權力結構視域下檢察權運行機制研究

張永進

(河北經貿大學 法學院，石家莊 050061)

一、問題的提出

檢察權運行機制是指檢察權在動態運行中所形成的程序和制度。它是檢察權制度化、時代化、動態化的表現方式[1]，檢察權的內涵和外延需要通過運行機制表現出來，有什么樣的檢察權就有什么樣的運行機制，當然檢察權的運行機制也要受到時代發展、物質保障等因素的制約。無論是官方文件還是學界理論研究，都將司法責任制、檢察官辦案責任制、檢察權運行機制等概念進行替代使用，并且外延不同，從而導致研究中概念界定的混亂，由此也使得界定檢察權運行機制的概念，以及檢察權運行機制與相關內容概念的關系成為必要。從檢察權運行機制改革文件的名稱來看，先后使用了檢察官辦案責任制改革意見、檢察權運行機制改革意見和司法責任制改革意見三個名稱，并將最終名稱規定為《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》。從上述術語使用歷程及內涵來看，其實上述三個名稱的指向是同一的，檢察權運行機制側重從改革目標層面界定，檢察官辦案責任制注重從實踐操作層面界定，司法責任制則是較為關注辦案責任。如此而言，上述三個名稱本質上是一致的。

根據檢察權運行機制的結構及其機理，可以將檢察權運行機制分為宏觀、微觀兩個層次，當然也有宏觀、中觀、微觀三個層次的分法。較為主流的則是兩分法，前者主要是指檢察機關之間以及檢察機關與其他機關之間的運行過程，反映的是機關之間的運行軌跡；后者則是指檢察權在檢察機關內部的運行過程，反映的是同一檢察機關內部各個主體之間的運行軌跡[2]?；谘芯績热?，本文所關注的主要是狹義的檢察權運行機制，即檢察權內部運行機制。檢察權運行機制的制約因素很多，其中檢察權的基本屬性則起決定性作用，因為檢察權的基本屬性需要通過檢察權的運行機制表現出來，有什么屬性的檢察權，就會有什么樣的檢察權運行機制[3]15。

檢察權運行機制具有以下特征：一是法定性。法定性不僅表現在檢察權運行機制構成要素的法定性上，而且表現在檢察權構成要素相互作用和相互影響整體狀態法定性上。二是一體性。檢察一體是指上下一體、協同配合、職能統一的檢察權運行方式，反映了由檢察權的特殊性所決定的檢察權運作的內在規律，是運用檢察權必須遵循的基本原理。三是程序性。檢察權運行機制的程序性是由檢察權的程序性決定的，檢察權主體行使檢察權必須遵守一定的程序。四是復合性。檢察權不是一種單一的權力，這就決定了其運行機制也具有復合性。

二、權力結構視域下檢察權運行機制的分析框架

(一)權力結構理論

“結構”一詞來自于控制論，旨在關注事物的組成要素及其相互關系[4]44。權力結構是指關于權力內部的構成及關系。從當前研究來看，權力結構在社會學、政治學、法學等諸多學科均有出現[5]，但是上述學科對于權力結構的認識多作為基本共識而加以使用，無論是一般學術交流還是專業研究都缺乏對權力結構的概念限定和蘊意解釋。當然，這并非意味著這種概念限定不重要，而是權力結構的分析框架已然在很多學者面前成為基本的公共常識，無需再予贅言[6]。這種基本共識的達成，與“權力”和“結構”兩者概念的基礎性地位也有很大關系。特別是“權力”概念的多樣性，迄今為止尚未有一個權威的界定，再加上“結構”作為一種分析框架其概念的外延也十分廣泛。由此，作為分析框架的“權力結構”其自身概念也就著墨較少。即便如此，也有必要對于“權力結構”的概念進行分析，至少厘清其框架范圍。檢察權作為權力的一種，其概念的分析和界定不做重點論述，而主要關注其權力的結構分析。

何為“結構”，從當前理論研究來看，“結構”分析是社會學的重要研究范疇，指各種關系的總和，并且各種關系并非完全隔離，而是相互交叉和作用，從而形成一個整體[7]4?！敖Y構是要素和要素間關系的總和，這種關系在一系列的變形過程中保持著不變的特性?！盵8]299結構分析是結構主義研究方法的簡化，旨在以整體的視角，對各類要素或現象的分析，而非關注其性質，進而發現整體內部的關系及其轉化[9]。權力結構分析是結構分析方法對權力領域的分析，即權力內部構成要素及相互關系，涵蓋了權力的主體、權力的配置、權力主體的關系等內容[10]144。權力結構分析方法在政治學、法學等領域都有涉及，并且影響重大。由于“權力”概念的伸縮性，所以權力結構分析既可以在整個國家權力范圍內進行宏觀分析，也可以對某一個具體的權力進行微觀的分析。檢察權運行機制中的權力結構分析則是對檢察權內部配置及其運行關系進行的研究和關注。故此，對于檢察權運行機制的研究可以借鑒權力結構理論，從檢察權運行機制內部窺探不同視域下的檢察權運行機制，從而進行對比分析。

(二)權力結構分析的可行性

檢察權運行的權力結構分析雖然較為薄弱，但并非完全空白。早在20世紀90年代，四川大學左衛民教授曾撰文以權力結構的分析框架對法院內部權力要素的配置及運行進行論述，開啟了對審判權進行權力結構分析的先河[11]。此后，在2016年，又以權力結構分析方法對當前檢察院內部權力結構的特征及問題進行總結，并指出其轉變的動因和方向[12]15。此外，武漢大學劉國媛在其博士論文《結構之維檢察權》中，對檢察權進行了宏觀、中觀的結構解讀[13]。從這些研究成果來看，對于檢察權運行機制進行權力結構分析，不僅可行，而且必要。因為權力結構研究打破了權力崇拜，認為權力是一種可以被安排的事物，是對權力的一種中立、客觀視角的研究[14]221。

一是權力結構分析框架是一種客觀的研究方法，為檢察權運行機制改革研究確定了研究范圍。由于權力結構完全是基于對權力的技術性分析，所以對權力結構的研究較為客觀，同時，結構主義分析主要是對其穩定性要素及關系的把握，所以權力結構的分析方法可以為檢察權運行機制改革確定研究的范圍和框架。由于權力范圍的伸縮性，對于檢察權運行機制的研究，可分為宏觀層面的權力結構分析和微觀層面的權力結構分析，宏觀層面注重檢察權運行機制在憲政體制、司法體制等視域內的地位、功能和關系；而微觀層面的權力結構分析則注重檢察權運行機制內部的權力主體、權力配置、權力運行和權力監督。這種分析超越了道德、倫理等主觀領域的限制，是對檢察權運行機制客觀、技術性的分析研究方法，為檢察權運行機制改革研究提供了模式比較。

二是權力結構分析框架是一種中立的研究方法，為檢察權運行機制改革研究提供了評價標準。由于權力結構研究方法的中立性，它為檢察權運行機制改革的科學與否提供了衡量的可能。從檢察權運行機制的改革內容來看，對其權力結構分析可分為兩個層面：一方面，靜態意義上的權力結構，即檢察權內部的配置和分布；另一方面，動態意義上的權力結構，即檢察權的內部運行關系。權力結構分析可以分別對其靜態意義和動態意義層面提供評價測量的可能。在靜態意義上，可從檢察獨立與檢察一體配置要求的形式化標準進行判斷，關鍵在于對檢察獨立特殊性的把握上；而在動態意義上，可從司法效率和司法公正的實質化標準進行判斷，其關鍵在于檢察權的運行是否遵守司法的基本規律。

三是權力結構分析框架是一種科學的研究方法，為檢察權運行機制改革研究提供了模式比較。正是由于權力結構研究的科學性和跨地域性，通過不同國家或地區檢察權運行機制的結構分析，從而使得檢察權運行機制的研究成為一種可以進行對比的模式研究。正是由于對檢察權運行機制的權力結構進行分析，從而使得對檢察權運行機制的分析更為客觀和科學。

(三)權力結構視域下檢察權運行機制的主要內容

一是檢察權運行組織。檢察權運行組織即檢察機關辦案組織。從字義來看，“辦案組織”是辦案與組織的組合詞。辦案組織就是為辦理案件而建立的社會單元，它具有系統性、結構性和目的性的特征。與審判機關辦案組織悠久的研究傳統相比，檢察機關辦案組織的提出只是近年來的新鮮產物。由于檢察機關行政化辦案模式，從而在內部結構中長期只有科、處、廳等內設機構概念，而未演化為與辦案責任相關聯的辦案組織概念。從檢察機關辦案組織的規范詞源上看，有關檢察機關“辦案組織”的最早表述出現在最高人民檢察院2013年底所公布的《2014-2018年基層人民檢察院建設規劃》，該《規劃》指出，“辦案組織”是檢察官職業化管理體系的組成部分，在內容上主要包括檢察資源配置和內設機構設置兩個部分。據此可知，此時有關檢察機關辦案組織的表述重點在于資源配置和內設機構，而非檢察權運行機制改革中所言的“辦案單元”。2015年，最高人民檢察院在《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中，首次明確建立健全檢察機關司法辦案組織，形成符合檢察工作規律、檢察職業特點的組織結構。據此，檢察權運行機制意義上的“辦案組織”被正式提出。2018年，修訂后的《人民檢察院組織法》第3章，首次以法律的形式明確了人民檢察院的辦案組織，即由獨任檢察官、檢察官辦案組和檢察委員會組成[15]。至于檢察長、副檢察長、內設機構負責人等則是以檢察官身份單獨辦理案件或者以參加法定或固定辦案組織的形式成為辦案組織。

二是檢察權運行構造。檢察權運行構造是檢察權運行機制的核心[16]，包括了靜態的權力配置和動態的運行關系兩個方面，其中權力配置主要解決檢察權的橫向關系和權力分類；運行關系則主要解決檢察權的縱向關系和權力行使。雖然兩者概念涇渭分明，但是又密切聯系。因為無論是權力配置還是運行關系，都與檢察權的內容密切相關，甚至決定權力配置和運行關系的調整。從《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》的規定來看，檢察機關在刑事訴訟中具有的四項主要權能，即檢察、批準逮捕、偵查和公訴[17]78。除“檢察”職能外，其他權能較為清晰，何為“檢察”學界存在較大爭議。筆者認為，首先，“檢察”概念本身具有多意性和豐富性，但是對其進行解釋，應當置于刑事訴訟法律規范中進行，而不能超越規范進行無規矩解釋。其次，對“檢察”一詞概念的解釋需要遵循法律一致性原則[18]56，即在本法律規范內沒有明確含義的，可以通過其他法律用語的界定，進行體系解釋。故此，根據《檢察官法》[19]和《檢察院組織法》的規定，《刑事訴訟法》第3條中的“檢察”概念是指除公訴、偵查、批準逮捕職權外的其它訴訟監督權。當然，公訴、偵查、批準逮捕都屬于《憲法》意義上的法律監督權。2018年，《人民檢察院組織法》進行了大幅修改，明確了檢察機關的八項職權，即依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權；對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；依照法律規定提起公益訴訟；對訴訟活動實行法律監督；對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督；對監獄、看守所的執法活動實行法律監督；法律規定的其他職權。從這八項職權的內容和性質上看，其實可以用三類職權進行概述，即審查類職權、偵查類職權和監督類職權。審查類職權包括審查批捕、審查起訴；監督類職權包括刑事偵查、訴訟監督、執行監督；訴訟類職權則包括刑事公訴、支持起訴、公益訴訟。

三、權力結構視域下檢察權運行機制的主要問題

(一)檢察權運行組織規范不足

1.辦案組織形式缺乏合理性

一是履行檢察業務最高決策功能的檢察委員會并未作為辦案組織予以對待。目前有關檢察委員會的規定，主要由一個條例和三個文件組成[20]。檢察委員會的設立，不僅可以防止檢察長一人的獨斷專行，也可發揮群體決策的優勢。雖然檢察委員會作為重大案件的決策主體因其與親歷性、中立性等司法原則相悖而導致眾多學者的若干批評[21]，但是上述批評并未能改變其事實上的特殊辦案組織定位，尤其是對于諸多案件具有事實上的最終決定權。然而，幾乎所有的改革試點都對檢察委員會的辦案組織定位進行了技術性回避，這不能不稱之為遺憾。

二是檢察官辦案組的設定存在諸多問題。從改革試點來看，對于檢察官辦案組固定與否的設置原則并不一致，有的試點單位傾向于以固定設置為原則、以臨時組合為例外[22]，有的試點單位則并無設置原則的規定，即根據辦案需要而決定固定與否，也就是說固定設置的檢察官辦案組與臨時設置的檢察官辦案組都是根據辦案需要而設置，但是由于固定設置的檢察官辦案組與臨時檢察官辦案組在組內關系、主任檢察官產生機制[23]等方面有所區別，所以，探究影響固定設置檢察官辦案組的因素很有必要，即由哪些需要、條件、因素考慮設置固定檢察官辦案組，固定設置的檢察官辦案組在不同業務種類抑或在整個檢察機關內部的比例范圍是否需要限定？特別是固定設置的檢察官辦案組其辦案數量如何計算、如何統計、如何評比等方面均處于空白狀態。此外，依據檢察權屬性的不同而分別配置不同的辦案組織適用原則，是否就意味著在獨任檢察官與檢察官辦案組兩類辦案組織中檢察官的獨立性地位和辦案方式完全不同呢？也值得一并思考。

2.辦案組織內部關系缺乏明確性

一是檢察官助理與檢察官之間的銜接性不夠。一方面，辦案組織內部結構紊亂。員額制改革是檢察權運行機制改革的前提，雖然根據改革要求，檢察官指導檢察官助理辦理案件，兩者之間是明確的指導關系。但是這種指導是應當建立在權力等級體系下的，否則很難發揮其功能。然而，由于受原有行政化的科層制人事管理體制影響，新的“主輔制”辦案組織模式可能受到很大沖擊。特別是剛剛入額的年輕檢察官，配備工作經驗豐富但未入額的“科處長”助理，如果僅僅賦予其辦案的指導職責，而不賦予檢察官一定的管理職責，“主輔制”辦案組織模式就很難進行有效地運行。另一方面，辦案組織成員職權配置交叉。依據檢察權運行機制改革要求，基本確立了檢察官、檢察官助理以及書記員的職責分工。但是從最高人民檢察院公布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》來看，有關檢察官與檢察官助理、檢察官助理與書記員的職權存在一定程度上的混同。

二是檢察官助理與書記員之間的界限不明。雖然根據改革前的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，書記員承擔的職責較為明確。但是，多數試點地方限于書記員數量的不足，不僅未能劃定兩者之間的界線，而且直接明確規定，“當沒有書記員的，則由檢察官助理履行書記員的職責”，這使得檢察官助理與書記員的職責更難以區分。實地調研發現，部分地區檢察官助理與書記員之間出現了工作上的扯皮現象，協作上效率不高。

3.辦案組織的適用范圍缺乏規范性

一是辦案組織與案件類型之間的配置原則缺乏明確性。從改革實踐來看，對于司法屬性強的辦案活動，一般以配備獨任檢察官為原則，以檢察官辦案組為例外；對于行政屬性強的辦案活動，一般以檢察官辦案組為原則，以獨任檢察官為例外；對于監督屬性強的辦案活動，檢察官辦案組和獨任檢察官均可配備。也就是說，上述分類主要基于案件活動所體現的檢察權屬性不同進行配置。然而，何為司法屬性，何為行政屬性，乃至于監督屬性，這些不同屬性對于辦案組織形式的要求是什么？改革并未進行有效回應。

二是辦案組織與案件類型之間的配置依據較為隨意。從改革來看，獨任檢察官與檢察官辦案組適用案件范圍界限并非涇渭分明，而是處于伸縮狀態，從而使得檢察官辦案組適用范圍富于彈性。無論是最高人民檢察院的改革意見，還是各地改革試點方案，對于獨任檢察官與檢察官辦案組的適用界限多是采用“可以”“也可以”“一般”等模糊詞語，以至于從文本解釋來看，幾乎所有的案件既可以由獨任檢察官承辦，也可以由檢察官辦案組承辦。此外，對于檢察權的運行而言，辦案組織的配置是確定承辦方式和隨機分案的基礎，所以概括性的配置規定，在給予地方試點改革靈活性的同時，也帶來了辦案組織配置的隨意性。這種隨意可能給領導干部干預司法辦案活動提供了機會和空間。

三是辦案組織與案件類型之間的配置內容較為多變。所謂適用范圍富于多變性是指影響檢察官辦案組適用范圍的因素是多樣化的，而非單一的變量。從組織行為學原理來看，影響結構的重要因素是規模[24]266。而根據改革方案，對于檢察官辦案組而言，則包括案件結構與檢察職能雙重維度的影響[25]。從案件結構上來看，包括了重大、疑難、復雜等案件，從檢察職能上包括了行政性職能、司法性職能和司法監督職能。在這種雙重維度的影響下，檢察官辦案組的適用對象更具多樣化。特別是對重大、疑難、復雜案件的解釋，到底屬于客觀解釋，還是可以由檢察官結合自身理解進行主觀解釋，這對于檢察權的運行、監督、責任認定等方面影響重大。因為如果任由檢察官為規避風險做主觀解釋，有可能使以放權為主要內容的檢察權運行機制改革落空。

4.辦案組織與專業化案件類型的配置要求缺乏規范化

隨著《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改，檢察機關新增了提起公益訴訟的職能，包括訴前程序和起訴程序。公益訴訟職能的增加是檢察官公共利益代表人的法律化，必將豐富中國特色檢察制度的理論。然而，相比于傳統的檢察辦案，以食品藥品安全、生態環境和資源保護等案件為代表的公益訴訟具有較強的專業性和技術性，需要檢察官除具備法律知識外，還需要具備相應專業知識，這就對傳統以案件影響度為區分標準的辦案組織承辦機制失去正當性。從改革來看，有的采取公益訴訟辦案組方式，例如，最高人民檢察院；有的則限于檢察官數量，采取獨任檢察官方式，上述配置要求并不一致，這直接決定了公益訴訟辦案的專業化。此外，隨著中國社會進入新時代，網絡犯罪、金融犯罪等新型犯罪的出現也給檢察機關辦案組織的設置帶來了新的挑戰，對于上述新型犯罪，如何配備辦案組織及調整運行關系，直接影響檢察辦案的效果和質量。

(二)檢察權權力構造配置失范

1.檢察官放權不足

一是檢察官權力數量有限。從權力數量上看，檢察長(檢察委員會)仍然具有壓倒性的多數，而檢察官的權力數量則只占少數。當然，在不同業務類型上，檢察長與檢察官之間的權限比例并不一致，有的業務類型，檢察官占據了較高的比例，比如案件管理業務，檢察長的權力數量普遍較少，檢察官的權力比重普遍較高。但是，這只是個別業務類型，從整體上看，檢察長的權力比例居高。這種整體上的比例特征，足以表明對檢察官的授權尚不充分，仍然存在較大空間。

二是檢察官決定權比例不高。從權力內容的橫向分配上看。檢察權可分為案件承辦權和辦案事項決定權。而檢察長(檢察委員會)所擁有的職權多為辦案事項的決定權，即所針對的事項多是終局性、外部性、實體性的，而檢察官則多為案件的執行權、建議權、承辦權，以及少量的辦案事項決定權，所針對的事項多為程序性、操作性、事務性和內部性的。這種權力橫向分配的不均衡，導致執行權與決定權的分離，有可能導致對司法親歷性原則的違背[26]319。

三是檢察官辦案權與文書簽發權分離。由于放權不到位，辦案決定權與案件承辦權被人為分離、辦案決定權與文書簽發權被人為分離，從而出現作為決定者的檢察官沒有簽發法律文書的權力，進而形成權力運行的兩條線。檢察官實施具體訴訟行為，檢察長決定訴訟效果，人為地將辦案實施權與決定權進行了分離，從而使得檢察官成為從事某種訴訟行為的資格而非職務。由此造成不同地區檢察機關檢察官的權限差異過大，難以統一制發標準，更難以明確司法責任。

2.運行主體上的重復疊加

檢察權運行機制的改革目標在于改變三級審批制的低效、責任不明以及司法親歷性欠缺的不足。當前檢察權運行機制改革更是明確要求突出檢察官的辦案主體地位，進而實現“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”。然而，從改革試點來看，這種改革效果尚不明顯，沒有合理協調好檢察長負責制與檢察權運行機制的關系問題，甚至出現審批層次有所反彈的跡象。

一是檢察官辦案組承辦案件。原先的辦案模式遵循“檢察官承辦——部門負責人審核——檢察長審批”，也就是說在檢察內部案件運行主體上僅限于檢察官、部門負責人和檢察長這三類主體。而當前改革試點中，除卻上述三類主體外，又因為幾乎所有檢察官辦案組均為固定辦案組，從而使主任檢察官成為了業務部門之下的常設“主體”，由此進一步強化了檢察機關內部的行政化。雖然該主體的主要職責為所辦案件的組織、指揮、協調和管理，并且當組內檢察官承辦案件時不行使決定權和審核權。但是，在部分試點改革中卻將檢察官辦案組負責人——主任檢察官作為承辦案件的基本組織，組內檢察官的意見需要先經其審批，再報部門負責人審核，最終由檢察長審核[27]。

二是獨任檢察官承辦案件。獨任檢察官雖然具有一定的獨立性，但是其仍然屬于某一部門，而部門負責人則對其辦案具有一定的監督管理權。一般而言，對于獨任檢察官承辦的案件，在其授權范圍內的事項，直接報檢察長(副檢察長)審核或決定，但是對于職務犯罪案件，仍然由業務部門負責人審核和監督。此外，對于部分重大疑難復雜等特殊案件仍然需要業務部門負責人的核閱。由此，業務部門負責人從審批角色轉為“核閱”角色。雖然這一角色轉變“根本上”改變了“三級審批制”，但是否所有的辦案文書都需要核閱值得思考。如果“核閱權”不限定范圍和種類，必將導致業務部門負責人監督權的膨脹，這不僅導致業務部門負責人工作量的“猛增”，而且還會造成事實上的“審批制”。

3.運行內容上的模糊不清

一是檢察長指揮監督權實現方式的模糊性。根據《憲法》及《人民檢察院組織法》所確立的檢察長統一領導人民檢察院工作原則，據此確立了檢察長的指揮監督權。檢察長的指揮監督權應當從縱向和橫向兩個角度來理解。從縱向來看，主要分為檢察指令權(領導權)和監督管理權；從橫向來看，則是與檢察官并列的辦案事項決定權。然而，對于該權力的實現方式、內容及程序則存在模糊性，可能帶來指揮監督權的“黑箱作業”[28]355。譬如，檢察長在辦案中依法行使指揮、審核和決定權，以及檢察長以其本來的職務身份直接參與辦理重大、疑難、復雜案件，承擔偵查、詢問、出庭等具體辦案活動，對此屬于親自辦案抑或行使指揮監督權存在較大爭議。此外，監督管理權的內涵是什么？“監督”與“管理”有無區別，兩者在權力運行中的表現方式、適用范圍及對象如何界定等內容也不明確。

二是業務部門負責人的監督管理權與主辦檢察官的監督管理權難以區分。在部分改革試點省份，業務部門負責人都必須具有檢察官資格，除作為檢察官承辦案件外，還對部門內檢察官辦理的案件具有監督管理權。譬如，審核檢察官辦案、決定召開檢察官聯席會議等。然而，與此同時，檢察官辦案組的主辦檢察官也對于本組檢察官辦案活動具有監督管理權，包括了辦案事項決定權和審核權，這兩種權力的配置是否科學？是否相同或類似值得斟酌。

三是主辦檢察官與檢察官之間的協同性不夠。雖然最高人民檢察院《意見》以及《人民檢察院組織法》對于主辦檢察官的職權采取“辦案事項”+“人事管理”兩方面的概括，主辦檢察官只有當組內檢察官作為獨任檢察官承辦案件時，才既不行使辦案事項決定權，也不行使審核權。盡管如此，檢察官辦案組多是以獨立的組織形式承辦案件。

四、權力結構視域下檢察權運行機制的完善

(一)以獨任檢察官為基礎重塑辦案組織

1.確立辦案組織的一元化

一是明確獨任檢察官作為基本辦案組織單元。一是將獨任檢察官作為檢察辦案活動組織的基本形式。明確其作為辦案主體承辦案件，同時根據需要配備必要的檢察輔助人員，厘清檢察官與檢察輔助人員的職責權限關系，突出檢察官在辦案活動中的主體作用，使其在證據判斷、事實認定方面發揮決定性作用。當然，獨任檢察官作為檢察辦案活動組織的基本方式并不排斥聽取他人的意見，相反，在遇到疑難問題時仍然可以通過檢察官聯席會議等方式聽取其他檢察官的意見，從而有利于科學決策。二是賦予檢察官相對完整的檢察權。當前，改革試點中的權力清單制度將檢察權的內容和種類進行了明確列舉，并分別賦予檢察官和檢察長(檢察委員會)，這種賦權，對于突出檢察官辦案主體地位意義重大，然而，縱觀檢察官被賦予的檢察權，多為執行權和建議權，少有決定權，從這一角度來看，檢察官所享有的檢察權是不完整的。為確保獨任檢察官作為基本辦案單元，就需要賦予其相對完整的檢察權，這也是執行權、建議權和決定權合一的效率要求，同時這也是提高檢察官職業化、專業化水平的需要。

二是明確檢察官辦案組作為基本辦案單元的補充。隨著現代社會的發展，犯罪活動日益呈現組織化、復雜化和多樣化特征，單一的獨任檢察官已經難以滿足司法辦案的需要。對此，以團隊式、協助式等為表現方式的檢察官辦案組開始出現，成為有效治理犯罪，促進法治進程的重要保障。因為相比于個體決策邏輯推理的優勢而言，組織(群體)決策可以在多個選項中做出較為合理的選擇，具體到檢察辦案中，檢察官辦案組可以更好地適用法律，也可以實現組內的內部監督。故此，檢察官辦案組作為辦案組織形式有其存在的必要性。然而，即便如此，檢察官辦案組仍然是在獨任檢察官基礎上成立的協作辦案組織，其成立和發展并未改變這一基礎。這就要求檢察官辦案組應當作為獨任檢察官辦案組織形式的有益補充，合理確定其適用范圍，據此，可分為領導型和指導型兩類。所謂領導型檢察官辦案組，主要是由主辦檢察官領導指揮組內檢察官辦案，對于檢察官提出的意見可以進行審批改變。指導型檢察官辦案組，即主辦檢察官與組內檢察官之間是組織、協調關系，在案件辦理上仍然由組內檢察官承辦案件[29]，主辦檢察官則主要監督檢察官辦案，審閱檢察官的辦案意見，對于不同意承辦檢察官意見的，只能將其意見進行上報，而不能直接改變。

三是限縮檢察委員會作為辦案組織的功能。由于檢察委員會作為辦案組織存在親歷性欠缺、責任難以追究，以及群體決策模式在司法辦案中的不足等問題，雖然當前認為檢察委員會與檢察權運行機制改革并不沖突，并且現有規定已經限縮了檢察委員會在案件決策中的范圍[30]133。司法實踐中，根據調研顯示，檢察委員會討論范圍中案件議題也呈逐漸遞減甚至消亡趨勢。然而，筆者認為，在檢察權運行機制改革中，除限制檢察委員會的個案決定的范圍外，還應進一步規范個案決策的程序、方式及責任追究機制，即只限于檢察官與檢察長意見不一致的個案，同時個案決定主要進行法律適用上的評論，對于事實證據部分不作決定；在責任追究上應當遵循主客觀相一致原則，注重對其履職的評價和考核，這就要求完善檢察委員會會議記錄機制，通過會議記錄明確責任鏈條，做到責任到人，追責有效[31]。未來檢察委員會定位還是應當從目前的決策、咨議和監督三大功能逐漸調整為指導、咨議和監督新的三大功能，即將個案決策為個案咨議，取消其擁有的個案決定權[32]254。此外，程序上還應被動啟動，限制檢察長隨意啟動。

2.提升辦案組織內部的規范化

一是明確檢察官與檢察官助理的法律關系，突出檢察官的辦案主體地位，科學界定兩者的職能區分和雙方關系，使檢察官助理成為輔助檢察官辦案的有力助手，接受檢察官的指導和監督。這就需要檢察官對其助理具有工作分配權、選任建議權、業績評價建議權、獎懲考核建議權。因為檢察官最了解其助理履職情況，此外還能激勵檢察官助理勤勉履職。

二是以司法親歷性原則為關鍵節點，區分檢察官與檢察官助理的職權劃分。司法親歷性原則要求檢察官必須直接親自經歷辦案活動，包括直接性和口頭性兩個方面[33]。凡是司法親歷性原則要求檢察官在證據調查和事實認定方面必須親自實施的，檢察官應當親自實施，檢察官助理不得代為承擔，但可以在檢察官的指導下協助實施，檢察官助理所實施的后果歸屬檢察官。檢察官親歷事項以外的職責，既可以由檢察官親自承擔，也可以由檢察官助理獨自承擔或協助辦理，具體可由檢察官根據案件具體情況綜合確定。為確保司法親歷性原則的落實，應當制定親歷性清單，明確檢察官的專屬事項，對于職務犯罪審查案件，檢察官應當親自詢問證人、訊問犯罪嫌疑人，制定補充偵查提綱；對于訴訟監督案件必須親自聽取當事人意見、調取關鍵證據；對于公訴案件必須親自閱卷，訊問被告人，出席法庭發表公訴意見。

三是協調好檢察官與書記員關系。書記員作為檢察官的辦案輔助人員，雖然理論上講并非固定配備，而是統一調配，但是從各地實踐來看，多是固定配備于某個檢察官，同時，檢察官對書記員具有考核建議權，這就使得檢察官與書記員在方便工作的同時，兩者的關系存在行政化趨向。對此，鑒于檢察辦案與法官審判的差異性，在人員配備上不應追求檢察官與書記員的1：1配備比例，而是可由部門負責人統一調配。對于書記員的業績評價應當主要由檢察官進行參與。同時，對書記員在職責定位上主要限于文字記錄、司法行政、整理卷宗等工作。

四是明確檢察官助理與書記員的法律關系。檢察官助理與書記員都屬于司法輔助人員，輔助檢察官辦理案件。但從改革方向來看，檢察官助理作為檢察官的候選對象予以培養和發展，進而在職責定位上更加傾向于檢察權的分享者、參與者和行使者，讓優秀的檢察官助理通過遴選、入額等程序及時填補空出的員額職數，從而確保檢察官身份養成的職業化和專業化水平。對于書記員，則主要在檢察官或其助理的指導下從事記錄工作。此外，對于書記員的選拔和任用可從社會中進行公開聘用。

(二)優化檢察權權力構造

1.明確檢察官權力清單的法律性質

檢察官權力清單集中反映了檢察官與檢察長的職權劃分，以及檢察官、檢察長、業務部門負責人和主任檢察官之間的權力關系。在相關司法解釋及立法尚未完善之前，基于檢察權運行機制改革的要求，明確全國性檢察官清單作為規范性文件的定位。即全國性檢察官權力清單屬最高人民檢察院司法解釋以外的文件，如此界定，則遵循了《立法法》規定的法制統一原則。而對于目前由各省檢察機關制定的檢察官權力清單，由于從法律上并未獲得全國人大及其常委會的授權，并無制定具有法律性質的抽象性司法解釋及其規范的權力，所以對此，應當認定為不同于規范性文件的內部性規范。這種規范，在司法改革背景下，具有特殊的規范效果，即在法律文書中不得援引，但是可以作為規范檢察官行為的準則，各主體應當遵循的該規范，必須按照權力清單規定的權力邊界行使檢察權，逾越或者怠于行使都要承擔相應的紀律責任。此外，檢察官權力清單應當公開。由于檢察官權力清單關系當事人的基本權利，并且具有一定的規范性質，所以從提升司法公信力的角度而言，應當對當事人及社會大眾通過多種形式進行公開，從而保障公眾知情權。在實施保障上，主要依賴于主動遵循、統一業務系統保障和上級督查等內部方式。

2.科學配置不同職務檢察官職權

一是在權力清單配置主體上實現周延化。任何改革都應當依法進行，這是依法治國基本原則的內在要求，檢察權運行機制改革也應遵循。故此，應當在檢察官權力清單制定上，改變“檢察官+主任檢察官+部門負責人+檢察長”，或者“檢察官+檢察長+檢察委員會”的劃分方式，而是將權力清單的主體限定為“檢察官+檢察長”兩元主體，并且采取負面清單形式，明確除法律保留由檢察長(檢察委員會)決定的，其他檢察職權都由檢察官行使，從而以法律為標準，將檢察官與檢察長(檢察委員會)之前的職權進行劃分。首先，在檢察權的權力邊界明確性原則下，采取負面清單方式可以最大限度地分權和授權，厘清檢察長與檢察官的權力邊界。其次，基于檢察權內容的多樣性，完全列舉檢察官的權力不夠現實，而通過“抓大放小”原則，列舉檢察長的權力則存在可行性。再次，根據《憲法》《刑事訴訟法》等法律規范，對檢察長的決定性權力進行梳理也較為可行。

同時，應當注意，對于檢察長與檢察官的權力歸屬劃分上，并非存在著此消彼長的關系，而是可以通過指揮監督權進行合理轉化。對于“未列舉的辦案事項決定權歸檢察官行使的形式，與公權力的法無明文規定不得行使的規律相?！钡馁|疑，筆者認為，此種認識，錯誤地將“法定原則”簡單化地等同于“法律明文列舉原則”。首先，從法定原則的目的來看，其主要規范公權力的行使邊界，而非用于厘清公權力內部不同主體之間的邊界，這是法定原則與組織原則的區別所在。其次，就檢察官權力清單而言，采取負面清單抑或正面清單的形式，不在于是否遵循法定原則，而在于是否承認檢察官的相對獨立地位，是否明確檢察權的運行主體，只要在這個方面有所認識，即理解正面清單或負面清單的不同功能所在。

二是在權力清單配置標準上實現規范化。第一，檢察官的權力類型。從過去的“三級審批制”的權力分配來看，在科層制內不同主體的權力是不同的，其中建議權和承辦權一般屬于檢察官，監督權屬于部門負責人，決定權則由檢察長(檢察委員會)行使，雖然這種權力運行機制已被理論和實務界所揚棄，但是其關于檢察權的動態分類卻值得借鑒，并且契合了檢察權運行機制的改革目的。故此，對檢察權的劃分標準應當從動態的適應運行規律的方式予以劃分，而縱向的劃分方式則凸顯出來，依據檢察權的運行特征，可分為承辦權和辦案事項決定權。其中，承辦權主要是作為辦案組織承辦案件的權力。從辦案組織規定來看，案件要么由檢察官承辦，或者檢察官辦案組承辦，這是檢察權運行中的開始，也是辦案責任歸屬的依據。而辦案事項決定權則是檢察權的核心，是在其職權范圍內對案件事項做出處理的權力。承辦權和辦案事項決定權有時統一于檢察官，有時則有所區分。當承辦權與辦案事項決定權統一時，辦案組織的權力與責任較為明確具體，檢察官辦案主體地位較為凸顯；當承辦權與辦案事項決定權相分離時，檢察官則作為承辦人而不具有對辦案事項最終處理權，從而易使行為與效果相分離。第二，檢察長的權力類型。對于檢察長橫向意義上的辦案事項決定權應當區分檢察權屬性、檢察院層級、案件的性質、地域區別等方面因素區別劃分，在此可不強調各省統一一致，但對于縱向意義上的指揮監督權，則應嚴格限制范圍、形式、內容和效果，從而在責任劃分和追究上實現“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”。

3.檢察權運行關系的規范性

一是檢察一體的法定化。檢察一體是對大陸法系檢察制度內部組織構建以及檢察權運行的原理性概括和總結[34]。檢察一體除了使檢察權的行使更能集中效能、發揮團隊力量外，最主要的還是在于發揮內控及監督的功能，使檢察權的行使具有一致性且不致濫用[35]134。當然檢察一體內涵豐富，并非等同于我國檢察辦案的審批制，因為審批制是對檢察官決策的完全化控制，而檢察一體是指檢察事務而非行政事務方面的原則，它是建立在檢察官獨立的基礎上，為防止檢察權受到不當干預時確立的原則[12]16。從法理上講，檢察官與檢察長在辦理案件的公正性上并無根本上的區別，檢察長之所以具有指揮監督權，關鍵在于其確保檢察機關的整體獨立和追訴標準的統一。指揮監督權即指令權，是上級檢察官對下級檢察官就職權范圍上的事項所作出的一般或具體指令，因為檢察一體與檢察獨立的關鍵在于檢察指令權的行使問題[36]。

故此，應當在運行機制上由最高人民檢察院統一規范上級檢察官的指令權，實現檢察指令權的內容法定化、形式書面化、運行補充化和結果歸檔化，從而壓縮指令權，給予檢察官更大的獨立辦案空間。所謂內容法定化[37]，就是指在不改變現行上級人民檢察院領導下級人民檢察院，檢察長領導人民檢察院的檢察體制下，實現“領導”內容的法定化和明確化?！邦I導”一詞看似簡單，但內容卻非常豐富?！墩f文解字》，將其解釋為“領者項也，導者致也”，即有引領和引導的作用。從政治權力的角度來看，“領導”就是有效影響的過程[38]4，具體表現為，上級指令權的行使可分為一般指令和個案指令，對于一般指令只能由上級檢察機關整體名義發布，對于個案指令，即辦案事項決定權必須在憲法、檢察院組織法和刑事訴訟法等法律允許范圍內進行，不得突破法律規范，對于明顯違法的指令，檢察官基于客觀公正義務可以拒絕執行，并因此不承擔任何責任。所謂形式書面化，主要是指上級指令不能以口頭、電話、郵件等非正式方式作出，而必須以書面的正規方式作出，從而確保上級指令權行使的規范化和嚴肅性，防止上級領導變為不當干預。所謂運行補充化，是指上級指令權從本質上屬于糾錯權，這就在邏輯上要求檢察官獨立的優先性，指令權的補充性，同時這種補充性也要求采取的指令權應當首先是柔性的、協商性的，其后才是剛性、強制性的。所謂后果歸檔化，就是指個案指令在相關法律文書生效后，應當歸入訴訟檔案，允許相關當事人查閱、摘抄和復印，從而使上級指令權處于當事人和社會的公開監督范圍之內。

二是檢察獨立的相對性。由于我國檢察官并非“獨立官廳”，而事實上是檢察長領導下的辦案主體，是檢察權的分享者，并且在辦案行為過程中要接受黨的領導和人大監督，這就使得檢察獨立并非超然于外，而是具有相對性。這種相對性除了具有相對獨立的地位保障外，還需要基本必要的制度支撐。首先，確立“文本服從、言論自由”的原則[39]。上級檢察官有權對個案進行指示，但該指示必須以書面形式做出，同時附在卷宗之中。此外，也要賦予檢察官在出庭公訴中自由裁量權，檢察官在法庭上進行口頭陳述時則不受檢察長指令的限制，而是有權根據個人的內心確信，提出公訴意見。其次，明確法治主義原則。檢察長的指揮監督權必須遵循法定主義的要求，對于違法指令，檢察官有權拒絕執行。再次，明確法律保留原則。明確規定，對于事實判斷，證據采信屬于檢察官的保留事項，檢察長不得對此內容進行指令要求。四是增設前置溝通程序。當檢察長在職權范圍內否定檢察官意見時，應當以溝通、協作和合作的方式，先與下屬溝通，雙方都聽取對方的意見和理由，從而相互修正意見，實現公平正義目的。增設溝通程序以有利于體現檢察長或主任檢察官對檢察官主體地位和相對獨立性的尊重，有利于全面準確地分析判斷案件。若溝通無法達成一致意見，可報請檢察長行使職務轉移或收取權，改由檢察長或其他檢察官辦理[40]。