城鄉居民基本養老保險待遇調整問題及對策研究

翟春蓉

(福建師范大學公共管理學院 福建 福州 350117)

一、城鄉居民基本養老保險概述

2014年，我國建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，截至2019年底，全國城鄉居民養老保險參保人數達53266萬人，使其成為世界上覆蓋人數最多的基本養老保險制度。城鄉居民基本養老保險制度(以下簡稱“城鄉居?！?是由政府組織引導，建立個人繳費，集體補貼和政府補貼相結合的社會基本養老保險制度，將社會統籌與個人賬戶相結合，采用基本養老金和個人賬戶養老金相結合的方式，目的是保障城鄉老年人的基本生活①。

2018年3月29日人力資源和社會保障部、財政部印發了《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)，此舉對城鄉居民基本養老保險的待遇調整機制的研究有著深刻的意義，有利于幫助老年貧困群體參保脫貧以及促進非貧困群體參保防貧[1]。

二、我國城鄉居保制度內待遇調整的瓶頸因素

目前城鄉居民基本養老保險制度距離其“保障基本、覆蓋面廣、靈活性、可持續性”的基本原則有較大的距離。城鄉居民基本養老金水平提高與所面臨的財政收支壓力之間的矛盾，是城鄉居民基本養老保險制度內調整的主要瓶頸[2]。

(一)城鄉居?？傮w繳費水平低、年限短

目前我國城市居民基本養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三個部分構成。在個人繳費上實行的政策是設置十二個檔次的繳費標準，省(區、市)人民政府可以根據實際情況增設繳費檔次，人社部會同財政部可適時地調整繳費檔次標準，參保人可自主選擇檔次繳費，多繳多得，同時累計繳費滿15年才可領取養老金[3]。目前大多數城鄉居民都會選擇最低檔次繳費，加之繳費時間短，個人賬戶儲存額不高，所以城鄉居保的待遇并不十分可觀。

這說明了很大一部分城鄉居民對于城鄉居保的了解十分缺乏，認為能少繳就少繳，對于社會的養老保障期望值較低，進一步說明了政策宣傳沒有達到應有的效果，養老保障福利沒有深入人心。

(二)城鄉居保參保對象繳費能力較低

目前我國城鄉居民基本養老保險制度的資金負擔仍然比較重，城鄉居保的參保對象具有一定的特殊性，這體現在他們沒有固定的用人單位，大多數人是農民和靈活的勞動者，從事自謀勞動，有的還是失業人員，他們的收入大多不穩定，繳費能力弱。參加城鄉居保的人中農村居民占95%以上,由于這一群體收入不穩定,連續繳費的能力不強,參保繳費的人員中有較大比例的人選擇較低檔次繳費，即使是最低的繳費檔次對于一些參保居民來說，仍舊是一筆不小的開支，甚至會使得少部分人陷入貧困的窘境，促使他們逃避繳費義務，導致繳費率降低，制度的負擔越來越重。因此，其養老保障待遇只能依靠個人的繳費和政府少量的財政補貼，難以緩解城鄉居保的收支矛盾。

(三)各地區制度待遇水平差距較大

城鄉居保待遇調整機制的建立不僅要考慮縱向的調整，還要充分重視橫向的平衡，各省份各地區之間的城鄉居保待遇的差異過大也是影響正常調待機制形成的重要瓶頸因素之一。

根據各地政府官方網站公布的2020年城鄉居民基礎養老金的數據所示，上海市的城鄉居民基本養老保險待遇是全國最高，為1100元/月，這一標準可以較好滿足當地城鄉居民基本生活需要，但是其他欠發達地區的基礎養老金仍然很低，廣西省為116元/月，湖南省為103元/月，貴州省僅僅為93元/月，是各省市中規定的最低標準。城鄉居保待遇最高省份和最低省份之間相差近12倍，充分可見目前的地區間差距非常大，亟待建立完善的待遇調整機制來實現全國統籌，進一步促進公平發展。同時可見絕大多數省份的城鄉居民基礎養老金尚且無法滿足城鄉老年人的基本生活需求,甚至淪落為“零花錢”，制度本身目標遠未達到[4]。

(四)基金保值增值難度大

城鄉居民基本養老保險待遇的主要由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，這兩類資金的維持和增值需要有效利用資金，避免賬戶資金“睡覺”，造成資金貶值和浪費，從而減輕財政負擔。城鄉居民基本養老保險統籌的層次較低，基金較分散，省級歸集的困難很大，這就給全國統一運營城鄉居?；饚砹艘欢y度，然而由地方政府委托市場機構運營，地方政府則面臨著較大的考驗。其中有些地方可以高效運作，實現其保值增值，但是各地區發展不平衡，不同地區保持和增加城鄉居民基本養老保險基金的價值的能力有異，賬戶相差甚遠，同時由過多的地方運營，也會增加監管工作的復雜性[5]?；A養老金和個人賬戶養老金基金保值增值難度大，城鄉居保調整機制的建立和完善的過程需要克服許多阻礙，絕不是單單地提高待遇就可以做到“老有所養”。

三、健全城鄉居民基本養老保險待遇調整機制政策建議

據西方國家的經驗，養老保險制度的完善能夠降低由于家庭養老功能的缺失以及個體養老風險增大給老年群體生活所造成的不利影響，反觀我國養老保障制度，尤其是城鄉居民基本養老保險制度，在降低老年人養老風險、預防老年貧困方面的作用卻是有限的[6]。對此，在老年貧困視角下結合《指導意見》提出以下一些健全城鄉居保待遇調整機制的政策意見。

(一)進一步擴大制度覆蓋率，提高統籌層次

我國城鄉居保制度的覆蓋率仍然與發達國家的國民年金覆蓋率有一定差距，因此擴大覆蓋率是將來制度發展的必然趨勢[7]。隨著制度覆蓋率提高，城鄉居保的繳費人數也會相應增加，制度待遇的調整就有了良好的基礎。

在地方政府實踐上來看，大多數省份的城鄉居保制度都是市縣級政府的統籌管理，還未達到省級統籌的層次，目前屬地化管理已經成為大趨勢，統籌層次低會加劇制度的碎片化程度，制度公平性的缺失，勞動力的自由流動也會受到影響。因此，只有通過提高制度統籌層次，才能縮小區域之間待遇的差距，并減少制度運行成本的差異。

(二)促進城鄉居民繳費正常增長，鼓勵“多繳長繳”

根據中華人民共國國家統計局的數據顯示，2014年至2018年期間，不論是城鎮居民還是農村居民的人均收入都在穩步持續增長，城鎮居民在這五年間的人均收入增長了10406.9元，農村居民的人均收入在此期間也實現了破萬，總共增長了4128.1元。參保者的可支配收入增加，也為城鄉居民基本養老保險制度運行提供了更多的個人賬戶基金儲備，“多繳長繳”的繳費目標就不難實現[8]。政府應大力宣傳城鄉居保政策，增強參保者的責任意識，制定相關繳費激勵政策，進一步促使參保者“多繳長繳”，適度提高城鄉居民基本養老保險待遇，健全城鄉居保待遇調整機制。

(三)增加財政補貼的公平性，針對絕對貧困居民設立免除繳費規定

在地區層面上，中央對中西部地區，特別是這些地區個別比較困難的省份在城鄉居保待遇補貼中要給予側重。充分調動中央、地方的積極性，是城鄉居民基本養老保險補貼政策實現可持續性發展的根本舉措，不僅中央對該制度的補貼政策要健全，地方政府也應實現積極的補貼政策。

在人口結構層面上，城鄉居民基礎養老金的財政補貼應適當側重高齡老人，政府對城鎮居民基本養老保險財政補貼的公平性在人口結構層面上的公平性要進一步提高，這樣才能使養老保險待遇調整機制的價值取向更加的科學合理、以人為本。

城鄉居保的制度目的是保障參保者的老年基本生活，這一目的也包含預防、解決城鄉老年人的貧困問題，所以對于陷入“絕對貧困”的參保對象應該設立相關的免除繳費規定，為一些無法承擔城鄉居保保險費的參保者提供制度保障，以使他們不至于因繳費而陷入“絕對貧困”，推動城鄉居保制度的正常運行，為城鄉居保待遇調整機制的建立健全奠定良好基礎。

(四)合理調高待遇水平，充分發揮基層組織、社會組織的作用

城鎮職工基本養老保險的退休金待遇從2005年至2017年已經實現“十三連漲”。相比之下，在實施城鄉居民基本養老保險的這些年中，基礎養老金全國最低標準僅調整過三次，從2009年首次試點新農保時的每人55元/月，到2018年的每人88元/月。城鄉居民養老金應當借鑒職工基本養老保險，建立合理的自動調節機制，并最終與CPI漲幅掛鉤[9]。

城鄉居保作為一項社會保險制度，互助共濟是其要堅持的基本原則?？偟膩碚f，目前在制度運行過程中并沒有充分發揮基層群眾組織的自助、互助的養老職能，尤其是在中西部地區，絕大多數的基層組織都面臨著財力不足、自身建設缺乏完善的問題，為城鄉居保分擔制度壓力的能力十分有限。應當要重視基層組織的建設發展，鼓勵其他社會經濟組織，公益慈善組織和個人為被保險人的繳費提供財政支持，加大宣傳力度，調動社會組織的積極性，增加養老金收益，減少制度壓力。

(五)拓寬基金投資渠道，實現基金保值增值

養老保險有效運行的核心是確?；鸬陌踩行н\營與保值增值，城鄉居保的資金來源于政府補貼、個人繳費以及集體補貼，所以要拓寬其基金投資的渠道，提高個人賬戶基金的收益率，推進制度的健康發展。

實現個人賬戶養老基金的保值增值能夠調動城鄉居民繳納養老保險費、積累養老基金的積極性，提高個人賬戶基金抵御通貨膨脹的能力，保持養老金的購買力，基本保持城鄉老年人的養老水平，還可以大大提升城鄉居民對養老保險的制度信心，推動城鄉居保待遇的調整。因此各地區政府都應按照要求做好城鄉居?；鹞泄ぷ?，借鑒企業年金的投資管理經驗，在通過城鄉居?；鹜顿Y運營獲得收益的同時，政府應該建立基金的監管機制，做好基金監管工作，保證基金投資的安全性、收益性及流動性，實現城鄉居民養老保險的基金保值增值。

注釋：

① 國務院辦公廳.國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見[Z].2014-02-26.