小國研究視域下太平洋島國的外交策略

陳曉晨

在主流的國際關系視域下，“小”無疑是一個巨大缺陷。傳統觀念認為，在以權力為核心的無政府體系下，小國缺乏賴以維持生存的權力，更不可能對體系施加影響。羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)對小國的界定就反映了這種觀念：“小國是這樣的國家，其領導人認為它不能單獨或通過一個小集體的行動對體系產生重要影響?！?1)Robert O. Keohane, “Lilliputians Dilemma: Small States in International Politics,” International Organization, Vol.23, Issue 2, 1969, pp.295～296.這個界定直到50年后的今天仍然具有價值。但是，也有學者注意到，自威斯特伐利亞體系誕生以來，小國作為一個群體不僅長期存在，而且自第二次世界大戰結束后數量越來越多，并參與全球事務、發揮獨特作用、產生國際影響。(2)Matthias Maass, Small States in World Politics: The Story of Small State Survival, 1648～2016, Manchester: Manchester University Press, 2017, pp.220～221.小國研究(small states studies)已經成為當今國際關系研究中的一個重要領域。

目前，學界對小國的外交行為已有較多理論研究，(3)對小國研究主要文獻的最新梳理，參見Baldur Thorhallsson, “Studying Small States: A Review,” Small States & Territories, Vol.1, No.1, 2018, pp.17～34；韋民：《小國與國際關系》，北京大學出版社2014年版，第4～13頁。但即使如此，太平洋島國(Pacific Island Countries, PICs)(4)曾稱“南太平洋島國”，本文統一采用現稱“太平洋島國”，簡稱“南太”或“島國”。也因為過于“微型”而受到忽視。(5)西方學界還沒有以太平洋島國為案例的小國研究學術專著，也鮮有專門論述太平洋島國的章節乃至段落。參見Andrew Cooper and Timothy Shaw, eds., The Diplomacies of Small States: Between Vulnerability and Resilience, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009; Matthias Maass, Small States in World Politics: The Story of Small State Survival, 1648～2016, Manchester: Manchester University Press, 2017; Patrick Coaty, Small State Behavior in Strategic and Intelligence Studies: David’s Sling, Cham: Palgrave Macmillan, 2019。韋民的《小國與國際關系》對太平洋島國幾乎沒有涉及。確實，太平洋島國都是地理或人口意義上的小國，有的還是“超小型國家”(microstates)(6)Zbigniew Dumienski, “Microstates as Modern Protected States: Towards a New Definition of Micro-Statehood,” pdf, p.1.或“迷你國家”(mini-states)(7)Ibid., p.17.，在不少地圖上僅顯示為幾個點甚至不存在。(8)Godfrey Baldacchino, “Mainstreaming the Study of Small States and Territories,” Small States & Territories, Vol.1, No.1, 2018, pp.7～8.而且，從經濟規模、經濟社會發展水平或綜合國力等角度衡量，它們還都可以被稱為“弱國”，特別是與小國研究中的傳統重點研究對象(例如新加坡、瑞士、挪威、新西蘭等)相比。大部分島國沒有正規軍事力量，有些國家連警察也“整天無所事事”。(9)“What Changes in the Police Ministry are Needed?” Samoa Observer, 20 March 2017, p.11。目前，14個太平洋島國中僅有斐濟、巴布亞新幾內亞(巴新)和湯加三個國家設有常備軍，瓦努阿圖設有規模約300人的“瓦努阿圖機動部隊”(VMF)，其他國家均無軍事力量，有些國家連警察也不配備任何武器。筆者曾對所有設有正規武裝力量的太平洋島國的高級軍官進行過集體培訓?？赡苷驗槿绱?，這些“比一般小國還要小”的國家即使在小國研究中也處于邊緣。不過，這些太平洋島國卻發揮著與其規模不相稱的國際影響力，尤其是近年來在國際舞臺上的“能見度”不斷提高。(10)杜起文：《關于太平洋島國地區形勢和中太關系的幾點看法》，載陳德正主編：《太平洋島國研究》(第一輯)，社會科學文獻出版社2017年版，第4頁。因此，在小國研究視域下對太平洋島國的研究正當其時。

湯姆·隆(Tom Long)在2017年就小國外交的下一步研究方向提出了三個問題，即小國在給定的關系中有哪些特點、共享什么策略、不對稱關系施加的條件如何，并希望在對全世界小國的研究中檢驗這些問題。(11)Tom Long, “It’s not the Size, It’s the Relationship: From ‘Small States’ to Asymmetry,” International Politics, Vol.54, No.2, 2017, p.157.本文從這三個問題出發，結合太平洋島國的實際情況具體化為以下三個問題：太平洋島國采取了怎樣的外交策略？它們在使用“弱者的武器”時有什么特點？有哪些外部因素？這對于研究小國外交行為的豐富性和小國研究提供太平洋島國的獨特案例，以及我國加強與太平洋島國的關系都具有價值。

一、小國的外交策略

外交策略是小國權力的重要來源。通過對已有文獻進行總結，本文將發揮數量優勢、利用內生權力和依靠國際制度歸納為小國的三大基本外交策略。

(一)外交策略：小國研究的新趨勢

對小國權力及其來源的研究是小國研究的重要課題。在近年來的文獻中，湯姆·隆將小國的權力按照權力來源分為三類：內生權力(intrinsic power)、衍生權力(derivative power)和集體權力(collective power)。內生權力包括特定的資源(例如石油天然氣)和地理位置(例如位于重要海上通道)等；衍生權力包括結盟以借助大國的力量、影響大國的政策等；集體權力包括建立和加入國際制度、地區組織并在制度內部以規則調節國家間關系等。(12)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, pp.194～200.耶萊娜·拉多曼(Jelena Radoman)將小國的權力分為物質性權力與理念性權力。(13)她認為，聚焦物質性權力將導出“小國只得被限定在霸權或國際結構中”的結論，而如果關注理念性權力則傾向認為小國可以追求不同的政策選擇，在國際舞臺上向其他相關行為體投射其意愿。詳見Jelena Radoman, “Small States in World Politics: State of the Art,” Journal of Regional Security, Vol.13, No.2, 2018, pp.186～187。在國內學者中，陳旭將小國的權力分為自然性權力、制度性權力、結構性權力和行為權力，并認為前三種權力是小國權力的資源或客觀條件，策略行為將前三種權力進行有效的整合。(14)她還認為，小國獲得權力的最好途徑是在充分發揮自身擁有的資源、利用自身所處環境的基礎上制定明智的外交戰略。詳見陳旭：《國際關系中的小國權力論析》，《太平洋學報》2014年第10期，第40～44頁。王劍峰專門探討了小國在聯合國中的制度性權力，特別強調主權平等與“一國一票”制是小國制度性權力的重要來源。(15)王劍峰：《小國在聯合國中的制度性權力探析》，《國際關系研究》2018年第3期，第78～92頁。

實際上，無論是湯姆·隆的衍生權力、集體權力，拉多曼的理念性權力，還是陳旭的行為權力，都可以歸結為小國的外交策略。在某些情況下，如何運用它們非常有限的權力資源比擁有多少權力資源更為重要。近年來越來越多的研究認為，小國的外交策略具有能動性，對小國維持生存和獲得國際影響力產生可觀效用，而非像一些傳統現實主義者認為的只是國際體系與環境的結果。羅伯特·達爾(Robert Dahl)和愛德華·塔夫特(Edward Tufte)很早就研究了小國的生存戰略，認為減少與大國之間的資源差異、提高大國反對小國的機會成本是小國的兩種基本生存戰略。(16)[美]羅伯特·達爾、愛德華·塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規模與民主》，上海人民出版社2013年版，第111～113頁。在近幾年的文獻中，維克托·吉格列(Victor Gigleux)從角色理論(role theory)出發研究了小國外交政策的多樣性，認為這種多樣性足以證明小國外交并非完全由結構決定，而是由自我的角色認知建構。(17)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, pp.27～45.斯韋里爾·斯坦松(Sverrir Steinsson)和巴爾迪·索哈爾松(Baldur Thorhallsson)認為，如果小國運用策略適當，那么可以彌補規模和影響力的不足。(18)Sverrir Steinsson and Baldur Thorhallsson, “Small State Foreign Policy,” The Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2017, DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.484.韋民概括了小國的多邊外交和專長外交偏好。(19)韋民：《小國與國際關系》，北京大學出版社2014年版，第236～266頁。

總之，小國的外交策略是對權力資源的運用。對外交策略的研究是近年來小國研究的新趨勢，本文對太平洋島國外交策略的研究是這個趨勢中的一部分。

(二)小國的基本外交策略

已有文獻對小國采取何種外交策略也有研究。對這些文獻進行總結歸納發現，小國往往較有規律性地采取以下三種基本外交策略，可以將其稱為“弱者的武器”(weapons of the weak)(20)喬納森·舒爾茨(Jonathan Schultz)曾使用這個詞語指涉太平洋島國作為弱者抵抗澳大利亞的具體策略。詳見Jonathan Schultz, “Theorising Australia-Pacific Island Relations,” Australian Journal of International Affairs, Vol.68, No.5, 2014, p.555。。

第一，發揮數量優勢。小國的內在缺陷在于單個國家的實力遠不如大國。但是，它們的優勢在于數量眾多，享有大小國家平等的法律地位。(21)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.198.因此，發揮數量上的優勢就成為小國的一項基本外交策略。此外，小國還可以集中資源，在特定議題中占據某種優勢。(22)[美]羅伯特·達爾、愛德華·塔夫特著，唐皇鳳、劉曄譯：《規模與民主》，上海人民出版社2013年版，第112頁。

第二，利用內生權力。湯姆·隆所說的內生權力和陳旭所說的自然性權力主要指的是自然資源和地理資源。(23)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.194；陳旭：《國際關系中的小國權力論析》，《太平洋學報》2014年第10期，第41頁。但是，筆者認為，對“內生權力”還可以有更寬泛的理解，即小國可以充分利用作為主權國家的資格、主權衍生的各項權利獲取政治經濟利益。(24)Andrea Suilleabhain, “Small States at the United Nations: Diverse Perspectives, Shared Opportunities,” pdf, p.6.

第三，依靠國際制度。借助多邊機制、倡導國際規范是小國彌補實力缺陷的基本途徑。也正是因為“小”，小國往往在國際制度中占據天然有利的道德高地。(25)Jim McLay, “Making a Difference: The Role of a Small State at the United Nations,” pdf, p.123.不過，吉格列等人認為，小國參與國際制度也有劣勢，乃至付出成本，也有小國對參與國際制度不積極的案例，因此參與國際制度并非“給定的”小國行為，而是小國自主選擇的外交策略。(26)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, 2016, p.39。除了上述這些具有共性的外交策略外，常見的小國外交策略還有結盟、制衡(balancing)、追隨(bandwagonning)、對沖(hedging)等。近年來小國理論通過對北歐五國和蘇格蘭外交策略的研究總結出尋求地位(status-seeking)和尋求庇護(shelter-seeking)兩種外交策略，前者是指提高實力以在盟友面前抬高地位(以挪威為典型)，后者是指尋求盟友的庇護(以冰島為典型)。這些策略并非小國外交策略的共性，而是不同國家在不同環境下有不同表現。這些策略之間也并非相互排斥、非此即彼。

本文認為，太平洋島國總體而言采用了發揮數量優勢、利用內生權力和依靠國際制度這三種基本外交策略，但同時又有較強的地域特征，兼具一般性與特殊性。因此，要考察太平洋島國地區(Pacific Islands Region，PIR)(27)由太平洋島國構成的地區。的“基本區情”(basic regional conditions)。

二、太平洋島國地區的“基本區情”與基本外交策略

本文認為，“小島國、大海洋”(small islands，big oceans)(28)庫克群島總理亨利·普納(Henry Puna)使用過類似提法。見Henry Puna, “Thinking ‘Outside the Rocks’: Reimagining the Pacific,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.285～286。概括了太平洋島國地區的突出特點，可以說是這個地區的“基本區情”。這是理解太平洋島國外交策略的現實出發點。

(一)“小島國、大海洋”的基本特征

本文研究的太平洋島國包括：巴布亞新幾內亞(巴新)、所羅門群島、瓦努阿圖、斐濟、帕勞、瑙魯、密克羅尼西亞聯邦(密聯邦)、馬紹爾群島、基里巴斯、圖瓦盧、湯加、薩摩亞、紐埃和庫克群島。這些島國的陸地面積僅占全球陸地總面積的0.4%，人口更是僅占全球總人口的0.15%，是名符其實的“小國寡民”。

但是，這些陸地小國卻是“海洋大國”。它們海域廣大，專屬經濟區(EEZ)總和約2000萬平方公里，陸海面積之比高達1:38。加上尚未獨立的島嶼領地后，專屬經濟區總面積更是達到2800萬平方公里，大約相當于歐亞大陸面積的一半，約占全球海洋面積的7.8%、地表總面積的5.5%(見表1)。

表1太平洋島國基本國情與陸海面積匡算

(續表)

資料來源：太平洋島國中，12個聯合國成員國的陸海面積數據來源于中國外交部網站，2個非聯合國成員國(紐埃和庫克群島)的數據來源于太平洋島國論壇秘書處2013年發布的《太平洋計劃審查(2013)》(29)Mekere Morauta, et al., “Pacific Plan Review 2013: Report to Pacific Leaders,”pdf, p.141.。

(二)“小島國、大海洋”的衍生問題

“小島國、大海洋”的基本特征衍生出一系列問題，可以在實力對比、發展能力與海洋權益三個維度上進行歸納。這些問題既是太平洋島國開展外交活動的限制因素，也是它們可資利用的優勢。

第一，實力對比極度的不對稱性。實力不對稱是小國的共性，但太平洋島國面臨的實力不對稱程度尤其高。無論是從國土面積、人口、軍事、經濟等硬實力指標衡量，還是從治理能力、思想影響力、人員素質等軟實力方面看，太平洋島國在澳新和域外大國面前都極度弱小。澳大利亞和新西蘭(統稱“澳新”，ANZ)對太平洋島國地區政治介入程度之深超過其他大國對其他地區的介入。這導致太平洋島國有時為了獲取利益，必須采取聯合起來的策略，甚至有時候即使聯合起來也無法與澳新和其他域外大國博弈，還需要借助跨地區的聯盟。

不過，威斯特伐利亞體系的核心原則之一——主權平等，在太平洋島國地區產生了極具特點的影響，其中之一就是主權平等原則與人口數量之間的極度不相稱。對擁有主權的島國來說，“一國一票”能給島國帶來巨大的外交資源，使其有機會發揮與其硬實力遠遠不相稱的國際影響力。例如，在聯合國大會上，人口約1.1萬的瑙魯、圖瓦盧與人口約14億的中國、人口約13億的印度至少在理論上擁有同等權利、投票權同為一票。這是太平洋島國的主權給它們帶來的可資利用的優勢。

《聯合國海洋法公約》(下稱《海洋法公約》)則是另一個給太平洋島國帶來巨大的不對稱權力的制度。由于南太平洋島礁眾多且分布廣闊，太平洋島國得以擁有普遍巨大的、與其陸地國土面積和人口規模遠遠不相稱的海洋權益。(30)1982年《海洋法公約》基本納入了島國提出的主要主張，包括群島國單獨定義、按照島礁外緣單獨劃設群島基線、按照基線劃定內水和200海里專屬經濟區、對國際海底享有相關權益等。甚至可以說，有了《海洋法公約》，才有了如今的太平洋島國地區。不過，《海洋法公約》在確立200海里專屬經濟區的同時，也附加了責任——沿岸國須負起在專屬經濟區內管理、監測、保護和行政的責任。這帶來了管理的需求，而這是單個島國所不具備的能力，因而成為南太平洋論壇漁業局(Forum Fisheries Agency，FFA，下稱“漁業局”)的國際法背景和動力。(31)Richard A. Herr, “Microstate Sovereignty in the South Pacific: Is Small Practical?” Contemporary Southeast Asia, Vol.10, No.2, 1988, p.187.

第二，發展桎梏與能力不足?！靶u國”總體上意味著實力(尤其是硬實力)弱小，能力低下，博弈能力差。能力不足體現在方方面面，包括在地區與國際組織中的外交資源不足和談判能力低下，而人員數量與素質不足則是其中最基本的。這些島國人口規模小，教育程度有限，缺乏外交專業技能培養，因而高素質的外交人才極度缺乏。能否克服這些困難，是太平洋島國外交的基本問題。

第三，海洋權益與脆弱性。海洋性是這個地區共有的基本特性，并構成了這個地區的共同利益、權力來源和文化認同，也是這個地區面臨的最大挑戰。對這個地區的很多人來說，漁業是他們最重要的收入來源、生產和生活方式以及文化與信仰的一部分。海洋還是這個地區的資源與潛力所在。另一方面，氣候變化帶來的海平面上升、海水侵蝕，以及海洋環境的破壞等，都已經給這個地區帶來了真切的后果，體現了太平洋島國特殊的脆弱性，甚至是有些低海拔國家最大的生存威脅。(32)參見陳曉晨、常玉迪：《南太平洋的發展地區主義：概念、特征與進展》，《南海學刊》2019年第4期，第104～105頁。

(三)太平洋島國的外交策略

“小島國、大海洋”的基本特征和衍生問題都影響了太平洋島國的對外行為。太平洋島國能否利用好“大海洋”的資源，將其轉化為博弈中的優勢，從而克服“小島國”帶來的弊端，是太平洋島國外交的一個重要目標。太平洋島國的外交策略雖然在總體上符合小國的基本外交策略，但在實際應用中具有獨特性。具體策略可以歸納為以下三種：

第一，“數量優勢牌”——通過制定規則，尋找發揮數量優勢的機制，尤其體現在地區政治中。與其他小國相比，太平洋島國與澳新或其他大國實力對比不對稱更加突出。澳新和其他宗主國(英、法、美等)可以規避國家平等原則，依靠實力優勢對地區組織施加影響。因此，與其他小國不同，太平洋島國在地區政治中的數量優勢并不會自動轉化為影響力，而是需要在地區組織的改革與創新中通過制定規則尋機實現。

第二，“海洋權利牌”——充分主張海洋權利，利用專屬經濟區的海洋資源獲取利益，這尤其體現在地區漁業合作領域。太平洋島國總體上并沒有像其他小國那樣占據重要的海峽或重要海上通道，常規自然資源也并不豐富。(33)梁甲瑞重點研究了太平洋島國的海上戰略通道問題，參見梁甲瑞：《中美南太平洋地區合作：基于維護海上戰略通道安全的視角》，中國社會科學出版社2018年版；梁甲瑞：《域外國家對太平洋島國的外交戰略研究》，中國社會科學出版社2019年版。沈予加論述了巴新的戰略重要性，參見沈予加：《巴布亞新幾內亞的戰略重要性》，《現代國際關系》2019年第5期，第54～61頁。但是，筆者認為，除了巴新等國地緣戰略位置重要性較為突出外，太平洋島國地區在自然地理上總體屬于開闊洋面，其重要性并不首先體現在占據重要海上通道上。除了巴新、所羅門群島等國以外，太平洋島國的常規自然資源也并不豐富。真正重要的是它們擁有的面積巨大的專屬經濟區。不過，太平洋島國普遍缺乏實現海洋權利的能力。如果缺乏有效的外交策略，這些權利就無法得到主張，海洋資源也就無法充分利用。特別是重要遠洋漁業國美國沒有加入《海洋法公約》，在法律上不承認太平洋島國的海洋權利。如何構建地區漁業機制，從海洋資源中獲得利益，并與遠洋漁業國尤其是美國展開談判，就成為太平洋島國外交策略中的重點。

第三，“多層制度牌”——通過在多個層次參與不同的國際制度，尋找符合太平洋島國利益的更好方案。這尤其體現在氣候政治中。由于實力居于劣勢，即使在地區組織中太平洋島國與澳新國家數量之比為14:2，這種數量優勢也不一定能發揮出來。而在全球層次的機制(例如小島嶼國家聯盟)由于過大而無法完全代表太平洋島國的利益。這就需要太平洋島國采取在多個層次上尋求不同國際制度的外交策略。

對太平洋島國來說，上述三種策略是相互聯系，可以提煉出一個原則：“充分利用主權，揚長避短，走地區聯合之路”。小國研究的傳統重點研究對象各有各的優勢，有的科技發達(如以色列)，有的地理位置重要(如新加坡)，有的戰略資源豐富(如卡塔爾)，有的外交能力出眾(如挪威)，但這些優勢太平洋島國基本不具備。主權是太平洋島國最可倚重的資源。上述三種具體策略都是主權原則衍生出來的：主權與平等原則衍生出數量優勢；主權與《海洋法公約》衍生出海洋權利；主權與國際制度的多元化衍生出多層次的制度性權力。揚長避短、地區聯合是太平洋島國外交策略的鮮明特點。

太平洋島國的外交策略離不開與域外大國和其他行為體的互動。由于太平洋島國自身實力極度弱小，外部支持是提高它們外交策略有效性的有利條件——雖然還很難說是必要條件。在數十年時間里，外部支持的強度經歷了起落?！岸稹苯Y束后相當一段時期，這個地區維持著由宗主國主導的“大國協調”。這種“大國協調”隨著荷蘭的退出和英國逐步允許殖民地有序自治和獨立而不斷松動。20世紀70～80年代，隨著美蘇全球冷戰擴展到這個地區，太平洋島國獲得的外部支持較強。冷戰結束后，隨著域外大國紛紛“撤出南太”，外部支持一度有所減弱。近年來，隨著全球治理深化和大國博弈加劇，外部支持再次變強。不過，太平洋島國并非完全被動地等待這些外部支持，而是發揮自身主動性，包括利用大國之間的矛盾，與域外國家與組織展開互動，為自身爭取權利和利益。(34)參見Greg Fry, Framing the Islands: Power and Diplomatic Agency in Pacific Regionalism, Canberra: Australian National University Press, 2019.

企業堅持“精細管理、以人為本”是對最廣大職工的地位和主題作用的認可，是企業前進的出發點和落腳點，為員工的生存發展創造出有利的條件，充分發揮員工的主動性，才能使企業發展最大限度地激發和調動廣大員工的積極性和創造性，從而促進企業更好的發展。

下文將用三個領域的案例對上述三種外交策略進行具體說明，并討論外部支持的作用。需要說明的是，在這三個案例中，三種外交策略是同時存在、相互作用的，不能完全割裂開。不過，在每一個案例中，外交策略的使用有不同側重，存在一種主要的外交策略(見表2)。

表2太平洋島國的外交策略與案例一覽表

圖表來源：作者自制。

三、在地區主義內部尋機發揮數量優勢

如前文所述，集中數量優勢是小國的一項基本外交策略。在太平洋島國地區，島國數量從20世紀70年代起就顯著超過大國，但由于實力劣勢的存在，這種數量優勢并不必然導致話語權上升。湯姆·隆已經發現，調節制度內部國家間關系的規則是小國的一種集體權力，但是他并沒有將制定規則與發揮數量優勢在具體案例中結合起來。(35)Tom Long, “Small States, Great Power? Gaining Influence Through Intrinsic, Derivative, and Collective Power,” International Studies Review, Vol.19, Issue 2, 2017, p.199.本文集中探討太平洋島國通過程序改革與機制競爭等策略規避實力劣勢，將數量優勢轉化為在地區主義中的話語權。

(一)推動規則改革

影響成員國在地區組織中話語權的因素有很多，包括經費貢獻大小、能力強弱和利益輸送等與綜合實力更為相關的因素。數量和實力哪個更起決定性作用，還取決于地區組織內部決策采用什么樣的程序和規則。因此，為了發揮島國在數量上的優勢，規避它們在實力上的劣勢，進行規則上的改革就成為一個主要策略。

南太平洋委員會(South Pacific Commissio，SPC)(36)南太平洋委員會在很長一段時間都是太平洋島國地區架構的核心，現稱“太平洋共同體”(Pacific Community)。的演進史能夠予以佐證。建立伊始，南太平洋委員會的成員國為英國、法國、荷蘭、美國、澳大利亞和新西蘭，完全是“殖民國家俱樂部”，把當地人排除在外。當地人只能參加南太平洋委員會下轄的南太平洋會議(South Pacific Conference)。因此，島國首先的策略是爭取南太平洋委員會的參與權。1962年，西薩摩亞獨立建國，恰逢荷蘭退出南太平洋委員會這樣一個非常有利的時機，西薩摩亞接過荷蘭的成員國地位和投票權，開始在南太平洋委員會內部發出“島國聲音”。隨后，瑙魯于1968年加入，斐濟于1970年加入。

20世紀70年代初，隨著越來越多島國加入南太平洋委員會，它們發現，數量優勢并不自動帶來發言權的增長。如前文所述，宗主國參加的南太平洋委員會與當地人參加的南太平洋會議之間是上下級關系，而且掌握預算權的宗主國更掌握發言權，“一國一票”制還沒有建立起來。因此，太平洋島國的策略重點就放在了調整南太平洋委員會和南太平洋會議之間的上下級關系，試圖增加決策權。它們當時的主要策略是聯合澳新，爭取美國，孤立英法尤其是法國。(37)G. E. Fry, South Pacific Regionalism: The Development of an Indigenous Commitment, M. A. Thesis, Australian National University, 1979, pp.77～78.

1973年，在太平洋島國的堅決要求下，由澳大利亞出面提案，南太平洋委員會開會討論成立“未來地位委員會”，研究南太平洋委員會的改革事宜。法國試圖在會上阻止這個提案，但當時適逢法國在南太平洋的核試驗引發太平洋島國和新西蘭的強烈憤慨，太平洋島國和新西蘭代表一個接一個發言反對法國，甚至法國殖民地代表也臨場倒戈，致使澳大利亞提案通過。(38)Dick Williams, “All Except France：Agog for Change in the South Pacific Commission,” Pacific Islands Monthly, Vol.44, No.10, 1973, pp.6～7.1974年，“未來地位委員會”通過了一個備忘錄，決定南太平洋委員會與南太平洋會議合并，新名稱定為南太平洋會議。原南太平洋委員會改組為南太平洋會議與會國政府代表委員會(CRPG)，作為南太平洋會議下設的咨詢機構。原來的南太平洋委員會在上、南太平洋會議在下的權力格局被顛倒過來了。1983年，南太平洋會議內部的“一國一票”制正式確立。(39)Richard Herr, Regionalism in the South Seas: The Impact of the South Pacific Commission 1947～1974, Dissertation, Duke University, 1977, p.2；曲升：《南太平洋委員會演進的軌跡、動力及意義》，《貴州社會科學》2018年第12期，第70～71頁。

另一個佐證案例是南太平洋論壇(South Pacific Forum，SPF)(40)2000年后改稱“太平洋島國論壇”。的改革。南太平洋論壇由澳新和太平洋島國組成，在冷戰時期內部關系尚較為平等。冷戰結束后，“南太平洋論壇在經濟、政治和安全議題上日益被掌握著錢袋子的澳新主導”(41)Sandra Tarte, et al., “Turning the Tide: The Need for a Pacific Solution to Counter Conditionality,” https://www.wagingpeace.org/turning-the-tide-the-need-for-a-pacific-solution-to-aid-conditionality/.。而秘書處在論壇內部占據了決策權，使得領導人“大權旁落”。而秘書處又被外交人才充裕的澳新尤其是澳大利亞所掌握。這樣，澳大利亞通過“錢袋子”和秘書處實現對南太平洋論壇的“俘獲”。(42)Matthew Dornan and Tess Newton Cain, “Regional Service Delivery Among Pacific Island Countries: An Assessment,” Asia & the Pacific Policy Studies, Vol.1, No.3, 2014，pp.552～553.

為了改變這一局面，從2009年左右起，島國開始嘗試對太平洋島國論壇及其秘書處進行改革，改革的核心是改變決策程序，將決策權從秘書處向領導人手中轉移。歷經數年的改革進程，2014年7月，太平洋島國論壇第45次領導人會議通過了《太平洋地區主義框架》(FPR，下稱《框架》)，這實際上是整體改革方案。(43)Pacific Islands Forum Secretariat, “The Framework for Pacific Regionalism,” http://www.forumsec.org/wp-content/uploads/2017/09/Framework-for-Pacific-Regionalism.pdf/.根據其后到任的太平洋島國論壇秘書長達梅·梅格·泰勒(Dame Meg Taylor)的概括，《框架》強調政治協商，以供領導人進行“開放而強有力的對地區主義的政治討論”，并且要轉變決策機制，主要由領導人通過公開的政策過程決定地區重大事務。(44)Dame Meg Taylor, “The Future of the Pacific Islands Forum and the Framework for Pacific Regionalism,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp. 43～45.為了保障決策權回歸成員國領導人，一項關鍵制度是地區主義專家小組委員會(SSCR)，由該小組委員會負責審查提案，對領導人負責，向論壇官員委員會匯報，由后者做出評估或進一步建議后呈送給領導人。(45)Pacific Islands Forum Secretariat, “The Framework for Pacific Regionalism,” http://www.forumsec.org/wp-content/uploads/2017/09/Framework-for-Pacific-Regionalism.pdf/.

(二)制造機制競爭

不過，地區組織的內部改革進程不一定滿足太平洋島國的需求與愿望。在這種情況下，太平洋島國有可能選擇創建新的地區組織，并與舊機制展開機制競爭的策略。

南太平洋論壇的建立就和太平洋島國不滿南太平洋委員會改革進程滯后有關，這種不滿演化為建立一個完全由本地區成員參加的、能夠討論政治議題的新地區組織的動議。(47)Richard Herr, “Pacific Island Regionalism: How Firm the Foundations for Future Cooperation?” in Michael Powles, ed., Pacific Futures, Canberra: Pandanus Books, 2006, p.187.尤其是法、美均為成員國的南太平洋委員會沒能回應南太平洋島國對法、美兩國在這一地區進行核試驗問題的關切。核試驗問題還引發了宗主國內部矛盾，尤其是積極進行核試驗的法國與堅決反對核試驗的新西蘭之間的矛盾。這最終促使島國聯合澳新建立一個排除域外宗主國(英、法、美)的獨立的地區組織，即南太平洋論壇。(48)Te’O I. J. Fairbairn, et al., The Pacific Islands: Politics, Economics, and International Relations, Honolulu: University of Hawai’i Press, 1991, pp.70～71.

1971年后，機制競爭在“舊機制”南太平洋委員會和“新機制”南太平洋論壇之間展開。最終，太平洋島國決策權更高的南太平洋論壇“勝出”。到1990年，時任瓦努阿圖總統弗雷德里克·蒂馬卡塔(Fredrick Timakata)公開表示，“南太平洋論壇已成為本地區活動的最重要的地區性政治組織?！?49)Karen Mangnall, “The South Pacific Forum: A Tale of Two Hotels,” Pacific Islands Monthly, Vol.60, No.9, 1990, p.11.這代表了太平洋島國機制競爭策略的階段性成果。

2008年左右以來，太平洋島國采取了類似的地區機制競爭策略。在冷戰結束后澳新掌握太平洋島國論壇決策權的情況下，島國“另起爐灶”，建立了一系列由太平洋島國和島嶼領地自創的地區組織，在這些組織內部島國與島嶼領地更是占據了數量優勢和決策權。這些組織包括太平洋小島嶼發展中國家集團(PSIDS)、太平洋島國發展論壇(PIDF)、成為正式國際組織的美拉尼西亞先鋒集團(MSG)和機制化了的《瑙魯協定》締約國(PNA)等。歐盟和中國、印度、印度尼西亞等亞洲新興經濟體為這些新地區機制提供了直接或間接支持。這些新地區機制與太平洋島國論壇構成了一定程度上的機制競爭，共同促進了太平洋島國集體利益的表達。(50)參見Sandra Tarte, “The Changing Paradigm of Pacific Regional Politics,” The Round Table, Vol.106, Issue 2, 2017, pp.1～9；陳曉晨：《南太平洋地區主義的新發展：地區機制與影響評估》，《國際關系研究》2019年第3期，第79～106頁。

總之，發揮數量優勢是太平洋島國在地區主義中的基本策略。當無法有效發揮數量優勢時，太平洋島國會采取改革程序和創新機制等策略，以建立有利于數量優勢的規則。

四、在漁業合作中充分主張海洋權利

充分利用主權是太平洋島國外交策略的原則。太平洋島國陸地領土較小，其主權主要體現在“藍色國土”，即領海與專屬經濟區。因此，如何最大限度地利用“藍色國土，就成為太平洋島國首要的外交策略。漁業是太平洋島國的國計民生所在，因而地區漁業合作最能體現太平洋島國充分利用海洋資源優勢實現利益最大化。在有限領域集中資源是小國常見的外交策略。(51)Sverrir Steinsson and Baldur Thorhallsson, “Small State Foreign Policy,” The Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2017, p.11, DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.484.在總體實力弱小的情況下，將重點聚焦在漁業問題上，揚長避短，可以概括為太平洋島國地區漁業合作的總體策略。其中，有兩個問題最為關鍵，第一，太平洋島國如何將理論上、國際法意義上的海洋權利通過機制的設計與規則的塑造轉化為實際權益？第二，太平洋島國如何與游離在這套規則之外的美國展開實力極不對稱的博弈？

(一)主張海洋權利：從國際法到實際權益

南太平洋論壇漁業局的建立是太平洋島國地區漁業機制化合作的開端。在漁業局建立過程中，主權與海洋資源的結合共同起到根本作用。這首先體現在聯合國海洋法大會對太平洋島國地區漁業合作的驅動上。

聯合國海洋法大會的談判進程直接推動了漁業局的建立，一個證據是二者在時間上前后相繼的相關性。1975年，時任斐濟總理拉圖·卡米塞塞·馬拉(Ratu Kamisese Mara)就已經向第6屆南太平洋論壇提交了關于建立地區性漁業機構的提案，但沒有實質進展。(52)Ratu Sir Kamisese Mara, The Pacific Way: A Memoir, Honolulu: University of Hawaii Press, 1997, p.176.1976年的第七屆南太平洋論壇雖然討論了“200海里”主張，但尚未單獨討論地區漁業機構。(53)A Special Correspondent, “A Thundercloud but No Storm over the Forum,” Pacific Islands Monthly, Vol.47, No.9, 1976, p.8.不過，就在1977年聯合國海洋法大會第五期談判開始后不久，偏向發展中國家尤其是群島國家利益的“200海里”主張逐漸占了上風，而且美國、日本、蘇聯都加緊在太平洋島國地區進行漁業活動。在此背景下，第八屆南太平洋論壇在主席國巴新(也是當時太平洋島國地區潛在的領海和專屬經濟區面積最大的國家)的推動下討論了建立一個地區漁業機構的問題，并形成決議，表示在尚未達成海洋法公約之時，“本地區國家應當迅速建立漁業區或專屬經濟區”，并決定建立一個漁業機構，即后來的漁業局。(54)“Declaration on Law of the Sea and a Regional Fisheries Agency,”http://www.forumsec.org/8th-south-pacific-forum-port-moresby-papua-new-guinea-29-31-august-1977/.

但是，這剝奪了南太平洋會議傳統上在海洋問題上的實權，制造了機制競爭。反對專屬經濟區概念的美國反對由太平洋島國和澳新組成的南太平洋論壇討論漁業事宜。但是，以時任巴新外交部長埃比亞·奧利瓦利(Ebia Olewale)為首的太平洋島國官員堅決維護他們在地區漁業合作上的權益。潛在的專屬經濟區分別約為850萬平方公里和400萬平方公里的澳新出于自身利益也維護這個主張。時任美國南太平洋會議高級專員萊斯特·埃德蒙德(Lester Edmond)事后不得不承認南太平洋會議在漁業事權上的失勢。(55)John Carter, “Horrid Niggling, or Happy Nuptials, for Commission and Forum?” Pacific Islands Monthly, Vol.48, No.11, 1977, pp.8～11.1979年，漁業局成立，名義上是南太平洋論壇下屬機構，實際上是一個獨立的地區組織。

1982年，《海洋法公約》正式頒布，成為太平洋島國主張海洋權利的法律基礎。同年，八個金槍魚富集的太平洋島國簽訂《瑙魯協定》，成為漁業局內部的談判集團，以此爭取金槍魚權益。然而，在此后的20多年里，島國出賣金槍魚入場捕魚權的收益僅占域外漁船捕魚所獲收益的4%～5%，“無法將國際法授予它們的海洋生物權益轉化為真正實在的經濟利益”。(56)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” Asia & The Pacific Policy Studies, Vol.1, No.2, 2014, pp.315～316.

為了將海洋權利轉化為實實在在的經濟收益，《瑙魯協定》締約國于2007年開始實施“作業天數計劃”(Vessel Day Scheme, VDS)(57)又譯“每船每日計劃”、“船日計劃”、“休漁期計劃”、“漁船作業天數方案”、“漁船作業天數機制”等。?！白鳂I天數計劃”的規則是由《瑙魯協定》締約國聯合對進入其專屬經濟區的外籍漁船規定作業天數與捕魚配額，以一級市場公開拍賣和二級市場交易的形式開放給船東競價、購買，對船東按每船、每日的“作業天”價格征收入漁費。(58)詳見“The PNA Vessel Day Scheme,” https://www.pnatuna.com/VDS。本質上，這是一套類似于歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)的“限額交易”規則(Cap-and-trade Rule, 又譯“總量限制與交易”)，是對公共資源以計劃基礎上的市場交易進行治理、避免“公地悲劇”的一種形式。這套規則實質上是建立一個有利于賣方(太平洋島國)的市場，讓買方(船東)互相競價，從制度設計上有利于制造稀缺，推動價格上漲，太平洋島國從中獲益。

由于“作業天數計劃”規則，外籍船只的入漁費短短幾年內從不到1500美元/船/天大幅上漲到超過1萬美元/船/天，有時候達到16000美元/船/天。(59)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” pdf, p.7.這套規則由此在給太平洋島國帶來收益的同時，也遭到了澳大利亞、新西蘭、美國、歐盟等遠洋漁業大國或集團的反對。(60)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regional Diplomacy,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.231～234.不過，由于“作業天數計劃”是基于《海洋法公約》的創新制度設計，占據道義優勢，而反對者缺乏道義基礎，締約國一直頂住了域外大國的壓力，堅持對專屬經濟區的主權管轄，“作業天數計劃”得以持續實施。(61)“PNA Members Confirm: Vessel Day Scheme Is Here to Stay,” https://www.pnatuna.com/node/340.這得到了奧蘭·楊(Oran Young)等學者的肯定。(62)Intergovernmental Oceanographical Commission (IOC), “Transboundary Waters Assessment Programme: Assessment of Governance Arrangements for the Ocean (Volume 2: Areas beyond National Jurisdiction),” pdf, p.43.

“作業天數計劃”尤其突出說明了太平洋島國的外交策略：在實力劣勢下，充分發揮海洋資源的優勢，通過地區合作，以主權促進發展權。

(二)與美國的漁業集體談判

太平洋島國對海洋權利的主張在法理上基于《海洋法公約》，而由于美國一直拒不加入，因此美國認為該公約和相關條約對美國漁船沒有法律約束力，不承認太平洋島國的海洋權利。美國金槍魚協會(ATA)堅持認為，金槍魚是高度洄游魚類(highly migratory fish)，因而不屬于任何國家，并以此為由繼續在太平洋島國的專屬經濟區內進行捕撈作業，游離于太平洋島國地區漁業規則之外。漁業集體談判成為太平洋島國試圖將美國在某種程度上納入規則、維護海洋權利的主要策略。依托地區組織是太平洋島國的主要談判方式，在談判過程中經常利用第三方提高自己的議價權是其常用策略。

1984年6月，所羅門群島政府扣留了一艘在該國專屬經濟區內捕撈作業的美國漁船，引發了外交爭端。這個事件發生在《海洋法公約》正式頒布一年多后。為了平息漁業爭端、建立長效解決機制，漁業局代表太平洋島國與美國展開漁業集體談判。談判期間，蘇聯分別與基里巴斯、瓦努阿圖達成了有利于后者的漁業合作協定，還與斐濟、巴新、湯加等國商討漁業協定。一些太平洋島國領導人也有意識地利用與蘇聯的漁業合作向西方尤其是美國施壓。(63)Sandra Tarte, “Regionalism and Globalism in the South Pacific,” Development and Change, Vol.20, Issue 2, 1989, p.189. 曾任湯加國王陶法阿豪·圖普四世(Taufa’ahau Tupou IV)衛士、后來擔任湯加駐華大使的西亞梅利耶·拉圖(SiamelieLatu)夫婦在回答筆者提問時，確認了圖普四世當時與蘇聯的外交(至少一個方面)是(包括向西方)爭取自身和地區發展利益的“高超政治和外交智慧”。此外，蘇聯和中國分別批準了1985年達成的《南太平洋無核區條約》，給持不批準立場的美國施加了壓力。作為回應，美國加強了與太平洋島國的經濟合作，在漁業等問題上向太平洋島國作了更多讓步。(64)Graeme Gill, “Soviet Interests in the Pacific,” in John Ravenhill, ed., No Longer an American Lake? Alliance Problems in the South Pacific, Berkeley: Institute of International Studies, University of California, Berkeley, 1989, pp.106～131.

經過三年談判，美太雙方于1987年達成了《南太平洋金槍魚協定》。根據協定，美國在征得太平洋島國同意的前提下方可在其專屬經濟區內捕魚，并需繳納5000萬美元費用，外加每年提供25萬美元技術援助。(65)當時國內對此已有報道，詳見何伊：《美國與南太島國簽署漁業協定》，《現代漁業信息》1987年第8期，第30頁。雖然美國在法理上仍不承認《海洋法公約》，但不得不事實上根據專屬經濟區制度向太平洋島國支付費用。1993年，協定到期后又延長了10年，2003年再次續約延長10年。

隨著2007年“作業天數計劃”開始實施，入漁費價格飆升，由《南太平洋金槍魚協定》“鎖定”的美國漁船入漁費顯著低于其他國家漁船按市場行情支付的高價入漁費，引發了美國漁船或“套牌”的美資漁船(66)實際上的船東多為臺灣籍，但以美資漁船名義進入太平洋島國專屬經濟區漁場作業。加緊作業以套取這個“利差”。這促使《瑙魯協定》締約國和部分其他遠洋漁業大國和船東要求對美國漁船也同樣按照或參照“作業天數計劃”實施管理。(67)王曉晴、吳錦仁：《瑙魯協議成員國VDS入漁模式及其對中西太平洋金槍魚圍網漁業的影響》，《漁業信息與戰略》2014年第4期，第293～299頁。

鑒于《南太平洋金槍魚協定》于2013年到期，從2009年起，太平洋島國再次與美國展開了漁業集體談判。美國的最初立場是只同意將入漁費提高到4200萬美元/年，關鍵是仍然保留原有的長期協議價方式，按年付固定費用，不接受“作業天數計劃”。但是，中國等其他遠洋漁業大國接受“作業天數計劃”給了美國第三方競爭壓力；巴新威脅美國再不讓步就退出協議，而巴新是金槍魚最富集的國家。2012年，中國政府代表參加了第七屆《瑙魯協定》締約國大會。有研究認為，從整個談判過程看，太平洋島國對美國的議價權力明顯不斷增加，而中國是太平洋島國最大的外部“杠桿”，最終美國于2012年起同意按照購買“作業天”的方式進行談判。(68)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp. 242～243.

在談判中，太平洋島國采用將“作業天”價格與談判要價直接掛鉤的策略，給美國持續施加壓力。由于協議遲遲沒有達成，太平洋島國的要價隨著“作業天”價格的飆升而“水漲船高”。到了2014年底，美國不得不同意達成一個比太平洋島國的最初要價還要高的臨時性協議。2016年，在臨時性協議期滿后，美太雙方簽訂新協定，進一步將入漁費提高到12600美元/船/天，基本與“作業天”的市場價格持平。而且，美國通過新協定事實上承認了“作業天數計劃”制度本身的合法性。(69)“PNA: 2016 U.S. Treaty Deal Underlines Value of Pacific Fishery,” http://www.pnatuna.com/node/278.

總之，地區漁業合作最能體現太平洋島國如何充分利用主權基礎上的海洋資源將其轉化為利益的策略。太平洋島國將地區聯合與維護海洋權利有機結合，解釋了地區漁業合作機制的建立和兩次對美漁業集體談判的成功。

五、在氣候政治中選擇多層次國際制度

由于“小島嶼、大海洋”的地理特征，氣候變化是太平洋島國面臨的重大威脅，甚至是一些國家的生存威脅。在應對氣候變化方面，太平洋島國一開始在南太平洋論壇中因為實力不足而受挫，但轉而通過跨地區的“大聯盟”與本地區的“小聯盟”策略，在多層次的國際制度中選擇有利于太平洋島國爭取氣候權益的制度。吉格列從角色理論出發討論了小國可以有多重自我角色，因此可以在不同的多邊制度中進行選擇。(70)Victor Gigleux, “Explaining the Diversity of Small States’ Foreign Policies Through Role Theory,” Third World Thematics, Vol.1, Issue 1, 2016, p.39.不過，在氣候政治案例中，太平洋島國尋求多層次國際制度的動因主要還是為了在實力劣勢下尋求對其最有利的制度。

(一)地區氣候議題受挫

太平洋島國地區政治中的氣候變化議題的產生受全球大環境的影響。1997年9月，有關各方正在為日本京都會議的談判展開博弈。太平洋島國決定在當年的南太平洋論壇第28次領導人會議(拉羅湯加會議)上組成游說集團，試圖將強制減少溫室氣體排放(簡稱“減排”)的承諾寫入會議公報。(71)Karin von Strokirch, “The Region in Review: International Issues and Events, 1997,” The Contemporary Pacific, Vol.10, No.2, 1998, p.421.

不過，這與澳大利亞的立場不符。澳大利亞的氣候政策與美國高度一致，都反對具有雄心的強制減排。(72)朱松麗、高翔：《從哥本哈根到巴黎：國際氣候制度的變遷和發展》，清華大學出版社2017年版，第18頁。因此，澳大利亞政府同樣為了京都氣候大會考慮，堅決反對將強制減排承諾寫入公報。最后，“國家規模和實力占了上風”(73)Ian Frazer and Jenny Bryant-Tokalau, “Introduction: The Uncertain Future of Pacific Regionalism,” in Jenny Bryant-Tokalau and Ian Frazer, eds., Redefining the Pacific? Regionalism Past, Present and Future, Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2006, p.17.——拉羅湯加會議通過了一份對氣候變化問題措辭溫和的公報，體現了澳大利亞的立場和利益。伊恩·弗雷澤(Ian Frazer)和珍妮·布萊恩特—托卡勞(Jenny Bryant-Tokalau)研究認為，整個過程體現了太平洋島國與澳大利亞之間極不對稱的權力對比，以及澳大利亞為了自身利益寧可不顧島國生存的做法；但是，當時的太平洋島國并沒有力量改變這種局面。(74)Ibid, pp.17～18.

拉羅湯加會議顯示了單靠數量優勢并不足以獲得話語權。這促使太平洋島國尋求多層次的國際制度策略，一方面，在更大范圍內，尋求與其他地區小島國的聯盟，在聯合國機制下占據不可忽視的地位；另一方面，在更小范圍內，尋求建立排除澳新的、完全屬于太平洋島國的氣候聯盟。

(二)全球小島國的“大聯盟”

1997年京都氣候大會前，太平洋島國在南太平洋論壇拉羅湯加會議的氣候議題上受挫，這促使它們與其他大洲的小島嶼和低海拔國家結成“大聯盟”，在氣候政治中試圖占據道義制高點、贏得話語權。一般認為，全球范圍內的小島嶼國家聯盟(AOSIS)在1997年的京都氣候大會上正式形成。(75)參見劉明：《國際氣候談判中的小國外交：以小島嶼國家聯盟為例》，外交學院碩士學位論文2016年；閆楠：《國際氣候談判中的小島嶼國家聯盟》，外交學院碩士學位論文2012年；曹亞斌：《全球氣候談判中的小島嶼國家聯盟》，《現代國際關系》2011年第8期，第39～51頁。

在包括小島嶼國家聯盟在內的各方努力下，特別是在中國、印度、巴西、南非等發展中國家的支持下，2007年的巴厘島氣候大會通過了《巴厘路線圖》，確定了“減緩、適應、資金、技術”四大重點，設置了相應的適應能力提升機制，并提供資金與技術支持。太平洋島國也因此得到了聯合國的支持，初步為建立島國應對氣候變化國際制度奠定了基礎。(76)李冰巖：《太平洋島國氣候合作機制研究》，華東師范大學碩士學位論文2018年，第29頁。

不過，“大聯盟”也有其局限性。早在1969年，基歐漢就發現由小國組成的聯盟(如不結盟運動)可以“如此之大以至于每個國家的影響力都很小”。(77)Robert O. Keohane, “Lilliputians Dilemma: Small States in International Politics,” International Organization, Vol.23, Issue 2, 1969, p.296.2010年，基歐漢和戴維·維克托(David Victor)在重點研究了全球氣候談判機制后認為，多樣性與不確定性導致氣候談判聯盟“裂解”，締約方不得不尋找不同聯盟和不同機制，導致“機制復合體”(regime complex)的出現與持續。(78)Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Keohane_Victor_Final_2.pdf.這項研究成文時間較早，沒有來得及觀察并重點研究“后哥本哈根時代”的太平洋島國，沒有看到2010年底的坎昆氣候大會后小島嶼國家聯盟內部太平洋島國、加勒比島國和新加坡等較為富裕的小島國因國情不同、利益不同、立場不同導致了“大聯盟”內部進一步分化出“小集團”，雖然這種分化趨勢完全符合基歐漢與維克托的推論。

(三)太平洋島國的“小聯盟”

2009年以后，太平洋小島嶼發展中國家集團逐步形成了聯合國機制下的一個投票集團，并取代了此前的太平洋島國論壇集團(包含澳新)，成為太平洋島國在聯合國開展集體外交的“關鍵外交工具”(key diplomatic vehicle)。(79)Joanne Wallis, Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands, Melbourne: Melbourne University Publishing Limited, 2017, p.277.這些國家駐紐約的使團團長每個月至少會面一次，并且保持通訊聯絡暢通。他們還組建了一個包括所有太平洋島國駐紐約使團的聯合工作組，發揮類似“聯合參謀部”的角色。(80)Fulori Manoa, “The New Pacific Diplomacy at the United Nations: The Rise of the PSIDS,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, pp.90～91.

2009年哥本哈根氣候大會是一個重要的時間節點，催化了太平洋小島嶼發展中國家集團的形成。就在哥本哈根氣候大會前夕，太平洋島國第一次以集團名義向《聯合國氣候變化框架公約》附屬機構(SB)提交了聯合意見書。(81)Ibid., p.213.哥本哈根氣候大會的失敗是全球氣候治理的一次挫折，但也顯示了在全球治理規則下，聯合起來的小國也能發揮決定性的作用，為太平洋島國自行組成非正式談判集團、并組織新的地區機制以支持這個小集團產生了激勵效果。

喬治·卡特(George Carter)等學者發現，太平洋島國在氣候變化威脅下的生存問題緊迫性以及與澳新在氣候談判立場上的廣泛差異促使太平洋島國不得不單獨組建它們自己的集團。(82)George Carter, “Establishing a Pacific Voice in the Climate Change Negotiations,” in Greg Fry and Sandra Tarte, eds., The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, p.218.圖瓦盧氣候談判首席代表伊恩·弗萊(Ian Fry)說，在小島嶼國家聯盟內部，新加坡等國在氣候談判上的立場與太平洋島國存在明顯差異，促使聯盟內部的“小集團化”，使得包括太平洋小島嶼發展中國家集團在內的次一級集團的成立。(83)Ian Fry, “The Paris Agreement: An Insider’s Perspective: The Role of Small Island Developing States,” Environmental Policy and Law, Vol.46, No.2, 2016, pp.106～107.這正是基歐漢和維克托研究的氣候談判聯盟“裂解”進而走向“機制復合體”的具體表現。

主權是太平洋小島嶼發展中國家集團形成的根本資源。太平洋島國發展論壇首任秘書長弗朗索瓦·馬特爾(Fran?ois Martel)對此直言不諱：“太平洋島國雖然小，但放在一起就發出很強的聲音?！薄按蠖鄶德摵蠂蓡T國清楚這一點……它們需要‘一國一票’下的這12張票?！?84)Len Garae, “Exclusive Interview with PIDF Secretary General,” https://dailypost.vu/news/exclusive-interview-with-pidf-secretary-general/article_a65aafb3-7e3e-53f1-82e6-cfa79f05ad64.html.

總之，在多個層次上選擇能夠代表自身利益的國際制度是太平洋島國應對氣候變化、參與氣候政治的基本策略，其中包括跨地區的“大聯盟”策略和聚焦本地區的“小聯盟”策略。

六、結 語

太平洋島國的外交策略可以歸納概括為“數量優勢牌”、“海洋權利牌”和“多層制度牌”。通過推動地區組織內部進行程序改革和創立新的地區組織進行機制競爭，太平洋島國在地區組織中建立有利于其發揮數量優勢的規則，例如確保由領導人而不是官僚機構掌握決策權。太平洋島國在總體實力弱小的情況下，將重點聚焦在地區漁業合作議題上，通過建立和創新地區漁業合作機制以及與美國進行漁業集體談判等途徑，將國際法意義上的海洋權利轉化為實際權益。在氣候政治中，太平洋島國采用了在多個層次上尋求不同聯盟的策略。這些外交策略使太平洋島國在一定程度上規避了實力劣勢，發揮了國際影響力。域外國家與行為體的支持起到了外部推動作用。

太平洋島國的外交策略還有待進一步深入研究。小國研究中的傳統研究對象，如新加坡、瑞士、挪威、新西蘭等，都可以被歸為“小而強”的國家,而本文研究的太平洋島國則是“小且弱”的國家。與“小而強”的國家相比，這些“小且弱”的國家采取的外交策略更加體現了充分利用主權、揚長避短、地區聯合的原則。不過，其具體的外交政策特點還需要進一步結合典型案例進行分析。此外，中國已經成為在太平洋島國地區發揮重要作用而且廣受關注的域外大國。太平洋島國如何與中國互動，其基于當前環境的外交策略對中國的影響，據此與太平洋島國共建21世紀海上絲綢之路的南太平洋方向應注意的問題，這些都是值得進一步探討的問題。