美國精益政府變革與我國行政審批改革的比較與借鑒

李云霞 王哲

[摘 要]行政審批流程優化始終是我國政府改革的重要課題，也是當前放管服改革要解決的核心問題。同一時期，美國各級政府也展開了精益政府變革，流程優化同樣是其核心內容。以一些比較典型的地方政府及部門為例，對兩國在同一時期推進的相似改革進行比較，可以了解改革的最新進展，并對我國行政審批制度改革提供啟示。

[關鍵詞]行政審批改革;精益政府變革;啟示

20世紀末以來，行政審批改革始終是我國政府改革的重要課題，2013年以來的本輪放管服改革同樣以行政審批改革為主要內容。同一時期，美國政府也在推進審批流程的優化改革，提出了內涵更豐富的精益政府變革。比較兩種改革，對進一步推動我國行政審批改革具有重要意義。

一、改革背景及目標

美國精益政府改革始于20世紀初。所謂精益政府，指應用精益生產原則和方法以辨識并實現最為高效、最為有價值的途徑，指導政府提供公共服務。①作為政府改革的重點計劃，美國精益政府變革的目標是“花的更少、做得更好”。改革的推動者認為，美國行政流程過于官僚化且效率低下，需要標準化、流程化和自動化的方式來提高行政效率，從而達到節約開支、提高服務水平的目的。例如，2003年，愛荷華州政府提出用精益方法來提高行政效率，并培養持續改善的文化。②2006年9月，美國聯邦環境保護署（EPA）發布《更智慧地開展環境保護工作：以精益六西格瑪改善政府機構流程》，提出用精益政府的理念推進相關領域改革。③2008年金融危機后，在財政緊張情況下，為進一步提高公共服務質量，美國更多的州政府推動精益政府變革。

我國行政審批制度改革始于1999年，之后持續進行了多輪改革。2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》發布，拉開了又一次行政體制改革的序幕。本次改革以取消和下放行政審批事項為“先手棋”，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務改革。改革的根本目的是理順政府與市場、政府與社會關系，激發企業和市場活力，方便群眾辦事。改革舉措包括取消和下放行政審批事項、建立審批清單制度、再造行政審批流程、借助互聯網方式來提高行政服務效率等。

對比兩種改革，其直接目標是相同的，即提高行政服務效率，改善公共服務質量。而在根本目標方面，美國精益政府變革不關注“政府該做哪些事、不該做哪些事”，直接回答的是“怎么做得更好”的問題。我國行政審批制度改革的職責最終目的是探索和明確政府的職責邊界。因此，我們的改革既要回答“該做什么”，更要回答“如何做更好”，二者缺一不可。

二、改革的主要做法

在改革方式方法方面，美國精益政府變革始終追求標準化和可視化的改革舉措。政府在改革中積極借鑒企業精益管理辦法，大量采用價值流圖、彩色文件歸檔系統、線條標志指示等可視化技術。每項改革措施都有詳盡描述，并按相應標準進行框定，讓改革辦法和成效看得見、摸得著，以激勵推進改革。在改革策略上，均不涉及法律方面的改變，即“關注那些不需要改變現有法律法規的改善計劃”。不觸碰現有法律體系的“高壓線”，體現了典型的美國實用主義思維。以美國聯邦環境保護署（EPA）為例，自2007年起相繼發布《精益和環境工具箱》《精益和化學制品工具箱》《精益和六西格瑪環境專業人士指導手冊》《精益、能源和氣候工具箱》《精益和水資源工具箱》《EPA精益政府計劃：如何復制精益的成功》等指導性文件，將精益變革工具逐步延伸到各個職能領域，并提供相應精益管理變革經驗。2015年12月，EPA又發布《精益與IT工具箱》，向環保署各部門全面總結和推廣政府精益管理工具。再如威斯康星州，自2012年5月開始精益政府變革，從五個方面④對政務進行改進。自2013財年開始，州政府各部門開始制定具體的年度精益計劃并付諸實施。2015年，在實現上述改革目標后，改革重點轉向部門組織精益文化培養，關注的核心是“部門組織的精益行為如何提升職員滿意度和安全感”等。

我國自2013年起各地政府依照國務院總體部署開啟改革步伐。各地改革總體分為兩大塊內容：一是在取消和下放行政審批事項的基礎上，制定行政審批事項清單，明確政府的職責權限。二是對保留的行政審批事項優化審批流程，提高行政效率，方便企業和群眾辦事。以廣東省江門市蓬江區為例，2013、2014年，蓬江區政府分兩批調整了290項審批項目，其中取消160項，轉移15項，下放或委托115項，精簡率為46.1%。2015年8月，蓬江區政府又向社會公布了“1+3”權力清單，梳理和編制了31個區直屬部門、事業單位和協管單位的行政職權事項共8070項、負面清單678項、審批清單297項、監管清單434項。在以上改革基礎上，2015年10月，蓬江區正式率先推行面向自然人服務的“邑門式”行政審批服務改革，即整合15個部門的行政審批相關政務事項，推行“十五合一”的行政審批模式，簡化審批流程，即辦率在當年就達到了68.26%。2016年1月，蓬江區政府公布《蓬江區行政許可標準化目錄》，對430多項行政審批的事項名稱、受理條件、辦理流程、辦結時限、收費標準等內容規范統一標準。2016年2月，啟動面向企業和法人服務的“邑門式”行政審批服務改革工作，推出企業法人“邑門式”業務平臺和服務中心，全區18個部門680項行政審批一窗受理。

對比我國行政審批改革和美國政府精益變革：一是改革路徑的選擇不同。美國精益政府變革的計劃性更強，相關改革步驟較為清晰。例如EPA、威斯康星州各部門都是以財年為周期逐步推進組織精益化，從表面流程精益到后期更加關注組織精益文化和雇員滿意度，按照預設的推進路徑步步推進深入。我國的行政審批制度改革的實踐性更強，中央政府明確了改革目標后，各地各部門在實踐中探索具體改革舉措，對效果較好的改革舉措，再由中央政府發文向各地推廣，改革路徑上采取了“探索-試點-推廣”的方式。二是對各部門的協同性要求不同。美國精益政府變革主要以單個部門為單位，審批流程以部門內部的縱向優化為主。我國行政審批改革則從縱橫兩個方向發力，不僅關注單個部門內部審批事務流程的優化，也關注不同部門的權責分配和資源整合，因而對改革的協同性要求較強。這一方面說明，較之美國精益政府變革，我國行政審批改革所要解決的問題更深、改革的難度更大。