把民族區域自治制度優勢轉化為治理效能

[摘要] 黨的十九屆四中全會把“堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展”，作為中國特色社會主義制度和國家治理體系的十三個方面的顯著優勢之一。民族區域自治制度的顯著優勢由理論、歷史文化、社會制度和領導力量等因素匯聚而成，在與中國傳統的民族地區治理體制、蘇聯民族共和國聯邦制以及當今世界其他國家解決民族問題的方案相比較中顯現。新時代堅持和完善民族區域自治制度，應進一步研究如何把制度優勢轉化為民族地區治理的效能。

[關鍵詞] 民族區域自治; ?制度優勢; ?中華民族共同體意識; ?治理效能

[中圖分類號] D616;D633.2 ? ? [文獻標識碼] A ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）01-0031-04

民族區域自治制度作為我國的一項基本政治制度，是中國特色社會主義制度體系中的重要內容。針對近年來種種質疑和取消民族區域自治制度的聲音，習近平總書記在2014年中央民族工作會議上明確提出“取消民族區域自治制度這種說法可以休矣”。1黨的十九屆四中全會集中概括了中國特色社會主義制度和國家治理體系的十三個方面的顯著優勢，其中第五個顯著優勢是：“堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展的顯著優勢?！边@一顯著優勢和其他十二個顯著優勢一道，成為我們堅定“四個自信”的基本依據。這充分表明，我們黨在解決民族問題上始終保持著政治定力和理論清醒。當前我國正處在接近實現中華民族偉大復興的關鍵時刻，世界面臨百年未有之大變局，全黨和全國各族人民需要團結一致，充分認識民族區域自治制度優勢何來、優勢何在、優勢何用，從而更加堅定對民族區域自治的制度自信，堅定走中國特色解決民族問題的道路。

民族區域自治制度優勢何來

民族區域自治制度的優勢有很多，表現在各個方面?！案髅褡逡宦善降?，鑄牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展”，是黨從社會主義制度和治理體系整體優勢高度對民族區域自治制度優勢的集中概括。這表明黨對中國特色解決民族問題道路和民族區域自治制度優越性的認識進一步深化，是馬克思主義民族理論中國化的新進展。

這一顯著優勢，包含三個不同層面的內容，既各自獨立顯現，又相互關聯與支撐?！案髅褡逡宦善降取?，是這一優勢的基本前提。只有民族平等的優勢存在，中華民族共同體意識才會不斷生發，才能鞏固民族團結，才能實現共同繁榮發展?！爸沃腥A民族共同體意識”是這一優勢的靈魂。民族共同體意識，同時為“各民族一律平等”和“共同團結奮斗、共同繁榮發展”提供精神支撐和動力支持，是解決民族問題中國方案中最基礎、最持久的優勢?！皩崿F共同團結奮斗、共同繁榮發展”，既是21世紀以來我國民族工作主題，也是中國解決民族問題制度優勢的最終展現，直接反映和體現堅持民族平等和筑牢中華民族共同體意識的成效。

民族區域自治制度的優勢是由多方面因素聚合而成。至少包含以下四種：一是理論因素。民族區域自治制度的理論基礎是馬克思主義民族理論。這一理論認為，民族問題是社會總問題的一部分，無產階級在消除了階級壓迫、民族壓迫之后，要實現民族平等和各民族共同繁榮、共同進步。二是歷史文化因素。中華民族是在幾千年共同開拓祖國遼闊疆域、共同書寫祖國悠久歷史、共同創造中華燦爛文化、共同培育偉大民族精神的歷史過程中形成的?！耙惑w多元”是先人們留給我們的豐厚遺產，也是我國發展的巨大優勢。三是社會制度因素。社會主義制度的優越性是民族區域自治制度優勢得以顯現和發揮的前提。社會主義制度從根本上消除了民族不平等和民族壓迫的基礎。我國社會主義制度具有能夠集中力量辦大事的優勢，通過全國一盤棋規劃，可以有效調動全國資源支持和幫助民族地區實現跨越式發展。四是領導力量因素。民族區域自治制度是在中國共產黨領導下建立起來的，得到了廣大少數民族干部群眾的廣泛支持和擁護。中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，也是民族區域自治制度的最大優勢。因此，民族區域自治制度是綜合考慮、匯集各種因素為一體的復雜成熟的制度設計，不同方面的因素、不同方面的優勢聚合在一起，共同形成民族區域自治制度的優勢。

民族區域自治制度優勢何在

實行民族區域自治制度，是對我國傳統民族地區治理體制的超越。歷代中央政府治理民族地區，大都實行有別于內地的特殊治理體制，如秦漢時期的屬邦屬國、唐代的羈縻州府、元明清時期的土司制等。雖然每個朝代對民族地區治理的具體方式不盡相同，但“天下統一”之大道、“因俗而治”之方略、“和而不同”之目標是其共有特點。這也是幾千年來中華民族多元一體、中華文明綿延不絕的一個重要原因。但其實質是“懷柔羈縻”，并不能從根本上消除民族壓迫和民族歧視，實現民族平等。這種歷史局限性，為新中國采取何種制度解決民族問題提供了有益歷史借鑒。我們黨實行的民族區域自治，既繼承了“天下一統”“因俗而治”“和而不同”的傳統政治智慧，又實現了各民族一律平等、共同當家作主。這一制度設計有利于各族人民把愛祖國與愛家鄉、愛中華民族與愛本民族有機結合起來。這一制度綜合平衡各種民族政策可能導致的片面性，最大程度解決了“一”和“多”的矛盾，從根本上超越了傳統治理體制。

民族區域自治制度，具有蘇聯民族共和國聯邦制度無可比擬的優越性。這一制度并非蘇聯模式，而是我們黨把馬克思主義民族理論與中國國情相結合，進行獨立自主思考的結果。黨成立之初，我們曾受蘇聯民族政策的影響，主張實行民族自決、聯邦制。隨著黨對統一的多民族國家國情認識的深化，老一輩革命家認為我國與蘇聯的歷史發展、國情特點、民族分布等不同，不宜實行聯邦制，創造性地提出民族區域自治。對于這一點，鄧小平明確指出：“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯邦的制度，而是民族區域自治的制度。我們認為這個制度比較好，適合中國的情況。我們有很多優越的東西，這是我們社會制度的優勢，不能放棄?！?20世紀八九十年代發生的蘇聯解體、東歐劇變，也從一個側面有力證明了中國民族區域自治制度的優越性。

與當今世界各國民族政策相比，民族區域自治是解決民族問題的成熟制度設計，具有獨特優勢。民族問題是一個世界問題，全世界約3000多個民族或類似群體，分屬于近200個國家和地區。這種情況決定了當代世界以多民族國家為主體的基本格局，也決定了民族問題是所有多民族國家都面對的重大事務。不少國家在處理民族問題時仍處于徘徊之中。世界上因民族問題導致國家分裂和民族沖突時有發生，甚至有的國家仍然處在動亂或戰火之中。

反觀中國，民族區域自治制度在70多年的實踐中，有力地維護了國家統一、領土完整的主權原則，有效地保障了民族平等、共同發展的權利，民族地區實現跨越式發展。新中國成立70年來，民族地區經濟社會發展水平不斷躍升，各族人民生活水平和質量不斷提高。根據有關部門統計，2018年，民族八省區生產總值突破9萬億元，與1952年相比年均增長8.7%;城鄉居民人均可支配收入分別達到33983元和11426元，與1978年相比年均增長分別為12.6%和12.1%。特別是黨的十八大以來，民族八省區貧困人口從3121萬人減少到603萬人。1民族地區與全國人民一道享受到了改革開放的成果，如在高鐵、電子商務、移動支付、共享經濟等引領世界潮流的新技術方面，民族地區與全國幾乎是同步發展。

民族區域自治制度優勢何用

制度是治理的依據，治理是制度的實踐展開，治理效能則是依據制度進行社會治理的效率和效果。制度在國家治理中發揮著根本性、全局性和長遠性的作用，但是好的制度并不意味著必然有好的治理效能。堅持和完善民族區域自治制度，就要進一步研究如何把制度優勢轉化為民族地區治理的效能。黨的十九屆四中全會從宏觀上規劃了新時代如何把制度優勢轉化為治理效能，明確提出要“著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。這一要求，為今后如何把民族區域自治制度優勢轉化為民族地區治理效能提供了根本遵循。

固根基、揚優勢、補短板、強弱項。提升民族地區的治理效能，要鞏固黨在民族地區執政的“存量”優勢，并在克服短板和不足的基礎上不斷創造“增量”優勢。堅持人民主體地位，充分調動人民積極性，始終是我們黨立于不敗之地的強大根基。要以各族干部群眾為主體，以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向，以加強各民族交往交流交融為根本途徑，全面深入持久開展民族團結進步創建工作。當前尤其要在堅決打贏脫貧攻堅戰、保障改善民生等方面下功夫，逐項推動民族地區產業和民生重點項目建設。特別是在教育、醫療和環境保護方面，進一步加大資金支持和政策傾斜，幫助民族地區提高辦學水平，培養少數民族高素質人才。實際上，新中國成立以來的不同歷史時期，我們黨領導民族地區各族群眾在這一方面做了大量工作，積累了豐富的經驗。尤其是近年來民族地區普遍開展各種形式的強基固本活動，鞏固了黨在民族地區的執政根基，大大提高了基層治理的效能。今后應著力從治理體系和治理能力現代化的高度，整合各種資源，發揮已有優勢，在科學性和現代化基礎上提高治理效能。

構建系統完備、科學規范、運行有效的民族區域自治的制度體系。民族區域自治的制度體系是推進民族地區治理現代化的依據。早在1956年，毛澤東同志在《論十大關系》中就提出社會主義制度和民族區域自治制度建立起來以后，要根據民族地區的實際情況，進一步細化民族地區的具體制度的任務。更加成熟、更加定型的制度體系保證民族自治地方的自治權，既是一項系統工程，又是一個重大現實課題。新時代堅持和完善民族區域自治制度，就必須緊密結合中國國情和民族地區的實際，把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來，完善配套法規、加強普及宣傳、強化監督檢查。要按照民族區域自治法的有關規定，抓緊制定配套的法律法規、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的具有中國特色的民族法律法規，建立健全民族區域自治法貫徹執行情況的監督檢查機制。只有建立完備的適合民族地區實際的制度體系，民族地區的治理才能有制可依，治理效能才能有堅實的制度保障。

加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。推進國家治理體系和治理能力現代化是復雜的系統工程，需要統籌布局、全面協調推進。要結合民族地區實際進行系統謀劃，建立科學合理的治理體系。注重整體性和協同性，著力把依托力量、治理方式、所需資源等要素全面結合起來處理好。堅持民族事務治理法治化，提高運用法治思維和法治方式維護民族團結的能力，在法治軌道上統籌力量、平衡利益、調節關系、規范行為。協調各種治理主體行為，形成多部門聯動，尤其是發揮民族地區基層治理創造性，著力營造共建共治共享社會治理格局。堅持標本兼治，在源頭治理上下功夫。堅持自治、法治、德治相結合，提高民族地區治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

要強化對民族區域自治制度的執行。制度的生命力在于執行，治理效能在執行中顯現。由于社會發展、經濟狀況、歷史因素、文化傳統等客觀條件限制，加之一些落后的思想觀念影響，民族地區還存在執行力薄弱的情況。近年來，民族地區一些地方廣泛開展機關效能建設活動，為提高治理效能積累了一定的經驗。今后應在此基礎上，以促進民族團結為核心，以實現各民族共同發展繁榮為目標，以社會治理現代化新理念為指引，進一步提升治理能力現代化水平，切實把民族區域自治制度的優勢轉化為民族地區的治理效能。

綜上所述，民族工作在國家治理中占有重要地位。新時代提升民族地區治理體系和治理能力現代化水平，提高治理效能，首先要充分認識到民族區域自治制度的顯著優勢，增強中國特色解決民族問題的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，全面貫徹黨的民族理論和方針政策，把黨的全面領導貫穿到民族工作的全過程和各方面。

（本文是中國社會科學院創新工程重大項目“馬克思主義中國化思想通史研究”〈項目編號2016MYYA03〉階段性成果）

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（作者簡介：陳亞聯，中國社會科學院馬克思主義研究院中國特色社會主義理論體系研究室主任、副研究員，中國少數民族哲學及社會思想史學會副理事長、秘書長兼法人代表）

責任編輯 / 申 ?潔