鄉村振興戰略的深度思考

彭傳榮　劉夢圓

2017年，黨的十九大提出了鄉村振興戰略，將“三農”問題上升到國家戰略層面。2018年，中共中央國務院印發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，對實施鄉村振興戰略作出了具體的、長遠的部署。

由于歷史的原因，我國的城鄉差距一直存在，嚴重影響著中華民族偉大復興中國夢的實現。城鄉間的巨大差距，體現在經濟、政治、文化、醫療、教育、社會治理等各個方面?？s小城鄉差距，建設社會主義新農村，必須實施鄉村振興戰略，讓農業強、農村美、農民富，要實現這一目標，任重而道遠，需要著眼全局、統籌謀劃、精準施策，以重點突破帶動全域提升。通過對本市鄉村近幾年來的一些調查研究，提出三個方面的觀點。

一、發展縣域經濟，充分發揮縣市一級政府的引領作用

鄉村振興，生態宜居是關鍵。目前最需要解決的是完善基礎設施，打造良好的生態環境。鑒于目前農村的財力，這些大多需要縣市一級政府的投入。因而縣市一級政府在鄉村振興戰略中舉足輕重。

1.縣有著悠久的歷史文化傳承

《說文解字》曰：“天子畿內，縣也?！逼浼俳琛板尽睘橹菘h的“縣”。該名稱始于春秋時期，絳縣是晉國設置的第一個“縣”，也是“天下第一縣”?？h最初設置在邊疆之地，當時的秦、晉等諸侯大國把新兼并的地方設置為縣。春秋后期，各國將縣制推廣到內地，漸漸地在邊疆之地設郡，郡的面積比縣大，但是地廣人稀，所以地位要比縣低。戰國時期，邊疆逐漸繁榮起來才在郡下設縣，逐漸產生郡、縣二級制。秦始皇統一六國建立秦王朝后，推行郡縣制，正式確立郡、縣二級制，全國分為36郡，這是縣制正式設置的開端。隋唐以后，縣相繼隸屬于府、州（郡），或軍、監、廳。國民政府時期，縣為道所轄，之后撤道制，直接隸屬于?。ㄌ貏e行政區），再之后改隸屬于行政督察區、直轄市或特別行政區。1949年以后，隨著行政督察區名稱的變更，隸屬于專區（行政督察專區）、地區或地級行政區。目前，中國共有兩千八百多個縣?？h與縣級市、市轄區、自治縣、旗、自治旗、林區、特區一道，作為“縣級行政區”，是中國法定的二級行政區，由地級行政區代為管轄，或由省、直轄市、自治區直轄。

今天的很多縣已變成了市，但即使成為市，也是縣級市，擔負著縣一級的行政功能，必須肩負鄉村振興的歷史使命。

2.縣市政府在鄉村振興戰略中的歷史使命

一是頂層設計與鄉村振興的橋梁作用。2019年《政府工作報告》指出“扎實推進鄉村建設，科學編制建設規劃，大力改善生產生活條件。加快實施農村飲水安全鞏固提升工程，今明兩年要解決好飲水困難人口的飲水安全問題，提高6000萬農村人口供水保障水平。完成新一輪農村電網升級改造。因地制宜開展農村人居環境整治，推進“廁所革命”、垃圾污水治理，建設美麗鄉村”。農村基礎設施建設，一方面是交通、電力、醫療衛生、文化體育等與城市一樣的公共服務，另一方面是農田水利的基本建設。兩方面都需要政府財政的大力支撐。如何保證資金到位，保證資金落到實處，將每一項基礎設施建設好、管理好，縣市一級政府在其間必須做好上下聯動的橋梁作用。

二是落實縣市級政府在鄉村振興中的主體責任。我國目前的現狀是縣市一級政府應該是鄉村（包括鄉鎮）主要管理者，要擔負起鄉村振興的主體責任。2019年12月20日，中央農村工作會議在北京召開，會議列出了“三農”領域8項補短板任務：加大農村基礎設施建設力度、提高農村供水保障水平、扎實搞好農村人居環境整治、提高農村教育質量、加強農村基層醫療衛生服務、加強農村社會保障、改善鄉村公共文化服務、治理農村生態環境突出問題。這些目標任務的完成，首先是中央的統一領導，然后是縣市一級政府主體責任的落實。

三是充分做好平衡工作，發揮杠桿作用。由于歷史的原因造成的二元結構，中國的“三農”現狀是農業效益低、工農差距日益擴大、農村發展慢、城鄉差距日益擴大、農民收入少、階層差距日益擴大。國家對農村的資金投入不可能在短期內解決歷史遺留的全部問題。平衡作用應表現為在補短板的過程中分輕重緩急，優先解決最貧困地區，優先解決農民最迫切解決的問題。杠桿作用體現在以國家財力為主導，充分調動社會各組織、企業、個人的力量，共同建設美麗鄉村。

二、深化土地制度改革，激活農村土地市場

鄉村振興需要國家的投入，同時要充分調動農民的積極性。農民最關心的是土地政策，縱觀歷次土地制度改革，都使農村發生了顯著改變。實施鄉村振興戰略，深化農村土地制度改革是非常關鍵的一環。

1.保護耕地，用活耕地

我國的耕地保護紅線為18億畝，雖然受工業化、城市化的沖擊，但耕地保護紅線一直堅守較好。在堅守紅線的大背景下如何激活農村土地市場是政府和理論界一直關注的課題。

1982年中央一號文件《全國農村工作會議紀要》，第一次讓農民成為土地的主人，聯產承包責任制經歷了曲折的歷程，最終調動了廣大農民的積極性，讓長期處于缺糧挨餓的國人第一次填飽了肚子，解決了10億中國人吃飯的問題。隨著市場經濟體制的逐步完善，工業化進程的加快，很多農民離開土地，進城務工，導致耕地閑置，且農民負擔逐年增加，在耕地里討生活入不敷出，“三農”問題日益凸現。所以，2009年中央一號文件《促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，進一步激活了農村土地市場，又一次讓農村發生了巨大變化。進入新時代，如何進一步盤活耕地，讓廣大農民受益，必須深化土地制度改革，進一步完善土地流轉和規模經營的相關制度。

一是更嚴格地守住耕地紅線，保證農業的根本。在守住紅線的同時，制定農產品價格保護制度，保證糧食安全。在此前提下，放寬對耕地的經營形式和模式。二是加大國家對農業的科技投入，逐步實現農業現代化。在管理上成立各種企業性質的合作社，引入企業的管理方式，注入市場的活力，最大化地發揮耕地的作用。三是讓耕地休養生息，間歇性耕作，國家補貼休養期的耕地，提高地力，提高單位生產力。

2.城鄉互動，讓宅基地進入市場

農村宅基地是農民的生存之所，苦心經營的安樂窩受打工潮的影響而有許多閑置。城市的房產可以進入市場，農村宅基地在目前情況下沒有激活，既浪費資源，又讓農民無可奈何。宅基地一般經幾代人的經營，多數是交通便利、環境優美、氣候宜人。有條件的可建成民宿，單門獨戶的可經營為休閑養生娛樂之處。根據各自經濟實力，可采取多種靈活的經營方式。

一是農民自主經營，相對較富裕的農民自建，能吸引城里人到此休閑。二是城鄉聯合，農民和市民共同開發。三是吸引外部資金，建成較為高檔的休閑場所。無論何種方式，關鍵在于如何辦證，也就是國家的規定如何更適應農村的發展，有利于農民的增收。

3.農業經營性建設用地，城鄉同地同價

農業經營性建設用地主要用于涉農項目，不可能與城市的天價土地同日而語。我們既要面對現實，又要出臺相關政策，逐步縮小差距，最終達到同地同價，因為土地是不可再生資源。中國的任何一塊土地都和公民一樣，應該享受平等的待遇。

三、推進城市化進程，建立以工輔農的長效機制

實施鄉村振興戰略是全國一盤棋的部署，是要補齊“三農”短板，改變農村落后城市的局面。在“三農”問題中，農業生產不是主要問題。從1978年改革開放到現在，我國農業生產平均每年的增長速度達到了5.7%，這個速度是相當高的。重點在于基礎設施的落后和農民收入增長緩慢，能夠長期保證農民收入得到改善的途徑就是減少農民數量，推進城市化進程。

1.農村土地流轉，農業規模經營，農民進城

自2009年中央一號文件提出農村土地流轉，農業適當規模經營以來，廣大農村就如何使用承包地，如何使農業適度規模經營作了深入的、大量的工作，農村也因此發生了很大變化。但幾千年的農民植根土地的情結很難一次性解決，守著自己的一畝三分地，作為最后的根據地養家糊口仍然是農民的心理平衡。目前的現狀仍然一家一戶的小農生產在農村占主導地位。

讓農民放棄土地，要想辦法使農民有農業以外的其它收入，唯一的辦法是到城市就業。所以今后一段時間要進一步完善土地流轉制度，提高規模經營的效率。一方面農民土地流轉以后有一定的收益，一方面外出務工有相應的工資福利。只有這些制度完善了，農民才能放心地走出去。

2.建立縣城中心，發展特色小鎮，農民就近就業

縣域經濟的發展直接關系到鄉村振興的戰略實施，而目前的縣域經濟狀況令人堪憂，很多縣市一級在負債運行。因此，發展壯大縣域經濟，建立以縣城為中心的小城鎮建設很有必要。農民到城里居住，到城里購房最多的還是縣城。建立縣城中心可以采取多種途徑，大型企業，包括國企進駐可以激活縣域經濟，文化體育設施，醫療衛生布局應該向下延伸，甚至大學可在縣城設立分校，很多發達國家的經驗值得借鑒。

另外，很多鄉鎮有悠久的歷史文化傳統和豐富的自然特色，可根據其長處建立特色小鎮。如我市的劉家場、陳店、沙道觀工業基礎較好，洈水、卸甲坪有人工和天然的旅游資源，王家橋、八寶有享譽全國的特色農業。以縣市為中心進行布局，一是各具優勢，取長補短，共建美好家園，二是大力發展二、三產業，讓農民就近就業，既有收入，又解決留守兒童、空巢老人等一些后顧之憂。

3.加速城市化，以工農輔農，完善體制機制

據有關數據統計，我國的城市化率已超過60%，但和同等的發展中國家相比仍然有很大差距，和發達國家城市化率90%以上相比，差距更大。所以，城市化發展的空間很大。只有加速城市化的發展，才能更好地推動經濟發展，增強國力，有更強的經濟實力來優先輔助農業農村，也可以讓更多農民離開一畝三分地，讓農村土地收益相對提高。

城市的發展，必然帶動二、三產業的興盛。改革開放的大門首先是從農村打開的，應該說城市的變化更大，中國成為世界第二大經濟體，主要來自于城市的發展，二、三產業的巨大貢獻。在國家的經濟建設最初的艱難時期，農村作出了巨大的貢獻和犧牲，現在是城市回饋農村、工業輔助農業、市民幫扶農民的時候了。

我們今天提到的農村農業優先發展，不能只停留在口號上。雖然國家在糧食、棉花、養殖等方面對農村有相應補貼，但仍然需要規范和完善。一是補貼比例小而雜，并且各地情況不同，標準不一。二是治標不治本，對農村的人才建設、制度建設達不到城市管理的標準。以工輔農既要有政府行為，又要融入市場機制，既要頂層設計，又需要基層科學實施。

黨的十九屆四中全會提出了要在本世紀中葉全面實現國家治理體系和治理能力現代化。鄉村振興是國家戰略，治理體系的完善，治理能力的提高，直接關系到戰略的成敗。完善以工輔農的體系，建立以工輔農的長效機制，逐步縮小城鄉差距，才能最終實現中國夢，讓人民享受美好幸福的生活，農民和市民共享改革開放的紅利，全國一盤棋，共同建設社會主義現代化強國。

作者簡介：

彭傳榮，中共松滋市委黨校校務委員。

劉夢圓，中共松滋市委黨校理論教員。