江西省推進合同能源管理現狀分析和發展對策研究

胡 曉，王燕華

（1.江西省政府投資項目評審中心，江西南昌 330000；2.江西省科技信息研究所，江西南昌 330000）

0 引言

合同能源管理（EMC）是指由專業的節能服務公司（在國外簡稱ESCO，在國內簡稱EMCo），通過能源服務合同為客戶企業提供能源效率診斷和節能潛力分析、節能項目可行性研究、方案設計、技術選擇、項目融資、設備采購、安裝調試、運行維護、人員培訓、節能量檢測、節能量跟蹤等一整套的系統化服務，并向客戶保證實現合同中所承諾的節能量和節能效益［1］。

加快推行合同能源管理，積極發展節能服務產業，是利用市場機制促進節能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰略性新興產業、形成新的經濟增長點的迫切要求，也是推進生態文明建設，實現綠色發展的客觀需要。

1 國內外合同能源管理發展現狀

1.1 國外合同能源管理發展現狀

以合同能源管理形式實施項目的節能服務公司最早起源于1975年的瑞典，隨后在美國、歐洲等發達國家迅猛發展，成為推進節能降耗的重要市場化手段。1997年，美國政府制定了“聯邦政府能源管理計劃（FEMP）”，通過對政府辦公樓宇等公共設施實施合同能源管理項目加強政府與節能服務公司的合作。在美國超過50萬棟政府建筑物及設備進入節能服務市場，政府能源費用開支得到有效控制，公共機構節能示范效應明顯。據統計，美國節能服務行業總產值2011年約72億美元，2012年約85億美元，2013年約94億美元，平均增速在18%左右，預測2020年美國節能服務產業收入將增至199億美元。加拿大第一個節能服務公司由魁北克省政府與電力公司聯合組建成立，提供的節能服務在短時間內實現了巨大的收益，推動大量節能服務公司不斷涌現。1992年，加拿大政府頒布了“聯邦政府建筑物節能促進計劃（The Fe-feral Buildings Initiative）”，促進合同能源管理項目在政府機構中開展，不僅解決了政府開展節能項目資金來源的難題，還提供了大量就業崗位，促進節能服務產業發展［2］。加拿大主要的節能項目集中在公共設施的改造、工業企業的節能改造及民眾用能設備的改造，到2050年，加拿大將有超過1/4的節能潛力位于建筑領域。歐盟是一個擁有廣泛權力和特殊法律地位的國際組織［3］，為推行合同能源管理，歐盟成立了獨立的節能管理機構，包括歐洲能源監管委員會（CEER）和能源交通綜述（ETDG）對能源交易和試產進行監管［4］。據統計，歐盟國家既有建筑約64%是1975年以前建成的，且大部分處于溫帶氣候，總體節能潛力較大，75%～90%的既有存量建筑將繼續使用至2050年［5］。從2014年1月1日起，歐盟每年約有3%的公共建筑進行以節能為目的的改造，是推行合同能源管理商業模式的重要應用領域。

1.2 國內合同能源管理發展現狀

合同能源管理在中國本土企業中的最早實踐，源于1997年中國政府和世界銀行、全球環境基金聯合實施的“中國節能促進項目”，該項目的實施成為我國政府按照市場化機制推進節能機制轉換的一項重要措施。隨后，我國合同能源管理發展進入了示范推廣和產業化發展階段。

1.2.1 示范推廣階段

為完成“中國節能促進項目”，在全球環境基金會和世界銀行的支持下，我國分別在北京、遼寧、山東成立了3家基于市場機制的能源管理公司，分別在紡織、機械、輕工、電力、建材、冶金、化工、造紙和公共事業等領域實施合同能源管理示范項目。示范期間，3家公司共實施475個節能子項目，總投額達到13.3億元，形成年節能能力151萬噸標準煤、年二氧化碳減排能力145萬噸，超過項目預定計劃目標，合同能源管理理念和模式得到廣泛傳播和接受［6］?！笆晃濉逼陂g，我國節能服務公司從80多家增加到800多家，從業人員從1.6萬人增加到18萬人，節能服務產業規模從47億元增加到840億元，節能服務產業基本形成。

1.2.2 產業化發展階段

“十二五”時期，隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構持續升級，我國能源需求呈剛性增長，資源環境約束趨緊，節能減排形勢嚴峻，為節能服務產業的發展提供了良好機遇。為進一步加快推進節能服務產業發展，國家在“十二五”時期陸續出臺各項政策，扶持壯大節能服務產業。2010年4月，國務院印發《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》［7］，提出到2015年，建立比較完善的節能服務體系，專業化節能服務公司進一步壯大，服務能力進一步增強，服務領域進一步拓寬，合同能源管理成為用能單位實施節能改造的主要方式之一。此外，國家發改委、財政部、人民銀行、國家稅務總局等部委相應出臺了促進節能服務產業發展的四大政策措施，即加大資金支持力度，將合同能源管理項目納入中央預算內投資和中央財政節能減排專項資金支持范圍；實行稅收扶持政策，包括暫免征收營業稅，減免企業所得稅等；完善相關會計制度；改善金融服務，節能服務公司實施合同能源管理項目投入的固定資產可按有關規定向銀行申請抵押貸款。2010年6月，財政部、國家發改委印發了《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》，2010年中央財政安排20億元推進合同能源管理工作，對注冊資金500萬元以上并通過國家發改委、財政部審核備案的專業節能服務公司，以節能效益分享方式實施年節能量1萬噸標準煤以下合同能源管理項目，中央財政按240元/噸標準煤給予獎勵，省級財政按不低于60元/噸標準煤進行配套獎勵，計劃形成節能能力830萬噸標煤以上。該項政策的實施進一步打破了耗能企業缺乏節能動力和不夠重視節能的局面?！笆濉逼陂g，在政策給力、企業努力、平臺得力的大環境下，節能服務行業綜合能力顯著提升、從業隊伍快速壯大、產業規模穩步增長、融資渠道持續開闊，合同能源管理成為用能單位實施節能技術改造最主要的方式之一。截至2015年年底，全國節能服務業務企業總數達到5 426家，行業從業人員達到60.7萬人，總產值突破3 000億元。

“十三五”時期，在綠色發展理念的推動下，我國節能服務產業仍處于快速發展時期，截至2019年底，全國節能服務行業企業數量達到6 547家，行業從業人員人員突破70萬人，行業總產值達到5 222億元，其中合同能源管理項目投資額達到1 141億元，形成節能能力近4 000萬噸標準煤，減排二氧化碳突破1億噸。

2 江西省合同能源管理發展現狀

自2010年起，隨著合同能源管理模式在全國推廣，江西省積極落實國家層面制定的包括產業導向、財政獎勵、稅收減免在內的各項政策，在全省范圍內推廣合同能源管理模式。

2.1 出臺系列政策文件

省政府轉發了省發改委等部門《關于加快推進合同能源管理促進節能服務產業發展的實施意見》，對節能服務公司從財政獎勵、稅收減免、項目抵押貸款、會計特別處理等4個方面給予扶持政策。省發改委、省財政廳印發了《江西省合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》，明確了財政獎勵條件、標準和項目申報流程、審核要件等，每節約1噸標準煤中央財政獎勵服務公司240元，省財政配套獎勵60元。獎勵資金用于采用合同能源管理模式實施的工業、建筑、交通等領域以及公共機構節能改造項目。2010年，全省共有24個合同能源管理項目通過審核獲得財政獎勵資金約2 000萬元，重點涉及陶瓷建材窯爐改造、建筑節能改造、城市路燈改造等領域，年節能量約7萬噸標準煤。該項政策國家延續到2015年已暫停?！笆濉币詠?，省發改委積極爭取國家資金，支持全省一批城市道路照明節能改造合同能源管理項目的實施。2019年，省機關事務管理局、省發改委、省財政廳聯合出臺了《江西省公共機構合同能源管理暫行辦法》，規范公共機構合同能源管理，引導社會資金投入公共機構節能領域，推進公共機構節能工作健康有序發展。

2.2 培育一批節能服務公司

2010—2013年，國家發改委、財政部先后備案了五批節能服務公司，通過備案的公司可在全國范圍內開展合同能源管理項目工作。其中江西通過國家備案的節能服務公司有83家（原備案通過86家，后被取消資質3家），這些公司提供的節能服務涉及余熱回收利用、綠色照明改造、窯爐（鍋爐）改造、能量系統優化、建筑節能等領域。從地域分布來看，江西省節能服務公司近一半位于省會城市南昌；從企業規模來看，江西省的節能服務公司以中小企業為主，專業人才較為缺乏，技術創新能力較弱，與整個節能服務市場的需求還有一定差距。

2.3 實施一批合同能源管理示范項目

合同能源管理政策實施以來，江西省推動實施了一批合同能源管理項目，節能減排效益顯著。如在工業節能改造領域，某節能服務公司對新余發電公司2×20萬千瓦機組實施合同能源管理節能減排項目。該公司投資近億元，對新電公司2×20萬千瓦機組鍋爐燃燒系統、點火系統、汽輪機通流部分等項目進行節能減排技術改造，降低供電煤耗35克/千瓦時以上，每年可以節約標煤7萬多噸，減排二氧化碳17萬多噸、二氧化硫1 200噸。每年產生的節能效益前五年由雙方共享、五五分成，五年后節能設備和節能效益全部歸新余發電公司所有。在建筑節能領域，某節能服務公司對錦峰大酒店照明和空調實施合同能源管理項目。錦峰大酒店每年能耗費用占酒店營業收入的11.8%?？照{方面，節能服務公司通過采購能源管理設備用于控制制冷機組（水泵），避免“大馬拉小車”現象，平均節電率達到45.5%，每年節約電費17萬元。雙方約定合作期限3年，節電率達到35%。照明方面，錦峰大酒店照明年均用電不低于270萬度。節能服務公司通過選用能源管理設備，優化供電系統，平均節電率達到15%，每月可節約電費2.6萬元，30個月全部回收投資?？照{和照明項目合同期滿后，設備將全部歸錦峰大酒店所有，錦峰大酒店每年可從節能中獲得效益50萬元，設備使用壽命長達10年以上。

3 江西省合同能源管理發展存在的問題

合同能源管理在江西已推行10余年，在產業規模、技術創新、人才培育等方面取得了良好成效，為節能服務公司和用能單位搭建了合作的橋梁。但是與發達省份相比，合同能源管理市場仍然不夠活躍，存在政府扶持政策不足、市場規模散小、市場模式單一、節能服務公司能力不足等問題。

3.1 政策、法律機制有待進一步健全

雖然江西省出臺了《實施意見》和《暫行辦法》，加大合同能源管理推行力度，但對該產業發展的內在規律和機制缺乏深入研究，在實施過程中缺乏具體的工作細則。比如合同能源管理項目財政獎勵國家已于2015年暫停，而節能服務公司大部分為新生中小企業，商業資信度相對較低，且普遍缺少土地、廠房等接受程度高的抵押品，同時銀行很難對項目節能效益做準確判斷，擔心貸款無法回收，雙重影響下導致節能服務公司很難通過銀行等金融機構為合同能源管理項目融資。因此，如何完善支持節能服務公司發展和合同能源管項目建設的一系列配套政策顯得尤為重要。

3.2 社會認識度有待進一步提高

江西省主要用能企業多屬于鋼鐵、有色等周期性行業，企業效益受行業周期的影響遠大于能源成本影響，雖然企業實施節能改造能夠獲得可觀的效益收入，但企業管理者往往從短期經濟利益考慮，缺乏對節能減排重要性和緊迫性的認識。同時，用能企業與節能服務公司的合同是否能如期履行存在質疑，導致作為節能減排責任主體的企業缺乏足夠的動力，市場需求并未徹底釋放。

3.3 節能效益科學評估體系有待制定

合同能源管理產業涉及的節能技術種類多、范圍廣，很難形成單獨標準，缺乏一套科學的節能效果評估體系。部分節能服務公司為了追求更大利益，夸大自身節能技術和產品，個別實施了合同能源管理的用能單位在收益分成上不兌現合同承諾，導致節能公司和用能單位容易產生糾紛，拖延、克扣甚至拒絕回款等也現象時有發生。

4 推進江西合同能源管理發展的有關建議

4.1 加強制度供給

一些節能服務公司在制度保障、補助和專項資金的重要性之間做選擇時，往往首先選擇制度保障。如果沒有政府制定嚴格的政策標準體系并承擔起監督職能，節能服務政策難以落到實處。因此，建議《江西省實施〈中華人民共和國節約能源法〉辦法》修訂過程中增加合同能源管理相關內容，對節能雙方權利與義務、服務內容、驗收標準、效益分享方式、違約責任等方面做出明確規定，為合同能源管理提供法治保障。同時，建議國家層面適時修訂完善《節能能量測量和驗證技術通則》（GB/T 28750—2012），進一步規范和細化節能量測量方法，統一節能量和減排量轉換測算標準，推動節能減排各種商業模式的互通。

4.2 加大財稅政策支持力度

由于合同能源管理項目實施周期長，節能服務公司投資回報期長，資金壓力大，傳統的融資模式無法滿足其資金需求。建議省級層面成立政府主導、社會資本參與的節能融資平臺和基金，為符合條件的節能服務公司提供融資擔保。同時對節能效益顯著、投資回報期長的項目給予免息或低息貸款支持。在稅收政策方面，對合同能源管理項目無償轉讓設備的收入不在視為銷售收入，減輕用能單位稅收負擔；對合同能源管理項目細化會計科目設置，明確企業所得稅稅收優惠的單獨核算標準；對節能技術研發人才技術成果轉讓費等方面予以個人所得稅優惠，激發科研人員創新熱情。

4.3 強化宣傳引導

政府部門要引導新聞媒體加大對合同能源管理模式和政策措施的宣傳力度，宣傳典型，推廣經驗，動員全社會參與合同能源管理。依托龍頭企業、大專院校、科研院所以及各行業協會的力量，積極開展合同能源管理政策、技能、知識培訓，迅速形成節能診斷、設計、改造、運營人才隊伍。定期或不定期舉辦由政府、企業、科研院所、高校共同參與的推介會，為節能服務公司和用能企業搭建交流合作的平臺。