仍存在執法標準不統一等問題[11]。