農業轉移人口市民化困境與推進策略*
——福建晉江的經驗啟示

溫福英

(福建農林大學 馬克思主義學院，福建 福州 350002 )

城鎮化發展進入關鍵轉折之后，農業轉移人口市民化目標并未如期。2019年《政府工作報告》明確提出，要抓好農業轉移人口落戶，推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。這意味著不僅要將城鎮常住農業轉移人口落戶城鎮，并全部納入城鎮基本公共服務范圍，真正實現農業轉移人口市民化目標。然而，農業轉移人口的城鎮化、市民化滯后于城市空間擴張現象，農民工轉換城市戶籍的意愿較低，主動市民化積極性不高，甚至出現逆城市化現象。有序推進農業轉移人口市民化，其關鍵點讓農業轉移人口享有基本生存機會(包括脫貧機會、就業機會、救助救濟機會、流動和遷移機會)、公共服務的享受機會(養老、工傷、醫療、失業、生育保障、住房保障)、公共領域的平等參與機會、平等的發展機會(受教育培訓機會、社會流動機會、文化參與機會)，這是推動農業人口市民化的動力所在，也是檢驗城鎮化道路成功與否的試金石。

一、農業轉移人口市民化困境

自2015年以來，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率都在快速提升，二者基本是同步增長， 2015～2018年城鎮化率分別為56.10%、57.35%、58.52%、59.58%，對應的戶籍人口城鎮化率為39.90%、41.20%、42.35%、43.37%，“兩率”之間的差距4年一直在16.2%左右徘徊[1]。這意味著16.2%左右的城鎮常住人口“無落戶”城鎮，依然在農村社會和城市社會中徘徊，同樣未納入城市公共服務和社會保障。2017年福建省常住人口3 911萬人，城鎮常住人口2 534萬人，城鎮化率為64.8%，戶籍人口城鎮化率也僅為47.78%[2]。這意味著有665.65萬人城鎮常住人口而“無落戶”城鎮。福建省的城鎮化還表現在地域上有顯著差別。結合福建省農業轉移人口市民化進程及實際狀況，發現制約農村人口市民化問題如下：

(一)就業的不穩定性

農業轉移人口的就業狀況、職業穩定性是衡量市民化程度的主要指標。就業狀況是反映農業轉移人口城市融入的物質基礎，更是決定農業人口是否留城、是否愿意獲得城市戶籍，尤其在部分地區出現逆城市化的今天。只有實現一定穩定、持續的收入，才能保證其享受與市民相當生活的經濟基礎。鄭功成的研究結論表明：“短工化漸成年輕人務工新趨勢?！盵3]在對80后、90后務工年輕人的200份調查問卷中發現，從事5年以上同一工作的占比率僅為28%，基本上3年內都有換工作的經歷占比62%。問及為什么頻繁更換工作，工資低占58%，上班時間長、沒有假期占42%，上班環境差占32%，沒有發展空間50%。就業的不穩定性導致收入的不可預期，經濟基礎難于得到有效的保障。其次，2017年11個觀察點勞動力中調查顯示，農業轉移人口46.4%主要從事第三產業，其中從事商業、餐飲業、服務業的勞動力達5 423人，占全部勞動力的21.8%。而第三產業的產業層次較低、行業規模小、科技含量低，經營組織模式落后，產業帶動能力弱。相應的工資收入低、就業不穩定、失業無保障等問題突出。尤其在經濟不發達的城鎮，傳統產業比重高，后勁不足，第三產業從業人員社會保護水平也最低[4]。

(二)人力資本存量低

人力資本水平高低決定農業轉移人口能否在城市具有競爭力，一旦人力資本水平低，即便市民化后也面臨著被城市邊緣化的危險，而人力資本水平主要是通過受教育程度以及接受技能培訓的情況來體現的。農業轉移人口與其他群體差異性較大。據福建省2016年對11個全國農村固定觀察點 910 個樣本戶中的 3 268 人中調查資料數據顯示：31～40歲的農村勞動力中，小學文化程度占比12.21%，初中文化程度占比59.61%，高中文化占比15.31%，大專及以上的占比12.87%。年齡階段越大，文化水平越低，41～50歲年齡段，文盲占比0.19%，小學和初中分別為41.22%、49.62%，高中和大學占比僅為6.68%、2.29%[5]。先天受教育水平低，后天培訓機會缺乏，造成其在就業發展、人際互動、心理承受能力、勞動保護意識等方面的問題，阻礙著他們的城市夢。

(三)社會交往空間狹小

社會交往網絡對農業轉移人口市民供給能力提高具有顯著影響。交往空間反映一個人所屬的社會結構層次、資源和機會的獲得、以及生存空間的尺度。農業轉移人口社會網絡狹小，社會融入度低，缺乏與市民建立交往的機會與途徑，他們往往傾向于借助網絡“關系”尋找到合適的工作，鄉村累積的地緣、血緣關系網絡在城市生活的空間重演。經親人或朋友介紹就業，即“一帶一”或“一帶多”。該途徑是農村勞動力進城就業的主要途徑，農村勞動力大多缺乏就業信息的搜集能力和渠道[6]。自發尋找就業機會或通過親朋好友介紹就業是主渠道，所以，即便就業后，所交往的空間也基本是曾經的熟人圈，而很少建立、發展新的交往空間，包括移居而來的子女，基本都是父母交往圈里的熟人的子女交往。農業轉移人口初始的居住基本是在集體宿舍、廉價房、城中村、城郊村等，處于城市社區可望而不可及的地域，始終停留在初始的弱組織里，缺乏強的社會組織。制約了他們在公共與私人領域建立平等的對話關系。

(四)社會保障總體落后

農業轉移人口在市民化的過程中，需要有社會保障體系的支撐，分擔市民化成本。一方面，農業轉移人口進入的是城市次級勞動力市場，這些往往是處于各類保障的邊沿或無保障地帶。另一方面，由于戶籍制度壁壘，很難平等地享受城市公共服務，享受政府補助性住房、子女義務教育、社會保障等公共服務。盡管國家出臺一系列政策進行補助，但對于龐大的農業轉移人口仍然是杯水車薪，從暫住證到居住證目的是逐漸剝離戶籍制度上的各種權利和機會。但現實是很難一步到位，農業轉移人口子女教育經費在城市上學的 “兩免一補”政策得到很好的落實，但只要是外地戶口無自己名下產權房，很難就近就地入學，他們的子女只能在各剩余學校的名額之間進行派位。顯然，要讀好的學?；臼菬o門，大多數只能入讀一些教育質量偏低的城郊學校。而以目前各城市的房價來看，對于城市工薪階層都是買房困難戶，而對于進城農民房價更是天價。農民工社會保障項目少、社會保障水平低，甚至很多用工企業還存在無任何保障狀態。

二、農業轉移人口市民化推進分析——來自晉江的實踐

(一)構建一元福利制度，促進農業轉移人口安居樂業

實現農業轉移人口市民化最明顯的標志就是通過落戶取得城市市民的身份，并享有同等的戶籍福利，晉江早在2011年就著手改革原有的戶籍制度，“在全省率先推行‘居住證’制度，只要年滿16周歲，有穩定住所與穩定就業的外來人口都可以申辦居住證，賦予持證人員教育、社會保險、醫療衛生等30項市民化待遇。持證農業轉移人口同樣享有選舉權、保障性住房、社會保險等市民化待遇?！盵7]2012年，晉江還放寬了落戶條件，將戶籍申請者的居住年限要求，從原來的5年放寬到1～2年，再到全面放開落戶限制，只要有合法穩定住所(含租賃)，與居住地用人單位依法簽訂勞動合同者均可將戶口遷入居住地。只要有“穩定住所”，“無房也可落戶”為農業轉移人口進入晉江開辟了“無障礙落戶”通道。自2013年以來，越來越多農業轉移人口融入晉江，全市常住人口也由2013年204.5萬人增加到2018年的211.1萬人，城鎮化水平由62.8%增加到2018年的67.0%。全市戶籍人口為109.02萬人增加到117.63萬人，戶籍人口比率由53.3%上升至55.72%[8-9]。農業轉移人口享有基本養老、醫療、工傷、生育、失業保險。

(二)健全就業、創業制度，解困市民化的經濟基礎

農業人口市民化后離開農村、脫離農地，穩定的經濟收入只有通過充分就業、創業來實現。如何使農業轉移人口享有同等的就業創業機會，第一，增強產業就業吸納能力。晉江在工業、建筑業、金融業、固定資產投資等行業都保持良好的增長勢頭，規模以上企業不斷增加，創造了新的就業、創業空間，2017年晉江城鎮新增就業人員21 233人，新增農村勞動力轉移就業8 407人[10]。第二，強化教育培訓，提高農業轉移人口就業競爭力。依托企業，有目的、有層次的制定不同培訓內容，尤其加大對留城意向明確的80、90后新生代農業轉移人口的培訓力度，不但了解新技術、掌握新技能，還讓他們識別機會，抓住機遇，適當適時的進行創業。2013年晉江就先后組織、引導城鄉勞動者參加各類技能培訓，其中農業轉移人口占七成以上。在職業技能培訓補助、職業技能鑒定等方面享受同城政策，并根據社會經濟發展變化和社會的不同需求，持續的、有針對性的幫扶、引導和培訓，全面提高其素質和技能，增強就業和創業能力。2015年組織3.51萬名企業職工參加崗位技能培訓，舉辦創業培訓班7期、技能競賽3場，參加人員中都包含新晉江人。2018年組織就業技能培訓3 490人，崗位技能提升培訓3 360人[9]。這些就業創業培訓和技能提升為農業轉移人口融入城市生活和工作提供了保障。

(三)完善社會保障制度，解決市民化的后顧之憂

晉江市大力完善社會保障措施，發展惠及新晉江人在內的民生社會事業，通過統籌農業轉移人口所在地政府和用工企業共同承擔相應的責任，明確責任分攤機制和分攤比率，循序漸進的將農業轉移人口納入所在城市(鎮)的保障體系，為農業轉移人口的留城解決了后顧之憂。

1.在全省率先建立被征地人員養老保險制度

2013被征地人員養老保障新增參保8 843人，月人均養老金280元，累計168個村(社區)5.86萬人參保，月人均養老金與社會經濟發展保持同步增長。

2.公開做出“三不”承諾

“三不”承諾，即不讓一名外來務工人員因惡意欠薪而領不到工資，不讓一名外來務工人員維不了權，不讓一名外來務工人員子女上不了學。在全省率先建立工資支付監控網絡，并設立企業欠薪保障調劑金，針對近年來建筑行業欠薪嚴重問題，專門籌集1.6億元做為建筑領域員工保證金，確保外來務工人員薪酬及時足額發放。在全市規模以上企業建立勞動爭議調解室，免費為企業員工進行咨詢調解、討薪、解決勞動保障等勞動糾紛，從源頭上杜絕企業惡意欠薪問題。勞務糾紛調解成功率達98%以上[7]。

3.保障隨遷子女獲得優質教育

晉江市委市政府把保障規模龐大的農業轉移人口子女入學作為民生重要項目來抓，在全省率先作出包括“承諾決不讓一名務工人員子女失去接受義務教育的機會”的承諾，從政策上賦予農業轉移人口子女享受與晉江本地學生一樣的就學升學權益，推動公辦學校向新晉江人子女零門檻開放[11]。2013年晉江全市教育投入達 20億元，其中 11億元用于重點解決外來工子女教育問題，全市現有外來工子女定點學校275所，外來工子弟學校 12所[12]。2014年秋，中小學、幼兒園在校生34.98萬人，其中，來晉務工人員子女20.94萬人，占在校生總數的59.8%。晉江為基本實現農業轉移人口子女免費接受義務教育的全覆蓋提供了資金保障，同時通過教育與升學制度改革，解決了農民工子弟的異地就讀與高考問題。2018全市普通高中在校生26 747人，來晉務工人員子女12 046人，增幅3.4%。中職在校生12 694人(其中，來晉務工人員子女6 621人)[13]。

(四)打造“準市民”融入城市社會平臺

晉江在“全市一城、一主兩輔”的格局下，綜合策劃九大組團、七大片區等18個片區改造和道路交通、生態環境兩大體系，在促進農業轉移人口市民化過程中提升城市的容納空間和承載力。更加注重消解差別化待遇，率先實現了新市民與城區原市民養老、低保、救助、優撫等一體化。在全省最早設立市級流動人口服務管理機構，舉辦公益性招聘會，幫助新市民順利就業，形成市、鎮、村、企業聯動的服務網絡。健全新市民的政治參與權，吸納他們融入、參與社會管理與政治事務，發出他們的意見和建議。著力推進“和諧企業”創建，構建企業職工之家，培育和諧企業文化，讓農業轉移人口真正感受到社會的關愛。

三、農業轉移人口市民化的晉江經驗啟示

晉江轉移人口基本完成了職業轉移，擺脫了農民身份，實現了市民化。晉江面對成本障礙、制度障礙、能力障礙和文化障礙，改革創新，打破各種瓶頸制約，為農業轉移人口市民化提供服務，在推進農業轉移人口城市融入方面積累了經驗。推動農業轉移人口市民化具有重要啟示:

(一)以戶籍制度改革為引擎，享受公共服務的機會

晉江的農業轉移人口市民化推進的關鍵，就是以農業轉移人口的需求和利益保護為出發點，緊密結合晉江實際設計社會政策，探討在規模以上企業建立“集體戶”，或在鎮村所在地建立“集體戶”的戶籍制度改革舉措，為農業轉移人口進入晉江開辟了“無障礙落戶”通道。通過戶籍制度改革，讓新晉江人享有待遇平等、機會公平的權力，不斷完善養老、工傷、醫療、失業、生育保障、住房保障，消除他們對未來生活的憂慮，給予真正的市民待遇，體現機會、權利平等。

(二)重視人的發展，賦予新市民充分的就業和發展機會

人口城鎮化并不僅是簡單地把農民身份市民化，而更為重要的是重視人的發展，“80后”“90后”新生代農民工融入城市意愿較高，人力資源和社會保障部勞動科學研究所在2013 年發布的一項調查報告顯示，54.9%的農民工希望定居下來成為市民[14]。尤其對于新生代農民工，他們已經遠離農村、不懂農業，甚至從小在城市長大，在生活習慣和價值觀念方面完全脫離農村。市民化是他們的理想選擇，他們更愿意在城市生活、工作。因此，通過培訓制度，提升新市民的人力資本，更為重要的是重視新市民的后代教育，滿足他們文化、教育等精神層面需求，把新市民的子女教育全方位納入本地義務教育。同等享受入學、升學、高考錄取政策，給予發展機會均等權。

(三)推進穩定就業，夯實新市民化的經濟基礎

有業才能安居，穩定的就業、更好的收入是人口市民化的經濟動因，晉江之所以能夠吸引并留住外來人口，工業生產始終保持穩定增長。市場銷售平穩較快發展，固定資產投資活躍，工業生產規模不斷擴大，增加了大量的就業崗位，在穩定就業的基礎上保障收入水平能夠持續增加，2013年末城鄉居民人均可支配收入28 960元[8]增加到2018年 的40 212元[9]。晉江實踐證明，推進農業轉移人口市民化依賴于地區的經濟發展水平、資源狀況，同時科學合理的政策體系也是實現農業轉移人口市民化的有力保障。

結 語

借鑒晉江經驗，各地要因地制宜、因城制宜、因產業制宜，探索適合各具特色的農業轉移人口市民化融入的路徑和策略。首先，從產業角度衡量就業的穩定性，從經濟收入考量新市民的城市物質保障，使新市民有事業可干，有持久的經濟支撐能力，不至于在市民化后邊緣化和貧困化。其次，融入城市必備的基礎設施要能提供同等的公共服務。最后，在綜合具備這些條件的地區、城市按照農民工本身的特征與不同城市的具體情況，采取“自愿、有序、分類”原則逐步推動市民化。農民工市民化不僅是農民本身職業身份、社會地位、價值觀、工作生活方式的轉變，也是社會認同、城市接納的雙向互動。尤其在鄉村振興戰略背景下，不僅僅是人口單向度的流入城市，讓農村人變成城市市民，而更應該是通過消解城鄉差異，構建城鄉一體化，在鄉村振興中塑造新村民，在鄉村中孕育新市民，使未來的鄉村和城市，彼此相融，不再是以簡單的身份標簽來區分“農民”和“市民”而更應從公平、公正的角度讓農民和市民之間無差別、無對立。