《日英通商航海條約》（1962年）談判析論

劉子玉

摘 要： ?1955年9月，日本正式加入關稅與貿易總協定。以英國為首的14國對日援引關貿總協定第35條，拒絕給予日本最惠國待遇。為同英國簽署通商航海條約，獲得最惠國待遇，日本與英國展開了長期艱苦的談判。談判遷延日久，英國缺乏盡快締約的動力，日本則缺乏推動締約的籌碼。1950年代末日本政府推動貿易自由化的決定直接推動了談判進程。為與英國達成協議，換取英國最惠國待遇及其撤銷對日援引第35條的承諾，日本不得不在保護條款與敏感清單這兩大問題上做出讓步。1962年《日英通商航海條約》構建了日英經貿關系的穩定框架，掃清了戰后日英關系發展道路上的最大障礙，日英關系進入一個新階段。該條約提升了日本的國際地位，但卻是在日本做出重大讓步的前提下締結的，日本經濟外交在收獲了重大勝利的同時，也顯露了自身的局限。

關鍵詞： 日英關系;日本經濟外交;關貿總協定;第35條;國際貿易

1962年締結的《日英通商居住航海條約》①

（Treaty of Commerce， Establishment and Navigation between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Japan）在戰后日英關系史上具有里程碑式的意義。該條約確立了日英經濟關系框架，掃清了戰后十余年間日英兩國關系發展道路上的最大障礙。對日本來說，《日英通商航海條約》還具有特殊的意義。1955年9月，幾經波折，日本終于成為關稅與貿易總協定（GATT）的正式成員國，向重返國際社會的目標又邁進了一大步。然而，英國、法國、澳大利亞等14國②

對日援引關貿總協定第35條，規避與日本建立GATT關系（即雙方適用關貿總協定），拒絕給予日本最惠國待遇，繼續對日本商品施加歧視性的、嚴厲的進口限制。此舉不僅影響了日本擴大出口，更意味著許多國際貿易大國并未將日本視為其平等的貿易伙伴，嚴重挫傷了日本國民的自尊心。為此，日本政府展開了艱苦的外交努力，積極推動與相關國家的經貿談判。與英國進行的通商航海條約談判就是其中最為關鍵的一環。目前國內外學術界的相關研究十分匱乏，且不深入，對日英兩國外交史料的利用也不甚充分。

學術界有關1962年《日英通商航海條約》的研究散見在英日關系研究論著中，如Noriko Yokoi，Japans Postwar Economic Recovery and AngloJapanese Relations 1948-62， London：Routledge Curzon， 2003; 陳?。骸稇鸷笕沼㈥P系研究（1952—1972）》，人民出版社2013年版;Kibata Yoichi， “Peacemaking and after：AngloJapanese Relations and Japans Reentry into International Society，” in Hugo Dobson and Kosuge Nobuko， eds.， Japan and Britain at War and Peace， New York： Routledge，2009;Janet Hunter and S.Sugiyama， “AngloJapanese Economic Relations in Historical Perspective，1600—2000： Trade and Industry， Finance， Technology and the Industrial Challenge，” in Janet Hunter and S.Sugiyama eds.， The History of AngloJapanese Relations， Vol.4， Economic and Business Relations，New York：Palgrave， 2002; Kuroiwa Toru，“AngloJapanese Relations since the 1960s： Towards Mutual UnderstandingBeyond Friction，” in Ian Nish and Yoichi Kibata， eds.， The History of AngloJapanese Relations，Vol.2，the PoliticalDiplomatic Dimension，1931—2000，London：Macmillan Press，2000.既有研究多是從英日關系發展脈絡的宏觀視角看待《日英通商航海條約》的締結，揭示了1962年商約在戰后英日關系發展過程中的里程碑地位。橫井のりこ及陳巍兩位學者對商約談判過程進行了專門研究，前者的研究視角偏重于英國的決策過程，后者則較為全面地梳理了通商條約談判始末，但關于緊急進口限制與敏感清單的談判過程尚有很大研究空間。一方面，日英通商航海條約談判是日本突破GATT第35條限制，獲得最惠國待遇，爭得平等國際地位的關鍵談判，因此有必要從日本經濟外交目標的角度分析該問題;另一方面，有關日英通商條約談判的英國外交部檔案資料和日本外務省外交史料館的相關史料均有相當的利用價值。本文將依據英國外交部關于戰后遠東與日本的檔案，以及日本外務省外交史料館關于《日英通商航海條約》的檔案，探討日英通商航海條約談判的緣起、轉折、焦點問題與歷史意義，并試圖揭示日本在恢復主權后為爭取國際平等地位做出了怎樣的經濟外交努力。

一、《日英通商航海條約》談判的緣起與啟動

自1952年日本恢復主權以來，英國出于遏制共產主義在亞洲擴張的戰略需要，與日本建立并保持著一定的合作關系，但這種合作關系并不完全對等。相比之下，此時的日本更需要英國在國際經貿、國際政治等領域的善意與支持，而英國卻始終對日本的發展前景懷有重重疑慮。戰后日英通商航海條約談判正是在這種大背景下展開的。所謂通商航海條約是指有通商關系的國家為雙邊經濟關系的順利開展所締結的條約，對當事國之間關于關稅率、通商與航海自由、出入境、居住、營業、財產的取得與處理、法權等問題做出規定，一般包括互相給予最惠國待遇和國民待遇的條款。日英兩國若能締結通商條約，構建起雙邊經濟關系框架，自然是互利互惠之舉。但日英兩國為締結這樣一份通商航海條約，卻談判了近七年之久，其根源在于雙方的核心訴求存在著不易調和的矛盾，簡言之，日本希望通過與英國締結通商條約，獲得英國的最惠國待遇，并撤銷對日援引GATT第35條，而英國則要求保留對日本商品施加歧視性進口限制的單方面權力，并繼續保留對部分日本制品的歧視性配額限制。日英兩國能否平衡、如何平衡彼此的訴求將決定日英通商條約的命運。那么，日英雙方在經濟關系領域的矛盾又是怎樣產生的呢？

英國對日援引GATT第35條的直接原因是無法阻止日本加入關貿總協定。第35條本質上是一則例外條款，它規定在如下情況下，在特定的締約國之間可不適用總協定：“1.如果：（甲）兩個締約國沒有進行關稅談判，和（乙）締約國的任何一方在另一方成為締約國時不同意對它實施本協定，本協定或本協定第二條在這兩締約國之間應不適用。2.經任何締約國提出請求，締約國全體可以檢查在特定情況下本條規定的執行情況，并提出適當建議?！?/p>

關稅及貿易總協定資料匯典編寫組：《關稅及貿易總協定資料匯典》，社會科學文獻出版社1992年版，第28頁。也就是說，只要一方不同意，就可以不與另一方建立GATT關系，不履行為其提供最惠國待遇的條約義務。雖說締約國有向全體大會申訴的權利，但全體大會的“建議”也并不具有約束力。給予日本最惠國待遇問題可以追溯到1948年，由美國首倡，但一直遭到英、澳等國的抵制。1952年7月，恢復主權的日本向GATT總干事正式提交入關申請。此后，英國政府四處奔走，多方游說，想方設法要將日本擋在GATT大門之外。在意識到無法阻止日本入關后，英國又多次提議修改總協定的某些例外條款，試圖在GATT框架下獲得差別對待日本商品的權利。

英國如此不想給予日本最惠國待遇，其原因是多方面的：首先，戰前時期，日本曾對英國展開諸如傾銷、抄襲商品設計等不正當商業競爭，英國對此記憶猶新，擔心日本會故伎重演，嚴重擾亂國際市場秩序，損害英國的經濟利益;其次，英國紡織業等傳統產業處于衰退時期，對廉價日本制品的競爭力懷有神經質般的恐懼心理;第三，在太平洋戰爭中，日本奪取了廣大的英國殖民地與保護領，摧毀了英國的東南亞帝國，殘酷虐待英國戰俘，英國國內反日情緒依然高漲，短時期內無法消解;第四，從實際情況來看，英國認為日本的經濟結構是一種特殊的“雙重構造”，即“過剩的勞動人口”與“現代工業”相結合，

赤根谷達雄：『日本のガット加入問題：〈レジーム理論〉の分析視角による事例研究』、東京：東京大學出版會、1992年、94頁。具備大量產出廉價工業制成品的能力，為保護本國產業，英國認為需要對日本施加歧視性的進口限制;最后，在強烈要求政府保護本國產業免受日本競爭沖擊的國內輿論壓力下，英國政治家們也不敢“頂風作案”，貿然給予日本最惠國待遇。

在日本入關以及最惠國待遇問題上，英國最看重的是保護本國產業免受日本商品沖擊的“自主權”。也就是說，英國必須擁有單方面決定對日本進口商品施加歧視性限制的權力，英國決不接受須經GATT締約國多數同意才可履行的進口限制權。因此，在修改GATT條款的嘗試徹底失敗后，在日本正式入關的數月前，英國政府發表了日本入關問題白皮書，表示將對日援引第35條，以便保有應對擾亂市場或不當競爭行為的行動自由，但英國愿意并將邀請日本談判，以期締結長期性的通商航海條約。

Appendix III Government White Paper Published in April 1955，FO371/141472，FJ/1152/36，Foreign Office Files for Japan and the Far East（1952—1980）， Marlborough：Adam Matthew Publications，1998.早在1954年11月，英國就已開始起草對日商約草案。1956年中旬到1958年初，以英方草案為基礎，日英兩國進行了兩輪商約會談，日英曠日持久的通商航海條約談判就此展開。會談主要是預備性和試探性的，雙方就條約構成、應用范圍以及進口限制等問題初步交換了意見，但均無果而終。

此后，負責日英通商條約談判的英國貿易部對開展新一輪談判愈發不感興趣，他們認為日英商約并不會為英國帶來多少純粹的商業利益，在日英雙方都暫不準備在進口限制問題上讓步的情況下，締約的希望也很渺茫。1958年末，日本的態度似乎開始有所軟化。日本各相關省廳研究認為，英方幾乎不會無條件撤銷對日援引第35條，給予日本最惠國待遇，因此日本準備做出讓步，接受英國保留若干對日歧視性限制的做法。

日英通商航海條約の交渉方針についての意見具申に関する件、1958年11月14日、B0100日英通商航海條約関係一件·セーフ·ガード條項関係（センシティブ品目を含む）· 第1巻、日本外務省外交史料館藏、35-38頁。以下簡稱セーフ·ガード條項関係·第1巻。在日本的敦促和英國外交部的壓力下，英國貿易部終于同意與日本于1959年3月重啟談判。為期近三個月的第3輪商約談判取得了一定進展：雙方完全明確了對方關于通商條約草案文本的態度，盡管沒有一項條款被最終敲定，但足以建立日后談判的基礎;此外，雙方還確認商約談判中最關鍵的問題——進口配額限制問題——將被單獨討論。

英國早日與日本締結商約也并非全無益處，除眾所周知的國際戰略利益外，商約中所包含的航運、居住條款都是英國對日貿易發展的重要保障。英日間缺少通商條約的狀態不可能永遠持續下去，要想將英日關系保持在一個“正?！睜顟B，遲早要對日本商品實行一定程度的貿易自由化。盡管如此，英國貿易部還是半心半意，在商業利益不明朗、產業界反對、日本商品競爭力日漸強勁的情況下，進口配額問題應如何解決仍是未知數。此刻，開始已近四年的商約談判似乎陷入了僵局，其根源在于，英國缺乏改變現狀的動力，日本則缺乏改變現狀的籌碼。好在日益凸顯的國際貿易自由化趨勢助了日本一臂之力。

1958年末到次年中旬，“西歐17個主要國家幾乎全部恢復了貨幣的對外可兌換性”，日本認為這是戰后世界經濟“明顯地向自由貿易體制轉換的重要一步”。

通商產業省通商產業政策史編纂委員會編，日本通商產業政策史編譯委員會譯：《日本通商產業政策史·第8卷·第III期 高速增長時期（1）》，中國青年出版社1995年版，第139頁。但當時在日本國內占上風的觀點是，“西歐仍將繼續采取限制進口的政策”。

通商產業省通商產業政策史編纂委員會編：《日本通商產業政策史·第8卷·第III期 高速增長時期（1）》，第139頁。果不其然，1959年，英國相繼對歐洲經濟合作組織（OEEC）成員國和美元區實行自由化，對全球大多數國家開放市場，只將共產主義陣營國家與日本排除在外，這為一向對英國貿易歧視心懷不滿的日本制造了差別對待英國進口商品的口實。實際上，日本正在經受著來自國際貨幣基金組織（IMF）和關貿總協定的巨大壓力，要求日本盡快放棄不合時宜的貿易保護主義政策，緊跟當今國際貿易自由化大潮，推進貿易自由化。經過慎重考慮，1959年末，“日本明確地提出了以自由化為基調擴大世界貿易的方向”，

通商產業省通商產業政策史編纂委員會編：《日本通商產業政策史·第8卷·第III期 高速增長時期（1）》，第148頁。決定推行貿易自由化。精明的日本人決心抓住這一絕好的“戰略”機會，利用隨之而來的貿易反制權迫使英國在商約談判中讓步。自1957年起，日英間的經貿往來通過年度貿易支付協定維系，雙方通過年度談判，確定或調整每年交易品種及相應額度，必要時會互相做出貿易減讓。1959年11月9日，日本駐倫敦使館向英國遞交備忘錄，以在未來的自由化計劃中將英國排除在外相威脅，要求英國做出單方面貿易讓步。

Aide Memoire from the Embassy of Japan，United Kingdom，November 9，1959，FO371/141474， FJ1152/78.面對日本的攻勢，英國表示“目前無法做出單方面貿易減讓……只能在全面商約談判中確定日本商品的管控規則，為英國產業提供保護，并為英國在日本市場的出口做出相應的保證”。

大野大使から藤山外務大臣宛ての電報：英國の輸入制限緩和措置に関し英商務省に申入れの件、1959年12月18日、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻、日本外務省外交史料館藏、114頁。

英國如此回答源于其對日本切實推行貿易自由化的誠意尚存懷疑，但依靠臨時貿易協定維系英日經貿關系并非長久之計，削減乃至取消對日進口歧視也是大勢所趨，英國政府對此心知肚明。在日本談判地位愈發有利的情況下，英國決策者和商人都已意識到，英日經濟關系已進入關鍵階段。日本的自由化計劃大大提高了其在對英談判中的地位，日本完全可以將英國排除在自由化范圍之外?？赡茉馐芷缫曅赃M口限制的英國，必然擔心因本國商品無法在同等條件下進入日本市場而喪失與其他國家公平競爭機會。在通商航海條約尚難以達成協議的情況下，英國只能在年度貿易談判中采取放松進口限制品種、增加進口配額等方式對日本做出讓步。但是，英國為保護本國產業，在當時條件下對日本所能做出的讓步勢必有限，因此迫切需要與日本商談未來將以何種形式穩步推進日本對英出口。在國際貿易自由化大潮中，日本政府推行貿易自由化的舉措直接促使英國積極推動日英商約談判的展開。日本貿易自由化的實施可謂《日英通商航海條約》談判中的第一個轉折點。

二、《日英通商航海條約》談判的重啟與停滯

如何平衡日本最惠國待遇、第35條問題與英國進口限制權的問題，是日英商約談判能否成功的關鍵。1959年11月，借GATT東京總會之機，日英兩國就上述問題進行了非正式磋商。英方要求：1.將需要繼續受保護的商品列入所謂的“敏感清單（sensitive list）”，并要求保有在緊急情況下重新施加進口限制的權利（safeguard，緊急進口限制條款，也可稱為保護條款）;2.上述清單和限制機制都應由英國政府制定;3.保護條款不應有具體期限，且應對外公開;4.GATT條款對緊急進口限制權不具約束力;5.日本必須切實推進自由化，放棄貿易保護政策。

Draft Brief for United Kingdom Delegation to Tokyo GATT Conference：M.F.N.Treatment for Japan：The Problem of Safeguards，September 30，1959，FO371/141473，FJ1152/54.日方則要求獲得全面最惠國待遇，并接受英國保留對日本商品施加進口限制的權利，但進口限制的最終手段應是日本自主限制出口，并采取漸進方式逐步撤銷。同時，日本也準備在保護條款問題上做出適當讓步，試圖換取英國撤銷對日援引GATT第35條。

1960年3月，英國貿易大臣向內閣提交一份備忘錄。備忘錄中說，經濟政策委員會認為應與日本重啟商約談判，只要保護條款行之有效，就可以考慮給予日本最惠國待遇;只要保護條款僅受日英雙邊條約之約束，就可以考慮撤銷對日援引第35條。

Memorandum by the President of the Board of Trade：Commercial Relations with Japan，March 7，1960，CAB129/100，C（60）42，Macmillan Cabinet Papers，1957—1963， Marlborough：Adam Matthew Publications，2000.英國內閣批準了這一計劃，3月18日，英國貿易部次官休斯（Hughes）向日本駐英公使中川融提交了一份信函，闡述了英方將保持對某些敏感商品的進口限制以及保有緊急進口限制權等基本原則，并建議在東京重啟商約談判。在日本看來，日英商約談判所應解決的最大問題是英國對日進口歧視和對日援引GATT第35條問題。當時，英、法、意等西歐國家均對日實行嚴厲的歧視性進口限制，許多GATT締約國尚未撤銷對日援引第35條，已經給予日本最惠國待遇的美國、加拿大和澳大利亞等國也在繼續限制日本商品進口，日本在貿易領域大有被國際社會孤立的危險。如果日本能與英國締結通商條約，獲得英國的最惠國待遇，促使英國撤銷對日援引第35條，這會對其他區別對待日本商品的貿易大國產生良好的示范作用，十分有助于改善日本在國際社會中的不平等地位。從經濟利益層面來看，若與英國締結通商條約，即使在完全接受英國敏感清單的情況下，相比于目前英國對日貿易負面清單，日本也可以獲得更多的經濟收益;如果條約適用范圍擴展到英屬領地，則可以進一步穩定日本與英屬殖民地的經貿關系，避免發生殖民地獨立后選擇繼承母國對日援引第35條的情況。

経済局·スターリング地域課：日英通商航海條約貿易條項について、1960年7月26日、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、341-345頁。1960年初，時任日本駐英大使的大野勝巳也判斷，英國繼續推進對美元區自由化的新形勢，是日本大踏步解決通商航海條約問題的最好機會。

大野大使から藤山大臣宛ての電報：日英貿易取極交渉に関する件、1960年1月5日、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、115頁。

這樣，日英兩國一拍即合，于1960年5月—12月舉行了第4輪商約會談，集中討論保護條款與敏感清單問題。日本代表團在開幕詞中，重申要求獲得英國無條件最惠國待遇以及立即撤銷對日援引第35條的基本立場，日方愿意兼顧英國保護本國產業的迫切要求，接受保護條款和敏感清單的存在，但要求對保護條款的性質、啟動程序、存續時間、終止條件，以及敏感清單品目等細節做進一步討論。

外務省経済局：日英通商航海條約第4次交渉冒頭挨拶、1960年5月8日、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、205-208頁。5月26日，英方提出了完整的敏感清單草案，包括照相機、攝影攝像設備、魚類及魚制品、打火機、鐘表及其他機械計時設備、金屬西餐具、家用縫紉機、體育用品及玩具、光學玻璃和光學儀器及元件、陶器、船舶（ships and boats）、紡織品、服裝、電子產品、留聲機及收音電唱機，

From Tokyo to Board of Trade， May 26，1960，FO371/150609， FJ1152/81（A）.可組裝商品均包含部件，下同。共計15個大項，涵蓋近一半的日本出口品種。6月27日，在明確英國的具體要求后，日方拋出了關于保護條款和敏感清單的反建議框架。首先，雙方必須在通商條約文本中闡明互相給予無差別、無條件的最惠國待遇，保護條款可以議定書的形式作為商約附件存在。日方的具體要求是：1.保護條款是相互的;2.須確定保護條款時限;3.相互確保條款不被濫用;4.事前協商;5.協商無果后只能采取最低限度的限制措施，對象國保有報復權，且在兩國建立GATT關系的情況下，有權就保護條款問題提請GATT仲裁;6.保護條款可被GATT防止市場擾亂的多邊解決方案替代。

外務省経済局スターリング地域課：日英通商航海條約貿易條項に関する対英回答、1960年6月27日、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻、日本外務省外交史料館藏、287-288頁。其次，關于敏感清單，日方要求：刪除沒有明確受保護理由的品目;對一部分商品由日本實行自主出口限制;必須為繼續受保護的商品制定自由化日期，原則上，對每項商品的限制不得超過五年;實行自主限制的品目將不被列入敏感清單，英方也不得為其設置配額，保護期限同上。

英國側提案の対日センシティブリストに対する日本側対案、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、295頁。此外，對暫時無法自由化的商品，在受保護期限內的配額應逐年遞增。

外務省経済局スターリング地域課：日英通商航海條約貿易條項に関する対英回答、1960年6月27日、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、288頁。從上述建議來看，日本對英國敏感清單做出了大幅刪減，日方只接受將打火機、家用縫紉機、雙筒望遠鏡、顯微鏡（除電子顯微鏡）以及廉價金屬玩具

指離岸價格低于3美元的玩具。納入清單。

From Tokyo to Board of Trade No.50 Creda， July 2，1960， FO371/150610， FJ1152/104（E）.事實上，英國的敏感清單草案是頗為“極端的”，日本代表團為清單規模感到震驚：如果日本大宗出口品種都將繼續承受歧視性數量限制，且缺少明確的自由化日期，那么日本通過簽署商約獲得的最惠國待遇勢必成為空談。這就等同于英國將在繼續歧視日本進口商品的情況下，白白收獲日本的最惠國待遇。

6月30日，依據此前闡明的要點，日方提出了“雙邊保護議定書”草案，其主要訴求有兩點：一是GATT規則高于日英雙邊保護議定書，GATT對保護條款的執行具有仲裁權;二是保護條款具有臨時性，在規定期限內（三年）必須中止。這兩項訴求直接挑戰了英方堅持的最惠國待遇與保護議定書同時有效且雙邊協定不受GATT約束的底線，致使英方代表反應激烈，甚至一度拒絕向倫敦請示如何處理日本的反建議。隨后，日方又提出兩種解決方案。第一份草案假定英國給予日本最惠國待遇，又撤銷對日援引第35條（A方案），第二份草案則假定英國給予日本最惠國待遇，但未撤銷對日援引第35條（B方案）。這兩項方案只表明了日本尚不確定英國是否準備以撤銷對日援引第35條為前提繼續談判，并沒有解決雙方在保護條款問題上的主要分歧，即英國認為保護條款的核心精神是“原則上單方面保留施加歧視性進口限制的權利”，并無限期有效，而日本則主張“（保護條款）只能在必要情況下，才能作為臨時的緊急措施施加歧視性進口限制”。

外務省経済局スターリング地域課：日英通商航海條約貿易條項中セーフガードに関する2國間取極の內容、1960年7月26日、B0100セーフ·ガード條項関係·第1巻 、日本外務省外交史料館藏、349頁。值得注意的是，日本這兩項方案仍然沒有在英國關心的保護條款與GATT關系問題上做出更改。顯然，日本對保護議定書的兩項反建議未對英國做出任何實質讓步，加之日本對敏感清單的反建議也存在諸多難以被英國接受之處，雙方決定暫時中止談判，英方代表將回國請求進一步指示。

12月14日，英日兩國繼續此前的會談。首先，英方拒絕接受GATT對英日保護條款的仲裁權，因此在選擇以A方案為基礎，一勞永逸解決第35條問題的同時，要求保護議定書必須盡量削減有關關貿總協定作用的表述

;其次，英方同意討論敏感清單規模，原則接受日本對某些敏感商品實行自主出口限制的要求;第三，英方原則同意保護條款的對等性質，但堅持保護條款應在商約到期后繼續有效，其終止條件為雙方同意或GATT多邊保護方案出臺。

Agreed Note of a Meeting：Draft Treaty of Commerce and Navigation between the United Kingdom and Japan， December 14，1960， FO371/158513， FJ1152/4.出乎英國意料的是，日本更傾向于B方案。這種意外的原則分歧使談判再次陷入停滯。

在第4輪商約談判中，日英雙方關于保護條款與敏感清單問題的根本分歧暴露無遺。英國的設想是在坐擁無限期保護條款的前提下給予日本最惠國待遇，在保證進口限制權的行使不受其他條約限制的情況下撤銷對日援引第35條，并要求對所謂的敏感商品繼續進行數量限制。顯然，日本無法接受他國對其商品進行無限期歧視性限制的做法，因而要求對保護條款設置存續期限，并盡量將其置于GATT框架之下。同時日方還謀求大幅壓縮敏感清單，設置清單品種的受保護期限，并極力兜售自主出口限制模式。此后，日英兩國若想在商約談判中取得突破，勢必要對上述根本分歧相互做出妥協。

三、日本的妥協與《日英通商航海條約》談判的完成

迫切希望英國撤銷對日援引第35條的日本，何以在此時選擇了暫緩第35條問題解決的B方案呢？1961年初的一份資料顯示，日本外務省、通產省和大藏省就對英商約談判問題進行了三省磋商，通產省和大藏省一致認為，如果英國要求保留無期限的保護條款，那么撤銷第35條有名無實。

経ス課：日英間セーフ·ガードに関する関係三省の意見、1961年1月27日、B0100日英通商航海條約関係一件·セーフ·ガード條項関係（センシティブ品目を含む）· 第2巻、日本外務省外交史料館藏、462頁。以下簡稱セーフ·ガード條項関係·第2巻。大藏省認為，現在要求英國撤銷對日援引第35條，并不會為日本帶來太多實質利益。如果日本在與英國的通商航海條約談判中，接受用歧視性的保護條款換取第35條的撤銷，則會在國際社會造成一個有條件撤銷對日援引第35條的先例。大藏省還指出，隨著日英雙邊關系逐漸轉暖和日本經濟的發展，日本爭取英國撤銷第35條的形勢會逐漸對日本有利，況且GATT關于應對市場擾亂的多邊解決模式也有希望達成協議。

大蔵?。喝沼⑼ㄉ毯胶l約通商條項交渉について、1961年2月12日、B0100セーフ·ガード條項関係·第2巻、日本外務省外交史料館藏、478-486頁。因此，暫緩解決第35條問題不失為一個可行的選項。

日本外務省則主張對英國做出適當的妥協，換取第35條問題的早日解決。1961年5月，日本駐英大使大野勝巳提交一份報告，建議要盡早與英國解決第35條問題。大野大使認為：首先，當前英國對日本的反感情緒大為減退，日英關系有所好轉，在此時解決通商航海問題意義重大;其次，英國作為自由世界領導者的一員以及英聯邦的中樞，與其發展政治關系將對日本極為有益;第三，英國國民對日本制品的競爭力仍懷有很大恐懼，撤銷對日援引第35條是重大政治問題，在這種情況下，英國政府提出用保護條款換取撤銷第35條是個相當難得的決斷;此外，在歐洲經濟一體化過程中，各國傾向于與主張繼續限制日本商品進口的法國保持一致，對日本解決第35條問題十分不利，這就需要先促使英國撤銷對日援引第35條，帶動法國等其他歐洲國家效仿，以期消除歐共體的對日貿易差別。大野還指出，B方案既未能解決第35條問題，又保留了保護條款，從國內政治層面來看也是不得人心的。因此，大使斷言，要么依據A方案繼續談判，要么就推遲締結條約。

在連合王國大使館：日英通商條約問題、1961年5月、B0100セーフ·ガード條項関係·第2巻、日本外務省外交史料館藏、539-547頁。受史料限制，日本相關省廳就第35條問題又做出了怎樣的討論尚不得而知，但從最終結果來看，外務省的意見顯然占了上風。

1961年7月初，日本外相小坂善太郎出訪歐洲，主要目的是敦促相關國家撤銷對日援引第35條，結束對日本商品的歧視限制，以期開發歐洲市場、密切與歐洲的政治聯系。小坂在與英國貿易大臣莫德林（Maudling）的會晤中表示，日方樂見英方決定以撤銷對日援引第35條為基礎繼續商約談判，只要保護條款能夠與GATT建立某種聯系，日方即準備接受與條約本身具有同等時效的保護條款;條約本身初始期限為五年，此后自動延長。

大野大使から池田大臣臨時代理宛ての電報：小坂外相とモードリング、エロル両大臣との會談の件、B0100セーフ·ガード條項関係·第2巻、日本外務省外交史料館藏、565-568頁。小坂妥協案的最大意義在于，它標志著日本不再堅持GATT對商約保護條款的仲裁權，而只要求雙邊協議與GATT規則建立適當的聯系，這無疑是日方做出的重大讓步。另一方面，日本仍然堅持保護條款的過渡性質，要求英國對日本商品施加緊急限制的權力必須在一定時期內終止。盡管日本的讓步并未完全滿足英國的期待，但日本表示重新回歸被英方初步認可的A方案，并愿意在保護議定書與GATT關系問題上做出讓步，日英繼續推進商約談判的基礎已經具備。小坂妥協案可謂日英商約談判中的另一個重要轉折點。

1961年11月到1962年11月，日英相繼舉行了第5輪和第6輪商約會談。在第5輪會談中，雙方重點討論保護條款以及敏感清單的范圍、時效、限制手段等問題;第6輪談判的主要內容是敲定保護議定書文本、敏感清單及其協議文本，并同時另設小組，磋商通商條約正文諸條款。

關于保護議定書，日本建議在議定書之外增加一封附信。附信闡明，日本政府仍然認為兩個GATT締約國之間沒有必要制定GATT框架外的保護條款，因此，隨著形勢發展，保護議定書應予以廢止，即使五年后與英國續簽通商條約，日方也會請求終止議定書。

Agreed Note of a Meeting：Draft Treaty of Commerce and Navigation between the United Kingdom and Japan， Annex B， November 22，1961，FO371/158517， FJ1152/96.這與英國要求保護議定書永久有效的主張嚴重不符。英方對這種公開暴露雙方根本分歧的做法十分不滿，拒絕接受附信的存在，還指責日方新草案并未明確闡述議定書與GATT的關系。對此，日方解釋說，附信只是想表達日方對保護議定書終止問題的看法，其內容也不必公開。根據小坂妥協案的精神，保護議定書可以不接受GATT仲裁，但二者之間應當建立某種聯系，日方希望GATT相關機構可以對議定書的執行保留某種非強制性的建議權，形成道德約束，防止對保護條款的濫用。英國對日本的解釋并不買賬，他們的主要顧慮是：如果GATT擁有對議定書執行的建議權，那么如何確保GATT依據日英雙邊協定仲裁爭端，而非依據GATT規則仲裁？英方在該問題上堅持不肯讓步，并向日本代表團提交了一份較為簡潔的、極大淡化了GATT作用的保護議定書草案作為反建議。

1962年1月，日方轉而在議定書文本措辭上下功夫，試圖使其表述能為雙方所接受，結果徒勞無功。日本看重的附信也根本得不到英國的認可，英方強調其最初設想是議定書只能在雙方同意的情況下終止，現在接受議定書只與商約同時有效已是讓步，英方不會再接受這封暗示日本希望盡早終止議定書的附信。無奈之下，在7月份開始的第6輪談判中，日方再次做出讓步，提出只要英方同意刪除不得將符合議定書的行為提請GATT仲裁的表述，日方不再堅持將不符合議定書的行為提交GATT仲裁的說法，準備依靠雙方互信解決這一難題。至于附信，日本也不打算拘泥于形式。這樣，日英兩國關于保護議定書的原則分歧基本解決。

保護條款的主要精神載于通商航海條約第一議定書中。整個議定書并無涉及GATT的表述，但突出了日方所要求的協商機制。議定書時限與條約本身時限等同，并可在雙方同意的情況下提前廢止。

First Protocol Concerning Trade Relations between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Japan， November，1962， FO371/165004， FJ1152/128.議定書與GATT的關系則通過一份秘密換文加以確認，闡明任何一國政府都不得將任何有關議定書的問題提請GATT仲裁。

Confidential Exchange of Letters on Relations with GATT， October 15，1962， FO371/164998， FJ1152/66（Q）.由此可見，日本幾乎從原有的基本立場上全面后退，最終放棄了將保護條款與GATT相聯系，以及議定書不可無限期存在的訴求。日方只得要求保護議定書的文本措辭盡量貼近GATT相關條款的表述，以便在國會獲得通過。除非宣布終止《日英通商航海條約》，日本無法單方面廢止保護議定書，這為日本對英出口貿易蒙上了一層隨時會遭受歧視性限制的陰影。

不過，保護議定書中包含報復條款，即被施加緊急進口限制的一方可采取適當措施，平衡己方在受限制期間造成的損失，這會對緊急進口限制權形成牽制。對英國來說，保護議定書的主要功用更多是心理層面上的：英國政府可以宣稱擁有保護本國產業利益的主動權，以便減少產業界對與日本締結通商條約的抗拒。對日本來說，接受保護條款無異于接受了對日進口歧視的存在，但為避免談判徹底破裂，在保護條款這種原則問題上還是讓步為妙。至于敏感清單這一涉及商品出口的實際問題，日本則據理力爭，力求將對本國出口商品的限制降至最低。在第5輪商約談判中，日方對英方敏感清單草案進行了大幅刪減，僅同意保留成套陶制餐具、廉價金屬玩具等品種，還要求英國解釋清單品目在列的理由，并為日本同意施加限制的品種確定自由化日期與配額。

Agreed Note of a Meeting：Draft Treaty of Commerce and Navigation between the United Kingdom and Japan， November 17，1961， FO371/158517， FJ1152/96.此后，雙方就敏感品目逐一進行討論，爭論焦點集中在紡織品、半導體、光學設備等日本競爭力強勁的產品之上。英方的談判策略是極力強調本國相關產業力量薄弱，生產成本高于日本，無法立即應對日本產品的競爭。日方則針鋒相對地加以辯駁。日方認為，首先，在保護議定書存在的情況下，敏感清單本身就是不必要的。其次，英國對日本商品將擾亂市場的估計并非基于事實，而更多基于想象。即便如此，為推動談判進程，1962年3月，日方表示準備對棉紡織品、羊毛織物和陶器等英方很感興趣的產品做出重大讓步，應英國要求，將這三大類中的許多相關品種納入敏感清單。同時，日本堅持要求敏感清單必須建立在有一定過渡期的基礎之上，要求英方對清單品種提供明確的自由化期限，以便給本國產業界和國會一個交代。

Statement by Mori，December 22，1961， FO371/164994， FJ1152/15;Statement by Mori on Sensitive List， March 27，1962，FO371/164998， FJ1152/66（A）.實際上，日本新建議的實質是用一部分紡織品品種將更為重要的半導體產品、光學設備等重要品目替換出敏感清單。

日本在敏感清單問題上態度強硬，立場堅定，在與第5輪商約談判同時進行的年度貿易談判中，日方成功運用本國新一輪貿易自由化的機遇換取了英方可觀的貿易減讓。英國多少也為差別對待日本進口產品而自覺理虧。為早日締結商約，理順與日本的經貿關系，搭上日本開放市場的順風車，英國也必須做出實質性讓步。1962年6月，英國內閣決定在敏感清單問題上對日讓步，其主要方式是刪減清單品種、縮小品種界定范圍以及對某些保留品種提供自由化日期。7月20日，英方代表提交了修改后的敏感清單草案。在此基礎上，敏感清單談判艱苦進行到了11月商約簽署前夕。日本使出渾身解數，“恩威并施”，一面運用在推行貿易自由化過程中贏得的主動權，以制定針對英國產品的負面清單作為威脅，另一面在某些自由化日期問題上讓步，試圖增加自主出口限制的品種，極力為半導體產品、光學儀器等出口品種改善出口待遇。

由于其談判內容極為零散龐雜，不妨直接將關于敏感清單的通商條約第二議定書、自主出口限制換文與英日各自的最終草案作對比。第二議定書除正文外，還附加一份包括非貴金屬制打火機、金屬西餐具、家用縫紉機、漁具、雙筒望遠鏡、顯微鏡、玩具、家用陶器8大項的敏感清單，英國將對這些產品繼續保持配額限制。

Schedule to the Agreement Based on the Second Protocol Concerning Trade Relations，November 14，1962， FO 371/165003， FJ1152/120.日本自主出口限制協議與相應品目清單體現在相關換文中，自主出口限制品目也在廣義上算作敏感清單的一部分，其配額的制定須經雙方同意。自主出口限制清單由半導體收音機、電視機、紡織品等組成。

List， Attached to An Exchange of Letteres between Lord Home and Ohno，November 14，1962， FO 371/165003， FJ1152/120.通過比對分析，不難發現英國7月20日清單中的品目幾乎全部在列，自由化日期也無太大調整，其區別主要在于是否由英國主導進口限制。日本削減清單品種的要求基本沒有實現，日方的最大成就或許只是獲得了對大部分紡織品的自主出口限制權，但如果控制不力，英國仍有權依據第一議定書重新施加緊急進口限制，且絕大部分紡織品的自由化日期均未確定。當然，為達成協議，英國也繼續做出了為金屬玩具確定自由化日期，并接受日本將1968年作為陶器的“目標”自由化日期建議

Memorandum by the President of the Board of Trade：Treaty of Commerce，Navigation and Establishment with Japan，October 30，1962，CAB 129/111，C（62）172.等讓步。敏感清單議定書也同樣與條約本身時效等同，或可由于英國逐步放寬進口限制而最終失效。由此可見，通過艱苦談判，日本成功拆分了英國敏感清單，贏得了對大部分敏感商品的自主限制權，保留了些許顏面，但這并不能改變大量出口品種將繼續承受英國歧視性進口限制的現實。

與此同時，關于通商航海條約正文各條款的談判也在進行之中，在分歧較大的航運、公司定義、殖民地貿易等關鍵問題達成協議后，1962年11月14日，日英兩國在倫敦簽署了《日英通商居住航海條約》、各項議定書并換文。1963年4月，條約經兩國議會批準生效，英國撤銷對日援引第35條，雙方互相給予最惠國待遇，戰后日英兩國的通商關系終于構建起來。在英國的帶動下，澳大利亞、法國等國也迅速與日本完成了改訂既有雙邊經貿條約的談判，撤銷對日援引第35條，與日本建立了完全意義的GATT關系，日本在國際經貿領域中的國際地位得到進一步提升。

結 語

1962年《日英通商航海條約》談判是在戰后英日兩國關系不甚對等的背景下開展起來的，起源于戰后給予日本最惠國待遇與對日援引GATT第35條問題。通商條約談判的成功對戰后日英關系的發展產生了深遠影響。1962年《日英通商航海條約》的締結標志著影響戰后日英關系深入發展的最大障礙被掃清，日英兩國經濟關系真正實現了正?；?，進一步鞏固了1950年代末開始回暖的日英政治關系，可謂戰后日英關系發展史上的里程碑。

歷時近七年的《日英通商航海條約》談判大致可分為三個階段：第一階段從1956年至1959年末，這一時期日英雙方就通商航海條約文本的基本構成、彼此的主要訴求等問題坦誠交換了意見，為日后的談判奠定了基礎;第二階段從1959年末至1961年夏，這一時期是日英商約談判取得切實進展的關鍵時期，推動談判進程的有兩個關鍵因素，一是日本政府決心推動貿易自由化，以在自由化計劃中將英國排除在外相威脅，迫使英國決意同日本盡快完成通商航海條約談判，二是在英國明確表示準備以撤銷對日援引GATT第35條為前提推進談判以后，小坂善太郎外相提出了將在保護條款問題上做出讓步的妥協方案，為日英重啟商約談判奠定了基礎;第三階段從1961年夏到1962年末，這一時期是日英商約談判的高潮與完成階段，日英兩國在艱苦的談判中，就保護議定書、敏感清單以及其他所有問題達成一致，1962年11月14日舉行了簽約儀式，日英通商條約談判就此完成。

1962年日英通商航海條約談判有如下幾個特點：第一，談判過程遷延日久，英國缺乏改變現狀的動力，日本則缺乏改變現狀的籌碼。1950年代末逐步凸顯的國際貿易自由化趨勢直接推動了日英商約談判的進程。日本通過決心厲行貿易自由化，獲得了在貿易領域中的對英反制權，迫使英國積極謀求完成對日通商航海條約談判。第二，在給予日本最惠國待遇的同時，英國不僅保留了對日本施加緊急進口限制的權利，還將在一定時期內保持大量對日歧視性進口限制，如何實現最惠國待遇與歧視性進口限制的平衡是日英商約談判的核心問題所在，其中保護條款與GATT關系、保護議定書的時效，以及敏感清單的規模與時限等問題可謂商約談判的重中之重。第三，《日英通商航海條約》得以成功締結，與日方的不斷讓步密不可分。在最具原則性的保護條款問題上，日本一貫堅持的GATT仲裁權、GATT擾亂市場多邊解決框架的優先權等設想最終被完全放棄，日方只獲得了有權要求協商終止保護議定書的微小權利，這意味著英國以保護本國產業為由，對日實施歧視性進口限制的權利在一定時期內難以撼動。也就是說，日本用承認英國的單邊限制機制換來的是效力被削弱的最惠國待遇。在敏感清單問題上，日本接受其存在本身就是一種讓步，英國對清單品目實行的歧視性進口限制，與日本消除對日歧視待遇的基本談判目標相違背。在一系列膠著談判后，日本最終也未能給紡織品、半導體產品等出口大項爭得所期望的貿易條件?？梢哉f，若非日本在一系列關鍵問題上做出讓步，1962年的日英商約談判將難以取得成功。

對英國來說，1962年《日英通商航海條約》的簽署為英國商人開拓日本市場提供了法律和制度保障，獲得了享受日本貿易自由化成果的機會。對日本來說，《日英通商航海條約》的締結自有其特殊意義。日本恢復主權后，其重返國際社會之路并不平坦。1955年，日本雖然正式加入關貿總協定，但英、法、澳等14個締約國對其援引第35條，拒絕與日本建立完全意義上的GATT關系，拒絕給予日本最惠國待遇，歐洲各個主要貿易國普遍對日本實行歧視性的進口限制，日本在國際貿易領域乃至整個自由世界處于一種受孤立的不平等的狀況之下。此番通過與英國締結通商航海條約，獲得了英國的最惠國待遇，并促使英國撤銷對日援引第35條，完全承認了日本的GATT締約國地位，其經濟價值姑且不論，英國對日態度的轉變對法國等其他主要貿易國家所起到的良性示范作用自不待言。1962年《日英通商航海條約》的締結標志著日本在解決第35條問題上取得了重大突破，為日本爭得國際平等地位的外交努力再添砝碼，不失為戰后日本經濟外交的重大勝利。當然，如前所述，為與英國達成通商協議，換取平等的國際地位，日本也付出了不小的代價。日本不得不繼續忍受英國對日本部分產品的歧視性進口限制和對全部日本產品施加緊急進口限制的權力。從某種意義上講，日本獲得的僅僅是英國有條件的最惠國待遇，日本仍然沒有完全改變其在國際貿易領域中的受歧視地位，這是1962年《日英通商航海條約》最大的局限。如何徹底清除殘存的對日貿易歧視，真正改變在發達國家俱樂部中所處的不平等地位，成為此后十余年間日本經濟外交的主題之一。

責任編輯：宋 鷗