論科學立法及其推進路徑

關鍵詞 立法 法治 科學立法 立法質量

作者簡介：王春燕，山東同章律師事務所律師，研究方向：合同債權。

中圖分類號：D90 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.237

在全面依法治國背景下，要提高立法質量和效率，必須堅持科學立法、民主立法和依法立法。其中科學立法是立法的首要原則，深入推進科學立法也是完善中國特色社會主義法律體系和建設中國特色社會主義法治體系的必然要求。目前，我國新法治十六字方針的表述是“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，由此也可以看出，科學立法在我國法治進程中居于首要地位。那么，何謂科學立法、科學立法的判斷標準是什么、如何推進科學立法等一系列問題都需要理論界加以認真思考，以避免立法工作的盲目性，并為立法實踐工作提供有益指導。

一、科學立法的概念界定

理論界普遍認為，科學立法是要求立法過程和立法結構準確體現所調整社會關系的客觀規律，同時遵循法律體系的內在規律。我國《立法法》第六條分兩款對科學立法進行了表述：一是要求立法應當從實際出發，適應經濟社會發展，科學設定權力義務;二是要求制定的法律規范要明確具體，有針對性和可執行性。因此，科學立法應當從發現和認識客觀規律開始，并根據社會規律制定法律予以實施，達到立法者的目的。筆者比較贊同的科學立法的概念是：“科學立法是指立法過程中必須以符合法律所調整事態的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件”。[1]科學立法的概念一般包括內涵和外延兩個層次：

從內涵上看，科學立法包括科學的立法觀念、科學的立法制度和科學的立法技術?？茖W的立法觀念包括立法反映社會的需要、推動全面深化改革、維護社會主義法治統一、堅持公平正義等，這要求立法應當堅持以人為本、立法為民、公平正義，保障社會各階層群體利益的權利，兼顧各種利益的和諧平衡;同時要與時代接軌，推陳出新，走在法律潮流的尖端，與人類文明社會無縫銜接?？茖W的立法制度包括合理的立法體制，科學的立法預測和編制立法規劃計劃，科學的起草、審查和決定制度等，雖然立法調整的領域范圍雖然比較廣泛，但要針對一些重點領域進行立法，使立法調整對象體現多層次、多角度、多梯度，主次分明?？茖W的立法技術包括規范的起草程序、科學的體例和章節結構、標準的立法語言等，這要求健全立法體制機制，運用現代的立法策略、方式和思路，實現由經驗到理性的轉變。

從外延上看，科學立法需要明確以下三點內容：一是科學立法需要堅持實事求是，要從實際出發，從國家整體利益出發，考慮到立法過程中的所有可能出現的因素，把德的全面要素尊重并加入進去，能讓立法中的事實和因素科學合理性。二是科學立法需要正確認識客觀規律，在立法過程中既要考慮法律所能調整以及能夠很好調整的事項范圍，又要考慮到社會的可接受程度，合理分配權利、義務、職權、職責，做到各方利益的均衡性。三是科學立法需要與民主立法相輔相成，從實現立法價值上看，民主立法本身就是科學立法追求的一個方面，無論是立法程序還是立法結果，科學立法和民主立法是得以同時實現的?！傲⒎ㄒ欢ㄒ拥貧?，要貼近民心，推動民生問題的解決，得到人民的擁護?！盵2]

二、科學立法的判斷標準

（一）立法程序正當性

正當程序，指的是把程序正義做為核心價值觀的取向，以及與之有關的一系列觀念看法、規則制度的總和。正當程序最初作為司法領域的一項原則，隨著社會的發展引入立法領域，并確立了立法正當程序這一概念。立法程序的正當性是為了確保參與立法的多元主體的利益權益充分實現，能給予他們一個公平、公正、公開的集協商、質證和辯論一體的立法過程的機會平臺，會給立法結果帶來實質性的影響。立法程序的正當性，也是從源頭上對立法者的立法權行使進行程序上的規范約束，是防止立法者恣意妄為的行使立法權的制度保證。簡言之，有正當的程序，才會有正當的立法，正當的立法程序，是科學立法重要的判斷標準。但是，現在的立法程序正當性還有待完善，要不斷加強立法的制度建設，要對立法的參與、公開和聽證制度安排進行不斷的完善，并建立立法辯論、立法回避、立法修正案等制度。

（二）立法內容合理性

“立法內容合理是指法律原則、規則、技術性措施和權利義務的設置適當，能夠為社會所接受?！盵3]關于立法內容的合理性可以分為兩個層次：一是把保護人民群體的利益放在突出位置，把公平合理分配所有社會主體的權利、尊重人的人身自由和尊嚴價值作為立法前進道路上的指路標，把人民利益高于個人和集體利益作為心里的秤砣;二是在掌握社會發展規律的基礎上選擇合適的調整事項，在有限理性的認識水平上，努力把立法工作同步進行緊緊跟上，合理平均的分配共享社會資源。當我國的立法建設不停加快，立法過程中的利益主體愈發向多元化趨勢發展，利益的多樣化所導致的矛盾沖突也更加激烈。因此，立法機關要愈加重視對立法內容的設計，使立法內容更加合理，利益才會更好平衡。

（三）立法觀念現代性

立法觀念現代性是科學立法的關鍵所在，因為立法觀念直接影響著立法實踐，也是立法制度得以建立的根基。因此，要將立法觀念擺在優先位置，作為立法行為的決定條件。立法既要符合理論，也要符合實踐，要把人民群眾的根本利益做為著力點。只有立法觀念保持現代性，才能更好的發揮法律效果，使政治效果、法律效果和社會政治效果相統一，保證法律實施的各個階段效果有機銜接。為此，一方面，立法者要時刻清醒，不可主觀臆斷，要尊重客觀事實規律，發現并利用真理的價值，做到上層建筑制度建設和經濟基礎立法工作和諧一致，穩固發展;另一方面，立法者要摒棄以往閉澀、陳舊、落后的不良觀念，與時俱進，做到量和質的飛躍發展，使立法的外在程序和內在實體的完美融合。

（四）立法技術精湛性

“立法既是一項重要的決策活動，也是一門難度較大的技術性工作，立法技術的好與差、優與劣，直接影響到立法內容的科學與否?！盵4]立法技術直接影響到立法參與者意見的表達和采納，進而影響到立法決策，這對立法內容的影響幾乎是決定性的，規范的立法技術使得立法程序本身成為了一個具體的流程，如立法意見的分類采納技術，立法重大制度的預設方案，立法合法性、合理性和可行性的量化標準建設，邏輯縝密的立法結構，統一規范的立法語言等等。立法技術是否精湛，是權衡一部法律質量高低重要標準之一。規范的立法技術是能對立法工作的進程展開有方向的引導，對法律沖突矛盾進行疏散消解，彌補法律體系的漏洞，完善立法主體的認識。立法技術精湛，不是紙上談兵，需要通過立法實踐予以體現。這就要求立法者不斷鉆研立法技術，不僅要從自身國情發展，還要放眼國際社會，吸收借鑒有利立法技術建設的成分，加入我國立法技術之中。

三、科學立法的推進路徑

（一）堅持黨的領導

“改革開放以來，黨領導立法的一個突出特點就是堅持從國情出發，對局部地區出現的新事務，采取先局部試驗，形成經驗后再全面推廣，最后系統總結整合成理論?！?[5]在我國《立法法》第三條就明確規定了，立法應當堅持中國共產黨的領導，這也是立法政治合法性的必然要求。2016年《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》出臺之后，在加強黨對立法工作的領導方面有了規則指引，明確的執行機構實行黨對立法工作的領導是關鍵的第一步，2018年8月中央全面依法治國委員會第一次會議上審議了《人民法院組織法（修訂草案）》《人民檢察院組織法（修訂草案）》，意味著中央層面具體具體執行的開始。但黨對立法工作的領導具體機制還需要全面的完善，才能充分保證改革意志的貫徹以及治理理念在立法中的統一。

（二）堅持人大主導

立法質量直接受到起草質量的影響，在國家立法和地方立法中政府部門起草占據了起草法律數量的絕大數，大部門法律涉及公共管理內容由專業性強的行政機關起草是普遍采取的方式。但是政府起草法案的弊端在于部門利益傾向性嚴重、起草法案缺乏法制統一、起草程序形式化、草案質量參差不齊。在這方面開展了有效的探索，2017年全國人大常委會出臺了《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》，重大利益調整論證咨詢工作流程強化了立法機關與社會公眾的溝通聯系，發揮社會力量解決和處理立法中的重大利益調整和爭議較大的重要事項。因此，要全面強化了人大機關在立法中主導作用還需要更多層面的具體措施，發揮政府起草作用的同時控制立法部門利益傾向等問題。

（三）完善立法程序

立法是一件不小的事情，立法協商工作不只要放在會上，還要放在會下，公開透明的深入展開。立法是不同主體間的利益相互摩擦博弈，不斷破舊重立新的利益格局，兼顧保護好各個階級主體的利益。這樣看來，不僅是民主的立法，也是科學的立法。面臨我國立法改革的關鍵時期，要格外小心利益格局的調整，使大家達成共識，平衡大家的利益分配，用大家都可以接受的方案來促進立法博弈，保障集體的共同利益。立法過程里，已經有廣泛采取座談會、書面征求、專家咨詢和采訪信訪等一些基本形式。立法工作要從人民群眾出發，要聽取組織、公民和機關的相關意見，可以采用聽證會、座談會等多種方式。要豐富立法工作的方法方式，還要聽取不同階層主體的意見，要最大程度反映不同利益階級的利益主體的意見。要明確好什么樣的法律去聽證，確立重點對待和反對意見優先發言的原則，在完善立法的聽證制度同時，促進完善的立法程序的建立。

（四）提高立法技術

立法技術是立法目的活動得以實現的工具，也是法律形式和內容塑造的表現。推進科學立法，必須注重科學立法技術的運用。隨著法律的不斷發展，法律涉及的領域也不同，法律調整的對象紛繁復雜，立法技術的要求也不斷提高。全國人大常委會法法工委為了規范立法技術的運用，曾經于2009年和2011年出臺了《立法技術規范（一）》和《立法技術規范（二）》，這對于立法者而言具有很重要的引領作用。但在實際立法過程中，尤其是地方立法，立法者并未對此予以高度重視，導致立法質量受到影響，科學立法的目標難以實現。因此，建議立法者應當不斷提高立法技術，注重立法體例、立法結構、立法邏輯、立法用詞等的科學運用。

（五）發揮專家作用

立法需要專業人才的充分參與，立法本身專業性要求非常高，既懂立法又懂立法專業方面內容的復合型專業人才非常稀少。立法離不開專家學者的意見，專家學者的智慧應用于立法中。但是，因為很多現實的阻礙因素，很多專家學者的作用，沒有得以發揮施展出來，而且更多的為當權者服務。當專家學者的意見與行政決策者意見不同時，往往缺少合理的解決機制，當前來看很多專家學者在立法中話語權小，意見不夠被重視，這還導致了附庸型學者的滋生，圍繞權力的專家反而能夠發表更多意見和言論。在立法過程中意見發表與采納機制，充分接受專家學者意見，調動專業學者的積極性，保證立法程序的科學性。

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