系統治理視閾下黨內法規執行力問題

禹竹蕊

（四川行政學院，四川 成都 610071）

新時代，黨進一步深化對自身責任和使命的認識，進一步強調擔當和落實，全面從嚴治黨實踐縱深推進。中國共產黨不斷優化治黨方略、加大治黨力度，依規治黨、從嚴治黨，充分發揮黨內法規的規范作用，將自身真正塑造為“有權必有責、有責必擔當、失責必追究”的使命型政黨，確保始終走在時代前列，推動國家治理現代化，帶領全國人民實現中華民族偉大復興的中國夢。

一、系統治理是走向國家治理現代化的必然選擇

中國共產黨執政期間，從中國實際出發，成功構建社會主義國家治理的基本制度框架，契合經濟社會的發展演變和實際需求，逐步健全和優化國家治理的制度體系，不斷提高運用中國特色社會主義制度治理國家的水平。[1]黨的十八屆三中全會提出改進社會治理方式要做到“四個堅持”，并明確將堅持系統治理列入其中，黨的十九屆四中全會對此再次予以重申和強調，①黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出改進社會治理方式要做到“四個堅持”，即堅持系統治理、堅持依法治理、堅持綜合治理和堅持源頭治理。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，再次強調“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。充分彰顯了馬克思主義中國化時代化的演進，也彰顯了黨在國家治理中的高度政治理性。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理現代化，必須更加強調改革的系統性、整體性、協同性，這是馬克思主義中國化的創新。系統治理的實質是體系化治理、集成化治理，其核心是在治理中加強黨的領導，其特點是注重發揮政府主導作用的同時倡導和鼓勵公眾參與，其目標是通過政府治理、社會自我調節和公民自治的良性互動最終促成社會治理方式的改進。一般認為，在空間維度上，系統治理注重具體對象與其他事物的關聯性以及與整體環境的相互作用，通過統籌各要素來妥善解決各類問題；在時間維度上，系統治理則注重秉持系統整體觀和聯系觀?？傮w而言，系統治理既觀照常態治理也關涉應急治理，既是一種思維模式也是一種治理方式，是走向國家治理現代化應該一以貫之、始終恪守的方式方法。

二、提升黨內法規執行力是系統治理的必然要求

作為系統治理的核心要義和第一要素，加強黨的領導不僅是中國特色社會主義制度最顯著的優勢，更是推進國家治理現代化的根本保證。堅持和完善黨的領導，必須以全面從嚴治黨、制度治黨、依規治黨為保障。系統治理視閾下，中國共產黨的國家情懷、民族情懷、人民情懷和人類情懷不僅在新時代黨的建設中得到了集中體現，也在國家治理和人類文明發展的方方面面得到了充分展現。強化責任擔當，實現權力、責任、使命的統一，這是對馬克思主義政黨治國理政規律認識的深化[2]，是新時代我黨建設的目標之路，也是我黨堅持長期執政和全面領導的必由之路。

（一）在中國，國家治理與政黨治理本質上高度一致

中國共產黨是執政黨，也是領導黨，是國家和社會的統帥，是國家治理的核心。作為“統攬全局，協調各方”的政治力量，黨在國家治理中的角色定位決定了黨不僅是國家治理的領導力量，還是國家治理的重要支撐。因此，國家治理與政黨治理在中國的政治語境下，本質上高度一致，都以堅持中國共產黨領導為前提，都以維護人民根本利益為宗旨，都以國家強大民族復興為目標，都以依法治國基本方略為遵循。換言之，在中國，治黨是治國的前提，政黨治理作為國家治理不可或缺的重要組成部分，早已深深地內嵌于國家治理現代化之中?？梢哉f，政黨治理不但深刻影響了國家治理的有效性，甚至在一定程度上決定了國家治理現代化的成敗。

中國共產黨帶領全國各族人民歷經革命、建設和改革開放初期，經過實踐與探索，在建設方面開辟出一條具有中國特色的道路，為黨的長期執政和全面領導打下了堅實的基礎。改革開放四十年，中國經濟迅速發展，整個國家迎來翻天覆地的巨變，黨的建設在此過程中凸顯出一些問題。黨踐行初心使命的首要前提是加強自身建設，黨勢必要肩負起黨要管黨、從嚴治黨的政治責任，加強依規治黨，確保黨的純潔性和先進性，提升人民的執政黨認同，穩固黨的執政根基，更好地擔當歷史重任、實現民族復興、推動國家治理現代化。黨在新時代的嶄新定位，是對黨建工作的深化，也是黨從自身治理走向國家治理、全球治理責任的拓展。[2]

（二）提升黨內法規執行力是對系統治理的回應

作為一項系統性工程，主體多元是系統治理的顯著特點，因而，這項系統工程的重點就在于把握和處理好多元主體與黨的領導兩者之間的關系，這也是制度優勢轉化為治理效能的邏輯基點。毋庸置疑，堅持黨的領導才能增強系統治理的整體性和協同性。同時，系統治理是一個動態過程，生成于實踐，成型于制度。加強制度建設和深化改革是系統治理的必然要求，面對紛繁復雜的社會矛盾，執政黨要善于用建設的方法、調適的方法去舒緩和化解，推進國家治理現代化。作為長期執政的經驗總結，黨內法規的實質是中國共產黨執政規律的規范化、規則化，是政治理性與法的理性的統一，具有政、法交融而成之魂，[3]重在規范黨組織的工作、活動和黨員行為，強調黨組織和黨員的義務與責任。黨內法規的執行就是把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，為貫徹全面從嚴治黨提供有力的制度執行保障。[4]

制度和制度執行能力是國家治理體系和治理能力的集中體現，兩者相輔相成。黨內法規制度建設和黨內法規的執行事關黨和國家工作全局，對于新時代堅持和加強黨的全面領導，對于深化改革、系統推進國家治理現代化，對于向世界貢獻中國方案具有重大意義。2019年9月，《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》的修訂和出臺，向全黨全社會發出了中央正式對黨內法規工作展開全鏈條制度規范的訊號，這一舉措是對系統治理的積極回應，也是完善系統治理的必然要求。黨的十九屆四中全會也再次強調制度的生命力在于執行。①黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，指出“制度的生命力在于執行。各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度?！睆睦碚撋峡?，治黨與治國之間緊密的內在邏輯決定了黨內法規體系在當代中國的法治地位，也決定了提升黨內法規執行力的實踐價值。各級黨組織和全體黨員主動遵守和認真踐行黨內法規，執行者嚴格貫徹落實黨內法規，大幅提升黨內法規執行力，是治黨的需要也是治國的需要，更是深化改革和推進國家治理現代化的迫切需要。

（三）系統治理中提升黨內法規執行力的目標定位

目標定位決定發展綱領和行動規劃。在系統治理中，厘清提升黨內法規執行力的目標定位將為我黨更好地治國理政牽頭聚力，能更好地統籌推進依法治國與制度治黨、依規治黨的一體建設，推動國家治理現代化，確保黨和國家興旺發達長治久安。

黨內法規執行力是指黨內法規內容得以實現的效力，包括全黨上下自覺遵守和執行黨內法規的“意愿力”和執行者通過強制方式貫徹落實黨內法規的“強制力”這兩層蘊意。[5]一直以來，無論是應然還是實然，無論是理論還是實踐，都將管黨治黨、有序推進全面從嚴治黨作為貫徹落實黨內法規、提升黨內法規執行力的目標。這種理解并無錯誤。但若是放在系統治理的視閾下審視，我們會發現，政黨治理與國家治理相勾連，黨的治理理念不但要引領改革，更要為國家治理提供意識形態指導。因而，在系統治理中，“管黨治黨、全面領導、政治引領、促進發展、貢獻世界”不僅是新時代黨的建設的偉大目標，也應該是提升黨內法規執行力的目標定位。這就要求我們在聚焦制度“有沒有”的基礎上，還必須聚焦制度“能不能落地”，全面把握、精準發力，把黨內法規制度供給側結構性改革放在黨和國家事業全局中、放在黨的長期執政中來謀劃和部署，以系統化路徑和方式優化供給結構，完善制度體系，提高制度質量，推動制度落地，讓制度供給滿足管黨治黨實踐需求，監督有效、執行有力，真正發揮制度在管黨治黨、執政興國中的根本性、全局性、長遠性作用，對內從嚴治黨、凝聚人心、組織力量，對外樹立形象、聯系群眾、引領群眾。

三、系統治理中提升黨內法規執行力的進路分析

百年未有之大變局對于世界各國而言都是一種考驗，中國共產黨面臨的風險考驗也有增無減，管黨治黨任務更加日趨艱巨，黨內法規的多維度需求便日漸擴大。然而不可否認的是，以往我們對系統治理認識不足，直接導致黨內法規制度建設的定位不夠準確，嚴重制約了黨內法規的供給基礎；各位階、各領域、各層面制度分散、沖突、重疊，嚴重影響了黨內法規供給質量；各類型、各環節制度設計不科學不合理，則嚴重抑制了黨內法規的供給活力，導致黨內法規制定和實施的一體推進存在障礙。系統治理對黨內法規制度供給的導向、數量、質量、技術、效能等都提出了新要求，更對黨內法規的貫徹執行提出了新要求。近年來，中央高度重視黨內法規的制度建設，通過狠抓責任、落實問責等一系列措施來提升黨內法規執行力。2015-2017年中國法治滿意度評估報告顯示，黨內法規執行力滿意度的得分從2015年的68.1%上升到了2017年的75.9%。[6]盡管如此，先緊后松、上緊下松、外緊內松等現象依然存在，抵抗式執行、機械式執行、選擇性執行、象征性執行等情況依然突出，基層黨內法規虛置現象依然嚴重。[7]實踐中暴露出的各種問題，迫切要求用改革的辦法推進黨內法規制度結構調整，在完善黨內法規制度體系基礎上提高黨內法規的制度質量，優化制度供給、促進效能提升?？傮w而言，可從以下進路推進黨內法規執行力的提升：

（一）加強制度建設

在某種意義上，一個政黨內部的規章制度與這個政黨政治屬性的辨識度密切勾連，其完備程度也與政黨發展成熟的標識度密切相關。[8]在系統治理中激發黨的活力和凝聚力、規范黨的執政行為、提高黨的執政能力，需要先行建立相應完備的黨內法規制度體系。同時，黨抓自身建設，也應加強制度渠道的構建，對各種社會訴求和群眾期待及時予以回應，并予以轉化便于政策輸出。[9]故而，加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制度體系，是提升黨內法規執行力的基礎和前提，是加強黨的全面領導和實現黨長期執政的壓艙石。

1.宏觀層面

系統治理中的黨內法規制度建設必須堅持“黨規姓黨”，堅持黨性與理性的統一，且不能無視和否定黨內法規的“溢出效益”，必須高度重視黨內法規與國家法的協調與呼應，確保黨始終在憲法和法律的范圍內開展執政活動，承擔使命與責任。[10]黨內法規制度建設要牢牢把握提高制定質量這一關鍵要害，堅持與時俱進，在“四梁八柱”基本立起來的前提下固根基、揚優勢、補短板、強弱項，加快形成完善的黨內法規制度體系，提升制度的整體性效應。[11]

2.中觀層面

從系統治理的實踐需求出發，在加強黨內法規與國家法協調與呼應的基礎上，還要重視黨內法規之間的銜接。這就要求以黨章為統領，統籌推進各位階、各領域、各層面、各環節、各類型的黨內法規制度建設，立足“進行時”建章立制，著眼“完成時”備案審查，放眼“將來時”前瞻規劃，回首“過去時”清理修訂，以規范內容、功能定位、制定權限為依托做好制度建設的“加減法”，[12]為有效發揮黨的領導這一最大制度優勢提供有力保障，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節，促進以黨為中心的國家系統治理模式的發展與完善。

3.微觀層面

制度規范的質量要落腳到每一部黨內法規的制定和修訂，通過聚焦制度設計的科學性、邏輯性、程序性和可操作性來確保整個黨內法規制度體系的嚴密性、統一性和法治化，確保黨內法規制度建設在系統治理中，可以真正匹配和適應新時代中國特色社會主義建設的偉大實踐。

（二）培優執行環境

任何一部黨內法規都在特定的環境中得到執行。從系統治理的視閾出發，黨內法規的執行與其所處環境的相互作用非常重要，培優政治環境、文化環境以及國際環境等環境因素，才能力爭避免黨內法規在執行過程中遭遇阻礙和困擾。

1.營造良好政治環境

從本質上看，黨內法規的執行是黨的政治行為，體現黨的意志，也反映黨的宗旨。影響黨內法規執行的政治環境主要包括黨的形象、政治生態和政治局面。要依據十九屆四中全會的精神，建立實施不忘初心、牢記使命制度，錘煉廣大黨員的黨性，鍛造其忠誠干凈擔當的政治品格，確保黨員個體和黨組織的先進性，努力營造黨勇于自我革命和勇擔歷史使命的光輝形象；通過全面加強、嚴肅和規范黨內政治生活，以及持續反腐倡廉，營造良好政治生態；通過強化民主法治建設，全力營造全黨上下團結一心的政治局面，大力培育健康良好的社會政治心理，這些將積極有效地避免黨內法規的權威受到消解，從而營造良好的政治環境，確保黨內法規順利執行。

2.培育良好文化環境

文化環境對黨內法規執行的影響和制約是深遠的。究其本質，黨內法規執行文化是一種以提高執行力為共識的認同文化，一方面潛移默化的作用于廣大黨員的思維方式和內心確信，最大程度地把黨內法規制度的剛性約束轉化為廣大黨員自覺遵守、自覺履行的內心認同；另一方面則讓執行者的心態意識在耳濡目染中受到深刻影響，從而將黨內法規制度的剛性約束積極轉變為執行者的主動執行和主動維護。[13]因此，對于黨內法規的執行而言，培育良好文化環境旨在全黨上下涵養黨規思維、法治思維，從而凝聚起全黨共識。這就要求我們加強教育培訓，通過有針對性的系統學習，讓各級黨組織和黨員牢固樹立知規、遵規、守規和護規意識，恪守黨規規定，想問題、做決策、辦事情都以黨內法規為根本準繩，增強對黨內法規執行工作的認識、理解和支持，真正樹立起黨內法規的權威，將黨內法規作為黨組織和黨員個人的行為準則，切實推動黨內法規的執行，從而塑造良好的黨內法規執行文化。

3.打造良好國際環境

世界范圍內，信息化、市場化、全球化三大浪潮銳不可當，使得全球一體化的進程驟然縮短。人類命運共同體的提出，標志著中國共產黨的責任型政黨建設已經由自身建設向全球治理責任拓展和深化，立志要為人類發展提供中國智慧。前文已述，在中國，政黨治理與國家治理本質上高度一致，系統治理視閾下，新時代黨的建設以實現“管黨治黨、全面領導、政治引領、促進發展、貢獻世界”為目標，這同樣也是提升黨內法規執行力的目標定位。因此，國際環境勢必對黨內法規的執行造成影響。要重視來自全球化趨勢下的信息流，加大對意識形態領域各種風險的防范；要在國際社會積極塑造中國共產黨敢于擔當、勇于作為的正面形象，贏得國際社會的認可，通過有效執行、規范執行將黨內法規的制度優勢充分發揮出來，最終向全世界的治理模式貢獻中國方案。此次新冠肺炎疫情期間，黨中央帶領全國人民抗擊疫情，無數黨員身先士卒、沖在抗疫第一線，黨中央、各地黨委加大執紀問責力度，圍繞疫情防控和復工復產重大決策部署落實情況穩慎執紀、精準追責問責，推動戰“疫”責任層層壓實，很好的打贏了防疫第一階段的攻堅戰，向全世界展現中國力量，集中呈現中國制度的巨大優勢，充分證明中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政的水平得到了大幅提升。同時，中國將抗疫經驗無私分享給其他國家，并無償援助各國，贏得各國尊重和認可，勢必為中國未來的發展打造更好的國際環境，也為黨內法規執行力的提升帶來正面的影響。

（三）優化執行過程

對于黨內法規的執行來說，過程非常重要，從執行準備到執行后的監督落實、評價反饋，每一個因素都決定著執行力的高低，因而，要優化執行過程。

1.加強執行準備

合理配置包括人、財、物、信息等在內的各種執行資源，健全執行機制、完善執行機構、優化執行結構，是確保黨內法規順利執行的必要條件。

（1）厘清各級黨組織的執規責任，將執規責任明確化、具體化、規范化。在明確各級黨組織總體責任的基礎上，依據科學靈活、高效統一、權責匹配等原則，細化黨組織內部在執行黨內法規問題上的具體職責，確保黨內法規可以執行到位。

（2）建立健全黨內法規的備案審查機制。在明確備案審查基本原則、主體、職責任務的基礎上，根據實踐科學調整和優化備案審查的標準和要求，積極探索備案審查的處理方式，在保證可操作性的前提下盡量做到細化、量化、具體化，提高備案審查科學化規范化水平，真正發揮備案審查在黨內法規執行中的重要作用。[14]

（3）進一步強化解釋機制，做好黨內法規的有權解釋和體系解釋。對黨內法規重要條文予以解釋，有助于廣大黨員深刻理解規范的內涵和外延，避免因理解歧義而削弱黨內法規的執行力，可以最大程度確保黨內法規在管黨治黨中發揮應有的作用。

（4）完善傳播機制，讓新出臺的黨內法規在各級黨組織之間、黨組織與黨員之間以及在公眾之間迅速傳遞，促進廣大黨員廉潔自律、便于群眾監督，從而確保黨組織的先進性和純潔性。要完善宣傳、傳播制度，建立完善信息發布機制；要更新黨內法規的傳播理念，注重從黨內傳播趨向大眾傳播，傳播時由強調實施轉向強化解讀；要突破黨內法規的傳播模式，由單向傳遞轉為雙向傳遞，由各自為政趨于媒介融合，更好地提升黨內法規執行力。[15]

2.加大執行力度

要牢牢把握制定和實施一體推進這一基本要求，健全各種具體運行機制，提升黨內法規的執行力。

（1）健全監督機制，通過收集信息、確定目標等開展追蹤，全方位監督黨內法規的實施，可以確保制度規范落實到位。要健全黨內法規執行的監督查處機制和巡視巡察機制，堅持事前預防與事后監督相結合、日常檢查和專項檢查相銜接，充分發揮巡視巡察制度的震懾功能，對拒不執行和違反黨內法規的行為予以嚴肅查處。黨要主動將自身建設置于民眾監督之下，進一步擴大公眾參與黨內法規執行的廣度和深度，建立順暢簡便、行之有效的監督渠道，鼓勵廣大黨員和社會公眾對黨內法規的執行予以監督，對加強黨性黨風黨紀建設多提寶貴意見，真正化解管黨治黨中的“失之于寬、失之于松、失之于軟”等問題。在交往互動中充分體現黨對不同階層利益訴求的引導與回應，贏得群眾理解與支持，更好地發動群眾和依靠群眾，從而更好地引領群眾。要響應黨中央的號召，大力推廣融媒體，把傳統媒體與新媒體進行全面整合，通過具有影響力和號召力的公眾平臺，從廣大黨員和社會公眾關注的社會熱點出發，在實現較好宣傳效果的同時，更好地普及黨內法規的相關知識，從而便于他們更好地監督黨內法規的執行。

（2）完善問責機制。黨員領導干部都是黨內法規的執行主體。①《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第2條規定：“各級黨組織和全體黨員負有遵守黨內法規、維護黨內法規權威的義務。各級黨組織和黨員領導干部必須增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’，牢固樹立執規是本職、執規不力是失職的理念，切實擔負起執行黨內法規的政治責任?！睆娀熑巫肪?，確保責任追究的嚴肅性和有效性，可以有效減少和避免制度執行的恣意性和隨機性。要進一步完善責任考評機制，把貫徹執行黨內法規的具體情況納入責任制考核和黨政干部述職考評的范疇，設計科學的考核指標，建立合理的考核方式，切實促進黨員領導干部認真履行執行黨規的政治責任。[16]通過建立問責與監督的聯動機制，確保監督和問責形成合力，保障民主監督的效果落到問責上，保證監督與責任追究形成閉環，壓實監督問責的每一個環節，避免民主監督流于形式。

（3）健全評估機制，對黨內法規從制定到實施進行全程把控，有效提升黨內法規制定質量并推動黨內法規制度體系優化。對于黨內法規執行情況和執行效果的評估尤為重要，制定科學的評估體系和評估指標，對于黨內法規在執行過程中反映出來的立規價值、文本質量、實施狀況等進行全方位考察，科學評判實施效果，合理界定黨規質量，查找當前存在的問題，提出后續完善的方案，進一步優化黨內法規制度體系，[17]真正實現管黨治黨的法治化和科學化。

（四）強化執行本領

黨內法規本身是一個邏輯嚴謹、于法周延的制度體系，黨內法規的執行，也具有較強的系統性、規范性和程序性。執行者的素質和本領是決定黨內法規執行力高低的一個關鍵因素。

1.建立常態化的學習機制

目前，各級黨校（行政學院）、干部學院、社會主義學院的教學培訓，各級黨委（黨組）理論學習中心組學習，都將黨內法規納入了重點培訓內容，并確保一定課程占比，但更為重要的是，要研發真正具有針對性、實踐性的培訓課程，系統有效地培養和強化黨員領導干部的黨規思維和法治素養，不斷增強執行者的黨規意識和自律意識，并不斷提高他們的執行意識，確保從嚴治黨、依規治黨落到實處。通過培訓，幫助執行者更好地熟悉黨務工作，更準確地把握黨內法規制度的內涵與外延，清楚自己所肩負的職責，確保在執行中既不機械理解和過度解讀黨內法規的規定，也不遺漏任何必須執行的內容。

2.提高執行者的執行技能

通過培訓和歷練，讓執行者的思辨能力、應對能力、合作能力得到提升，不機械理解和過度解讀黨內法規的規定，不漏放任何違紀違規行為，真正做到嚴格執規、紀法無縫銜接。

3.建立黨內法規執行的交流平臺

交流平臺的建立旨在方便執行者交流和討論在執行中遇到的各種問題，利用平臺收集、選編和推送各地在黨內法規執行方面的典型案例，科學總結經驗教訓，提供參照標準，強化執行者的執行本領，確保其切實按照黨內法規所規定的主體、權限、程序嚴格執行，減少和杜絕黨內法規執行中存在的各種問題，確保制度效力得以實現，切實提升黨內法規的執行力。

四、結語

系統治理是走向國家治理現代化必須始終堅持的方式方法，是中國共產黨治黨和治國理論與實踐的又一次提升。在系統治理視閾下，政黨治理和國家治理在本質上高度一致。作為管黨治黨的制度依循，黨內法規是厘清責任、夯實責任、追究責任的制度根據，是提升執政能力、穩固執政根基的重要保障。提升黨內法規的執行力，是落實全面從嚴治黨的必然要求，也是中國共產黨加強責任型政黨建設的必經之路，更是系統治理中推進國家治理現代化的必然選擇。