論中國共產黨黨內法規制度的發展歷程與完善路徑

孫文飛

[摘要]黨內法規制度的不斷完善是全面從嚴治黨的內在要求與推進制度治黨的重要方面。新中國成立之前，黨內法規的涵義一般由黨的章程、黨的綱領與黨的紀律等來表達，改革開放以來黨內法規建設的制度化、體系化水平逐漸提高。在全面從嚴治黨的新形勢下，黨內法規制度體系建設的主要特征包括：體系化程度更加完善，黨的政治建設更加突出與法治化趨勢更加明顯。新時代管黨治黨的制度要求不斷提高，為此，應從堅持科學立規、完善實施評估機制、深化監督機制和加強黨內民主制度等方面提升黨內法規制度的治理效能。

[關鍵詞]全面從嚴治黨;黨內法規;制度治黨;路徑

黨的十八大以來，黨內法規建設受到黨中央的高度重視，黨內法規制度體系得以快速發展，這有效地促進了制度治黨的體系化和規范化。在全面從嚴治黨的背景下，黨內法規制度關乎黨科學執政、民主執政和依法執政的實現，是黨的制度建設的關鍵所在。黨的十九屆四中全會指出：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，把我國制度優勢轉化為國家治理效能?！盵1]

一、中國共產黨黨內法規制度建設的歷史演變

任何一個組織都離不開規章制度。政黨是近現代政治發展的產物，是社會生活中極為重要的政治組織，其運行的規則也要建立在一定的典章制度的基礎之上[2]。中國共產黨成立之初，“黨內法規”一詞并未正式進入黨的文獻之中。但是，黨的一大和二大上分別通過的《中國共產黨的第一個綱領》和《中國共產黨黨章》明確規定了黨的行動綱領、組織原則和紀律原則，這些“黨的綱領”“黨的紀律”“黨的章程”在黨的制度建設中充當了黨內法規的作用。在1938年黨的六屆六中全會上，“黨內法規”一詞正式被黨的領導人使用，如毛澤東指出：“為使黨內關系走上正軌，還須制定一種較為詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動?！盵3]新中國成立之前，黨的任務主要是領導中國人民進行新民主主義革命，從而贏得民族獨立和人民解放，在這樣的邏輯下，黨內法規的內涵主要體現為制定與修改黨章、加強黨的政治建設、嚴明黨的組織紀律和不斷推進宣傳教育工作。新中國成立后，作為執政黨的中國共產黨制定和頒布了一系列黨內法規，黨內法規的類別得到了豐富。

改革開放以后，黨內法規制度建設迎來新發展。1978年12月，鄧小平在中央工作會議上指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！盵4]1982年，黨的十二大制定了新的《中國共產黨章程》，這一新黨章規定的主要結構和基本內容奠定了以后修訂黨章的基本框架?！包h必須在憲法和法律的范圍內活動”的規定，體現了黨的建設必須走向法治化和制度化的道路，這一原則的確立為之后的黨內法規同法律的協同推進做了準備。1990年，“黨內法規”這一概念成為我們黨明確使用的一個規范性稱謂，這一年出臺的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》對黨內法規進行了規范的界定。自此，我國的黨內法規建設從此邁入制度化軌道。之后召開的黨的十四大將“黨內法規”首次寫進了黨章之中，使黨內法規的內容不斷完善。2002年，黨依據形勢和任務的發展出臺了《中國共產黨章程（修正案）》，它將依法治國的原則納入了黨章之中，并提出了社會主義法治國家的建設，這極大地豐富了黨內法規的內涵。2005年10月，黨中央出臺了《中國共產黨黨員權利保障條例》，該《條例》第一次全面系統地對黨員應當享受的權利進行了說明。之后，以黨章為核心、各類黨內法規有序實行的局面初步形成，并且隨著中央辦公廳法規工作機構的設置和調整，黨內法規的執行能力大大增強。為進一步落實制度治黨、提高黨內法規的制度效力，黨中央于2012年5月出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）對黨內法規的內涵重新進行了界定，并規定了制定黨內法規的主體和基本內容。該《制定條例》指出：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則，其中黨章是根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據?！盵5]至此，黨內法規的內涵得到明確規定，其制度建設進入新的發展階段，為法治中國建設注入了強大動力與制度支撐。

二、全面從嚴治黨下黨內法規制度建設的特征及現實意義

（一）黨內法規制度的特征

第一，更加注重體系化建設。中共中央印發的《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》規定了對以往制定的黨內法規進行清理的重大決定，并且按照前后兩個階段來實施，即清理改革開放以來至2012年6月制定的黨內法規和規范性文件與清理新中國成立后至改革開放之前的黨內法規和規范性文件。經過這兩個階段的集中清理，新中國成立至2012年6月出臺的2.3萬多件中央文件接受了全面篩查，其中廢止和宣布失效的黨內法規和規范性文件共計691件[6]。在集中清理不合時宜的黨內法規的同時，黨中央也開展了制定新的黨內法規的部署。2013年中共中央出臺的《制定條例》和《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》為制定新的黨內法規提供了制度依據。據統計，截至2018年8月底，現行有效的黨內法規在數量上超過4200部，其中中央黨內法規220多部、部委黨內法規約240部、地方黨內法規約3700部，約占法規總量的90%;形成了1部黨章，2部準則和超過4100部的規則、規定、辦法與細則的結構，其中黨章是最根本的黨內法規;在效力層級上黨章具有最高效力，其次是中央黨內法規，再次是部委黨內法規，最后是地方黨內法規。

第二，更加注重黨的政治建設。政治建設是黨施行各項工作的根基，它關乎黨的本質屬性與前進的方向。任何規章制度都蘊含著價值取向與制度選擇，只有良法才能達到善治。也就是說，制度只有具有良好的價值取向才能真正發揮作用。作為管黨治黨的黨內法規制度，只有符合黨的性質宗旨，堅持社會主義的建設原則才能被廣大黨員認同，從而成為管黨治黨的利器?，F行的黨內法規堅持黨章為最高效力，保障了黨的領導，而“兩個維護”的堅持使得黨內法規在執行的過程中能夠落實黨中央的重大決策部署，尤其是地方黨內法規制定主體在制定地方的黨內法規時保持了與中央黨內法規的一致性，保障了黨內法規的權威性與執行效能。

第三，更加注重法治化建設。習近平總書記多次強調：“黨自身必須在憲法法律范圍內活動，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法”。[7]黨的十八大以來，黨堅持法治思維，運用法治方式進行了全面的深化改革，黨內法規的制定、執行與監督等呈現出法治化的特征。在國家治理的場域中，黨內法規屬于國家中的政治場域，國家法律屬于國家中的法律場域，制度構成了政治與法律兩個場域橋接的紐帶，法治則構成了黨內法規與國家法律共生的現實場域[8]，這意味著黨內法規應當具備法治的特征。并且有學者認為，黨內法規處于憲法、法律之下[9]。也就是說，黨內法規在位階上處于憲法之下，這也就使得黨內法規作的規定不能違反憲法法治原則，相應地黨內法規的制定、施行、清理、監督等活動也應當堅持法治思維、制度思維。

（二）黨內法規制度建設的現實意義

首先，黨內法規是黨的制度建設的主要抓手，有助于提升制度治黨的實際效果。黨的十八大以來，黨內法規制度獲得了廣大黨員的認可、遵守與執行，這無疑能提升黨員一切按照制度、規定行事的意識與能力。例如，《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨問責條例》等黨風廉政建設方面的重要法規的出臺，有助于培養廣大黨員克己奉公、勇于擔責、樂于奉獻的素質與修養，為黨的制度建設培養對黨忠誠、業務能力強的專門工作人員。

其次，黨內法規是黨的民主建設的重要方面，有助于我國社會主義民主制度的完善。在我國，黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一是我國進行社會主義民主建設的基本要求。黨的全面領導是我國各項事業穩步推進、人民生活日益幸福的重要保障，對此黨章和國家法律都進行了明確規定。黨內法規制度本身就包含堅持黨的領導，尤其是要做好“兩個維護”，因而，黨內法規制度的發展為我國的社會主義民主制度提供了重要依托。特別是隨著《中國共產黨重大事項請示報告條例》的出臺，對黨組織行為活動時應秉承的民主集中制原則進行了說明，促進了黨內民主建設更加制度化，為黨更好地實現民主執政提供了重要制度保障，對我國的社會主義民主建設意義重大。

最后，黨內法規是黨依法治國的重要依據，有助于我國社會主義法治體系建設的推進。黨的十八屆四中全會將黨內法規制度建設納入中國特色社會主義法治體系以來，黨內法規自身的法治化建設日益增強，并且為了更好地與國家相關法律銜接、協調，黨出臺了相應的黨內法規。例如，現行《中國共產黨政法工作條例》明確規定：各項黨內法規的執行和黨中央的重大決策部署要與憲法法律正確統一實施[10]?？傊?，黨內法規制度的不斷完善對中國特色社會主義制度體系建設意義重大，有利于更好地發揮我國的制度優勢。

三、新時代提升黨內法規治理效能的路徑選擇

（一）堅持科學立規，促進黨內法規制度更加精細化

堅持科學立規，就是要在制定黨內法規時更加注重內容的精細化和程序的規范化。作為中國特色社會主義法治的重要組成部分，黨內法規應具備法的明確性與確定性的特征，這就需要明確不同制定主體立規的權限，尤其應加大地方制定主體立規的次數與數量，使得地方黨委（黨組）在管黨治黨時更具針對性，從而提高黨內法規實施的權威性。我國不同地區之間的經濟與社會發展狀況存在巨大差異，如何維護好黨中央的權威和發揮好地方黨組織的積極性是提升黨內治理效能的重要方面。因而，黨內法規的制文應采用明確的規范化表達，盡量減少模糊性語言的使用，從而確保地方與中央制定的黨內法規的一致性。在制定程序上，各級制定主體應規范各個制定步驟的制度化、規范化?！傲⒎ㄗ鳛閯撝品ǖ幕顒?，需要遵循特定的程序，必須堅持程序正義，這是保障法的實體正義，維護嚴肅性與權威性的需要”[11]。也就是說，各類黨內法規的規劃、制定、修訂、暫行、試行、廢止等都應有明確的規定和相應的程序步驟，尤其是現行黨內法規中有很多“暫行”“試行”的條例，應當使這些條例的起止時間、生效空間范圍更加明確化。

（二）完善實施評估機制，提升依規治黨的實效性

黨內法規作為治黨重器，一經制定就必然有其存廢期限，而黨的建設面臨的現實生活卻是復雜多變的，這就需要黨內法規的實施后評估機制更加注重對黨內法規的設立目標是否完成、黨員對黨內法規的滿意程度如何、黨內法規與現行國家制度的協調程度等方面的評估。同時，應當加快評估機制的制度化建設。雖然現行的《制定條例》中涉及到黨內法規的實施評估機制，但是關于評估機制的法規尚未實現體系化、制度化。完善的評估指標體系是評估機制運轉的前提，因而應加快建立多層級、能協調、可量化的綜合評估指標體系。黨內法規實施評估機制的制度化，也必然要求評估主體、評估客體與評估程序都有明確的規定。并且黨內法規實施評估機制應和黨內審查、清理結合起來，保證黨內法規的時效性與實效性的統一。

（三）深化監督制度建設，保障黨內法規制度的執行

在全面從嚴治黨背景下，依規治黨應深化權力監督制度建設，健全“三不腐”的約束機制，保障黨內法規制度的執行。習近平總書記多次強調：“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常監督和專項檢查?！盵12]中國的政黨體制要求中國共產黨承擔領導者與執政者的角色，其權力運行機制也應當符合中國特色社會主義法治體系的建設要求。因此，對黨內法規制度的監督理應包括黨內監督和黨外監督兩個層面。就黨內監督而言，應當更好地發揮紀委監督的作用，完善巡視監督的工作機制。紀委監督是黨內問責的重要形式，在加強紀委的上級對下級監督的同時，也應完善同級之間如何進行監督的制度設計，尤其是實現一把手的權力與責任的統一，加強對其的監督。巡視監督是近年來非常有效的監督形式，有效遏制了腐敗的發生。目前巡視監督在制度化方面還存在不足，巡視工作如何制度化、常態化開展仍未健全。為更好地發揮巡視監督對黨內法規執行的作用，應盡快建立巡視的機構設置、巡視方式、巡視對象等方面的制度。就黨外監督而言，應當發揮好社會監督的作用。

（四）加強黨內民主制度建設，筑牢黨內法規制度運行的基礎

黨內民主是黨的生命，進一步加強黨內民主制度建設對規范黨內政治生活和培養黨員的制度意識具有重大作用。盡管鼓勵廣大黨員積極主動參與黨內活動已經在2016年10月出臺的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中被確立，但是具體保障廣大黨員的民主選舉、民主參與、民主監督等方面的黨內法規尚未完善，需要加快制定黨內民主制度建設方面的法規。當然，不能僅僅只是制定黨內民主方面的法規，還應當繼續開展增強黨內民主的各種形式的教育活動，讓民主的程序、民主的價值等深入黨員的內心。此外，黨內民主活動的常態化開展也能增強黨員的制度意識、規范意識、紀律意識和規則意識，有助于促進黨員主動維護黨內法規的執行，為黨內法規制度的良好運行提供一定的基礎。

參考文獻：

[1]本書編寫組.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2019：177-178.

[2]許耀桐.黨內法規論[J].中國浦東干部學院學報，2016，10（5）：80-87.

[3]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991：528.

[4]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，2002：147.

[5]本書編寫組.十八大以來最新黨規黨紀[M].北京：人民出版社，2016：40-41.

[6]羅平漢.治國理政這五年——十八大以來中國新巨變[M].北京：人民出版社，2017：174.

[7]中共中央文獻研究室.習近平關于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2014：76.

[8]王立峰.走向法治之路：新中國成立以來黨內法規的制度實踐[J].湖湘論壇，2020，（1）：43-54.

[9]姜明安.論黨內法規在依法治國中的作用[J].中共中央黨校學報，2017，21（2）：73-81.

[10]中共中央黨校黨章黨規教研室.十八大以來常用黨內法規[M].北京：人民出版社，2019：110.

[11]劉長秋.依規治黨之“規”的外延研究——兼論黨內法規制度建設應堅持的三大思維[J].理論與改革，2019，（1）：118-131.

[12]本書編輯組.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016：205.

責任編輯：王瑋瑋