山區低收入農戶增收對策研究

郝媛媛

摘要 低收入農戶大多分布在山區，選取北京市門頭溝區這一純山區為研究對象，基于山區自然條件和收入特點，提出低收入農戶的增收對策。研究認為，在保障“輸血”的前提下，更應因地制宜地“造血”，在“扶志”的引領下，“扶智”才能更有效率。對于無勞動能力和因學致貧者，應納入日常社保體系;對于有勞動能力者，應開展技能培訓，深挖“扶智”潛力，確保增收的可持續性;同時，應結合本地區域功能和特色，選擇適合的特色產業，發揮山區生態優勢，實踐好“綠水青山就是金山銀山”理論，發展綠色產業，比如高端民宿等，帶動低收入農戶增收;統籌協調各方幫扶力量，用好社會幫扶資源，形成幫扶合力，提高幫扶效率。

關鍵詞 低收入農戶;增收;山區

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）24-0253-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.071

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Countermeasures for Increasing Income of Lowincome Farmers in Mountain Area—Taking Mentougou District， Beijing as an Example

HAO Yuanyuan （Department of Economics and Management， Beijing Vocational College of Agriculture， Beijing 100093）

Abstract The lowincome farmers are mostly located in mountain areas. Selecting Mentougou District of Beijing， a pure mountain area as the research object and based on the mountain natural conditions and income characteristics， the thesis puts forward the income increase measures for lowincome farmers. The study believes that under the premise of guaranteeing the “blood transfusion”， we should “hematopoiesis” according to local conditions， and under the guidance of supporting the will， supporting the wisdom can be more efficient.For those who have no ability to work and are poor because of lack of learning， they should be included in the daily social security system; For those who have the ability to work， skills training should be carried out and tap the potential of intellectual support to ensure the sustainability of income growth;At the same time， we should combine the local regional functions and characteristics， choose suitable characteristic industries， give full play to the ecological advantages of mountainous areas， practice the theory of lucid water and lush mountains are invaluable assets， develop green industries， such as highend residential homestays， and promote the income of lowincome farmers; Coordinating support forces of varies fields， making good use of social support resources， forming a joint force of support and improving the efficiency of support.

Key words Low income rural households;Income increase;Mountain areas

十九大報告明確指出“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽”[1-2]。低收入農戶幫扶工作是北京市落實中央戰略部署、打好三大攻堅戰的一項重點任務，是北京市率先全面建成小康社會必須完成的硬任務。門頭溝區作為北京市生態涵養區之一，必須確保到2020年現行標準下低收戶農戶全部消除，低收入農戶教育、醫療、住房等“三保障”水平進一步提高。農村地區低收入農戶的增收問題對維護社會公平正義、保持農村社會和諧穩定、促進農村經濟又好又快發展等具有重大現實意義和深遠歷史意義[3]。

低收入農戶幫扶工作已經成為整個社會的工作重點，特別是山區低收入農戶，受制于自然條件的限制，幫扶工作更加復雜繁重。門頭溝區是北京市10個郊區之一，也是純山區，98.5%的地域為山區，尤其是地處深山區的清水鎮、雁翅鎮和齋堂鎮交通不便，經濟不夠發達，低收入農戶聚集較多。因此，研究山區低收入農戶的增收對策顯得尤為必要。

關于山區低收入農戶增收的理論研究不是很多，更多的是關于扶貧理論成果，雖然低收入農戶與貧困戶有些不同，但總的基本情況和增收思路還是有很多相似之處，所以有很多參考和借鑒的價值。閆旭[4]研究了集體經濟對低收入精準扶貧的重要作用，認為對低收入群體相對集中的貧困村，發展農村集體經濟不但能培育富民產業、帶動農民增收致富，還能促進小康社會的全面實現;章怡[5]研究了欠發達地區農業與旅游業融合發展問題，認為欠發達地區更要加強農業與旅游業融合問題，借助觀光旅游助力精準扶貧;張世云[6]研究了全國農民收入最高和城鄉收入差距最小的浙江省低收入農戶增收問題，認為可以利用浙江民營經濟發達的優勢擴大就業和吸引農村勞動力從事第三產業新業態，提高低收入農戶工資性收入。

該研究選取北京市門頭溝區為例，研究山區如何因地制宜，精準幫扶，助力低收入農戶增收，以期為類似地區提供現實參考。

1門頭溝區低收入農戶特點及收入結構分析

北京市委市政府《關于進一步推進低收入農戶增收及低收入村發展的意見》（京發〔2016〕11號），以2015年家庭人均可支配收入低于11 160元為基本標準，綜合考慮家庭財產和消費支出等情況，將符合條件的農戶認定為低收入農戶。農戶家庭是指全部或部

分家庭成員具有農業戶籍的家庭，在農村定居、家庭成員中既有農業戶口也有非農業戶口的計為一戶農戶。意見中明確家庭人均可支配收入低于11 160元為基本標準，在具體認定過程中還要綜合考慮家庭財產及消費情況[7-8]。

1.1 低收入農戶分布情況

門頭溝區地處北京西部山區，境內總面積的98.5%為山地，平原面積僅占1.5%。下轄4個街道、9個鎮。目前，門頭溝區有低收入村45個，低收入農戶4 685戶、8 422人，分布在8個鎮，120個村。其中，地處深山區（清水、齋堂、雁翅）3鎮的低收入戶占比高達80%以上。

1.2 低收入農戶特點

門頭溝區低收入農戶呈現“三高兩低”特征：一是無勞動能力者占比高，21.5%的低收入人口沒有勞動能力，高出全區農村居民平均水平8.7百分點;二是老齡化程度高，60歲及以上老年人占39.1%，高于全區農村居民平均水平10.9百分點;三是病殘比例高，非健康人口占49.3%，高于全區農村居民平均水平26.8百分點;四是受教育程度低，高中及以上占18.0%，低于全區農村居民平均水平13.5百分點;五是就業率低，有勞動能力的低收入人口就業率僅為56.4%，低于全區農村居民平均水平15.0百分點。低收入農戶本身的人口特征即老幼病殘比重較大，學歷普遍偏低，這些人口特征限制了低收入農戶的家庭可支配收入。

1.3 低收入農戶可支配收入特點及變化趨勢

2019年門頭溝區低收入農戶可支配收入15 278元，比上年同期增長22.9%，總體上已經超過低收入農戶人均可支配收入11 160元的基本標準線，低收入農戶幫扶工作取得較大進展，但微觀層面存在收入不平衡情況。

整體來看，門頭溝區低收入農戶可支配收入快速平穩增長。從收入結構來看，自從低收入農戶幫扶工作開展以來，低收入農戶可支配收入的內部結構在不斷變化：工資性收入比重和增速下降，轉移性收入比重和增速上升，經營凈收入比重和增速下降，財產性收入比重基本維持不變。從低收入農戶收入結構的調整可以看出幫扶工作近年的走向。

1.3.1 工資性收入比重偏低且逐年下降。

近年來工資性收入比重一般占可支配收入的40%左右，整體偏低。一是低收入農戶中老弱病殘較多，這部分人基本喪失勞動能力，無法通過工作取得收入。二是低收入農戶目前從事的仍然是收入水平低、技術要求低的公益性崗位及幫扶項目安排的零工，這些工作取得的工資性收入有限。

此外，工資性收入增速逐年下降。主要是因為隨著幫扶工作的進行，已經將低收入農戶中有勞動能力的人安排就業，這部分人的就業主要集中在收入較低的公益性崗位和打零工。工資性收入的進一步提高，只能通過培訓再教育等，提高轉移就業能力，通過提升技能進一步刺激工資性收入的增長，而這些需要長時間的培訓學習，成效在短時間內無法顯現。

1.3.2 經營凈收入絕對值偏低且逐年遞減。

近年來人均經營凈收入僅有幾十元，絕對值偏低。一是低收入農戶勞動技能低甚至無勞動能力，無法從事對技能要求較高的農業生產經營活動。二是因為幫扶項目流轉了農民土地用于村集體各類產業幫扶項目的實施，農戶直接從事農業生產經營活動的機會減少。

1.3.3 轉移凈收入比重逐年提高。

轉移凈收入來源主要是城鎮居民基本養老金、低保金、社會救濟等。從2016年開始，絕對值與占比均呈現出逐年遞增趨勢，2019年已超過50%。說明市、區2級政府充分意識到低收入農戶中老弱病殘較多的情況，對于低收入農戶中以“輸血”為主的老弱病殘幫扶力度逐漸加大，爭取通過政策幫扶幫助這類人群滿足生活最基本需求，在社會保障兜底上做到“應保盡?！?。

市、區2級政府從2017年開始，基礎養老金和福利養老金每年平均上調100元、最低生活保障金上調、五保戶救濟金的上調等一系列社會保障措施幫扶都會刺激轉移性收入的增加。

1.3.4 財產凈收入比重保持穩定。

低收入農戶由于無家庭存款和多余住房，因此財產凈收入主要來源于每年發放一次的林權補貼，因此補貼金額的調整對財產凈收入有極大影響。林權補貼在2017年整體上調，生態效益補償資金標準由600元/（hm2·a）調整為1 050元/（hm2·a），生態效益補償資金中應補償農戶的部分（60%）直接兌付給山區農戶，即630元/（hm2·a）。因此，財產凈收入在2017年呈現高速增長態勢，同比增長44.9%。林權補貼是每5年上調一次，2018年后林權補貼維持630元/（hm2·a），財產凈收入保持基本穩定。對于深山區的低收入農戶來說，這是一筆不小的收入，因為深山區地廣人稀，林地面積大而農戶少，人均林權補貼較高，有的村高達人均8 000元，平均也有2 000～3 000元，這也成為了山區低收入農戶相對穩定的“生態飯”。

除了林權補貼，財產凈收入的增長還可依靠集體分配的紅利以及轉讓承包土地經營權租金凈收入。因此，要增加低收入農戶財產凈收入，一是需要壯大集體經濟，集體經濟通過分紅的形式反哺低收入農戶;二是幫助低收入農戶積極盤活手中閑置土地，對于沒有能力經營土地的低收入農戶，政府部門積極幫助低收入農戶進行土地流轉，獲得租金收入。

2 門頭溝區低收入農戶致貧原因分析

為提高精準幫扶的針對性，需要深入了解分析低收入農戶致貧原因，根據調研和資料分析，主要有如下原因。

2.1 因病因學因老致貧特點突出

低收入農戶家庭大部分存在一個突出特點，即家庭成員中有人患病?；疾≌邿o法從事體力勞動，直到男性到60歲、女性55歲后領取福利養老金或者基礎養老金，家庭其他成員為照顧患病者，也無法從事相對穩定的工作，只能依靠村委會安排公益性崗位，每月取得不高于千元的收入。特別是大病患者和慢性病患者，醫藥費用支出過大，家庭本來有限的收入基本都用于醫療保健支出，成為最大的支出負擔。

因學致貧，造成惡性循環。調查表明，因子女上學而致貧是低收入農戶存在的一個重要現象?，F在，小學和初中屬于義務教育，不用交納學費，對低收入的家庭而言，經濟壓力不是很大。但一個高中生一學年的學雜費大約2 000多元，大學費用更是上萬。2個孩子的農村家庭比較普遍，如果有2個孩子同時上學，對收入不高的家庭來說，是一筆不小的開支，一個貧困家庭更是難以承受[9]。如果下一代人不能通過上學尋找出路，那么將來致貧的可能性偏高，可能形成惡性循環。因此，因學致貧也是一種新的貧困原因。

低收入農戶家庭中相當一部分農戶為老年戶，年紀較大，無法從事技能型和重體力勞動，家庭主要收入來源是福利養老金和基礎養老金，即使養老金上調之后，人均月收入也只在800元左右，只夠維持食品等生活基本支出。

2.2 山高路遠人匱乏，限制產業發展

門頭溝區低收入村集中的雁翅、清水、齋堂3鎮都在深山區，位置偏遠，交通不便，雖然有G109國道，但屬于山路，從深山區開車到區中心基本都要1 h以上，先天的自然環境限制這些低收入村發展產業。農業方面，屬于山地種植，限制大規模用機器耕種，每戶耕地有限，無法通過農業種植獲得充分收入。旅游產業沒有獲得規模發展，與北京其他著名景點相比存在較大差距，旅游產業對經濟發展的貢獻作用沒有得到充分發揮。山區的低收入村娛樂設施貧乏，青壯年勞動力在家庭情況允許的情況下都選擇離家打工，造成本村勞動力匱乏，加之低收入農戶家庭成員受教育程度較低，沒有產業發展的人力資源。留守本村的基本都是老年人或者殘疾人，這些人由于自身條件限制，無法通過就業取得足夠收入。

3 低收入農戶幫扶目前存在的問題

3.1 部分農戶存在“等靠要”思想

身體健康且具有勞動能力的一部分人，在政府的幫助下，可以通過打零工、公益性崗位或者經培訓后正式上崗，通過取得工資收入脫貧。但是，由于低收入農戶中老弱病殘主要表現為老弱病殘比重較大，缺乏勞動力，無法通過就業脫貧，部分農戶存在“等靠要”思想。部分貧困戶滋生“等靠要”思想，農戶間存在“爭貧”現象，對鄉村治理產生一定消極影響[10]。

3.2 產業幫扶未能凸顯區域特色

由于受山區地理因素的限制，農業發展基礎薄弱，生產較為分散，主導產業規模小，難以做大做強，無法形成專業化、產業化經營，無法形成規模經濟效益[11-12]。當前產業幫扶項目符合門頭溝區功能定位、結合鎮村實情的特色、增收帶動性強的好項目不多，產業項目同質化現象影響增收效果。

從收入結構來看，低收入農戶轉移性收入占比高，工資性收入占比不到四成，經營性收入占比不到一成，政策性因素仍然是增收的主要拉動力量。綠水青山就是金山銀山，如何把綠水青山轉換成金山銀山，還有很長的路要走，應充分發揮區域特色，發展有關綠色產業，增加低收入農戶的工資性收入和經營性收入。

3.3 社會保障力度尚不足

雖然近年來，北京市低保收入標準連續上調，但仍有部分需要納入低保的低收入農戶不能納入低保范圍，特別是對于支出負擔較重的家庭，或因大病，或因子女上學，社會救助和低收入農戶幫扶需進一步加強統籌銜接。

3.4 社會力量幫扶效率不高

社會幫扶形式仍比較單一，不少幫扶單位僅限于一次性捐款捐物，長效幫扶機制沒有完全建立。市屬國有企業、高校等參與不充分，資金、技術等優勢資源未能充分發揮。而且，由于多部門對口幫扶同一個低收入村，各自為戰，難以形成合力，幫扶效率不高。

4 低收入農戶幫扶措施建議

4.1 開展義務技能培訓，深挖勞動潛力

從目前全市幫扶趨勢看，市級政策基本能夠完成“輸血”功能，不論是低保政策、殘疾人政策，還是包括護林員工資和生態林補貼標準上調機制等政策，需要社會保障兜底的重點人員2020年基本都能達到11 160元標準。因此，區級工作重點放在產業幫扶和促進就業幫扶上。因為這部分人群是低收入農戶中的“發動機”，是心臟，是自發發展的寶貴勞動力資源，激活這個人群，低收入農戶才能長遠發展。因此，應加強低收入農戶“扶志”幫扶，動員有勞動能力的成員樹立脫貧信念，增強勞動意愿，積極發揮自主能動性。并將此類人員作為“造血”重點，通過技能培訓、產業幫扶和提供就業崗位等措施，能夠長遠地解決脫低問題。

為深挖有勞動能力者的潛力，可以通過開展義務技能培訓，減少低收入農戶支出費用，增加其參與培訓積極性。目前已經就業的低收入農戶存在一個問題，即就業崗位技能低、可替代性強。30～44歲的勞動年齡人口是低收入農戶勞動力的中堅力量，但是這部分人中的勞動力，技能勞動力占比僅為1%，存在較大的挖掘空間。應針對低收入農戶中需轉移就業的勞動力素質特點、就業需求和培訓愿望，依托技工院校、職業院校、民辦職業技能培訓學校，大力開展勞動預備培訓、就業技能培訓和崗位技能提升培訓，強化實際操作技能訓練和職業素質培養[13]，著力提升技能水平和就業能力，并應減免低收入農戶培訓費用，增加其技能提升的積極性和主動性，做到“應培盡培”“愿培盡培”。同時，由于低收入農戶大部分地處深山區，相對信息不發達，還應幫助他們提供各種用工信息，在情況允許的情況下，邀請用工單位組織專場招聘。

4.2 用足生態政策，發展綠色產業

產業幫扶，項目要選準、資金要把嚴、利益聯結要緊密，切實把產業幫扶項目培育成為“會下蛋的雞”。門頭溝區作為生態涵養區，特別要做活“生態”這篇大文章。

4.2.1 優先安排用工，端穩生態飯碗。低收入幫扶“攻堅戰”與農民群眾利益緊密相連，其中造林綠化、水環境治理、美麗鄉村建設、低收入村幫扶等工程項目投資是巨大的、管護是長期的、效益是長遠的，把專項治理、生態建設與農民就業增收之間的利益連結機制打通建好，讓廣大農民真正能參與建設、承擔管護，長期受益。在新一輪百萬畝造林綠化、山區生態文明溝域建設中，抓緊研究發展集體林場、休閑旅游的政策機制，鼓勵農民借助綠水青山、森林濕地、傳統村落、生態溝域等優質資源搞休閑農業、鄉村旅游、森林康養、林下經濟等，切實把生態這個“聚寶盆”變成農民的“金飯碗”，讓習總書記提出的“兩山”理念在門頭溝區變為生動實踐?？梢劳修r村特色種植養殖、農產品深加工、休閑旅游農業和服務業、農村電子商務、綠色生態建設等一、二、三產業發展，努力開發適合低收入農戶勞動者的就業崗位。鼓勵發展扶貧車間、村社代工點以及手工制作編織等居家就業和靈活就業形態，促進年齡偏大、技能偏低的低收入農戶勞動者就地就近就業。

4.2.2 發展高端民宿，提檔鄉村旅游。

隨著人們生活水平的提高，人們更加追求綠色健康生活方式，農業種植銷售、農業采摘觀光、親子娛樂、特色餐飲、休閑住宿為一體的休閑體驗觀光農業逐漸興起。門頭溝區堅持生態立區，瞄準綠色要效益，著力打造升級版的鄉村旅游。民宿作為鄉村旅游的重要內容和新發展點，在門頭溝區已初露端倪，已成為都市型現代農業發展的新增長點。而且，門頭溝區有眾多的古村落，發展高端民宿具有較好的基礎。但整體來看，門頭溝區鄉村民宿發展還處于起步階段，民宿的知名度還有待提升，經濟效益有待進一步加強，特別是對農民收入帶動不夠明顯。

為此，應以發展高端民宿為中心，全面提檔鄉村旅游水平。發展高端民宿，一是強化產品特色，圍繞本鎮本村獨有特色，打造差異化產品，形成具有本地特色的民宿;二是延長產業鏈，在提供住宿的基礎上，拓展出特產產品銷售、休閑娛樂等增值服務，帶動民宿收入結構多元化; 三是創建自主品牌，通過統一的標準，一流的軟件服務，形成自己的民宿品牌，賺取品牌的外溢收益。

4.2.3 加強政府扶持，發展農業生產。

對于有自主經營能力的農戶，政府要給予一定扶持。低收入農戶的經營凈收入在可支配收入中占比低，人均只有幾十元。對于山區農村來說，擁有大量農用地，所以農業的生產經營活動有很大挖掘潛力。但從目前情況來看，農戶對農業經營活動望而卻步。一是缺少政府集中指導。農戶不了解市場情況，不知道應該種植怎樣的農作物去迎合市場的需求。二是沒有銷售渠道。即使農作物獲得大豐收，但是缺乏銷售渠道，最后只能用于家庭自產自用和送人。正是因為這樣，農戶對農業生產經營缺乏興趣，寧可選擇打零工。因此，對于缺乏資金和先進生產經驗的低收入農戶提供必要支持。一是進行資金和技術支持。通過整村甚至整個鄉鎮發展優勢農產品生產，提供一定啟動資金，并長期開展技術幫扶，提升生產效益，增加收入。二是幫助拓寬銷售渠道。目前，農產品流通由傳統渠道向現代渠道過渡。傳統渠道方面，政府部門組織統一回收和銷售渠道。在現在渠道方面，可以創辦專門的合作社，通過合作社進行網上平臺的統一銷售。

4.3 加強社會保障，做到應保盡保

對于收入低、長期患病的老年家庭，由于這部分人已經基本處于喪失勞動能力的狀態，不能通過“造血”助其脫貧，只能通過“輸血”即長期的政策兜底。一是建立農村居民福利養老金和基本養老金普漲政策，即根據每年全體居民消費支出及經濟發展情況，制定合理的上漲政策，而不是每年維持上年水平。二是加強對這部分人的醫療救助。加強新型農村合作醫療和大病保險制度對低收入人口的政策傾斜力度，使低收入人口大病醫治得到有效保障[14]。在“一老一小”基本醫療保險基礎之上，幫助其增加商業醫療保險，或者是提高這部分人的門診和住院費用的報銷比例，解決因老致貧人群。

加強教育幫扶，點燃希望之光。我國從1986年開始就實施九年義務教育，適齡兒童基本的受教育權利受到保障。但是隨著社會的進步，九年義務教育并不能滿足今后就業的需要。因此，對于低收入農戶，除保障九年義務教育的基礎之外，其中有志于學習讀書的子女，政府需根據家庭情況進行進一步經濟救助，保障其受教育的權利。上學是一項長線投資，一個孩子的成長關乎一個家庭的命運，學生是低收入農戶中潛力巨大的優質勞動力，是全家的希望，畢業之后就業可以有效幫助家庭實現長期脫貧。因此，在低收入農戶幫扶中，應特別注重教育幫扶。

4.4 統籌幫扶資源，力求形成合力

目前，社會幫扶力量積極響應國家號召，非常重視低收入幫扶工作，市區機關、企事業單位都迅速投入到幫扶工作中，并取得了一定效果。但在實地調研中發現，各幫扶單位與低收入村單線聯系幫扶事宜，各自按照自己的思路提供幫扶，缺乏統一的協調安排。同時，由于各村協調資源和項目規劃能力，難以充分利用幫扶資源，因此建議每鎮設置一名協調機構，充當“總規劃師”的作用，協調各幫扶單位，統一調配資金、技術以及人員等重要資源，在鎮級范圍內形成幫扶合力，做大做強幫扶項目，帶動幾個低收入村甚至全鎮產業發展，在更高水平、更高保障、更加長遠水平上做好對低收入農戶的幫扶工作。

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