法治視角下的“校鬧”問題綜合治理研究

【內容摘要】基于現有幾起司法案例與司法解釋，從“校鬧”的特征梳理與概念界定出發，論述“校鬧”的產生原因及依法綜合治理對策?！靶ｔ[”產生的直接原因在于家長法律觀念淡薄、缺乏法律維權途徑與學校糾紛處理機制;深層原因則在于校園安全法律體系的不完善。并從頂層設計、機制建立、推動落實三個層面出發，提出推進校園安全立法進程，建立完善協同共治、責任明確的治理機制，完善校園安全管理具體舉措的“校鬧”問題依法綜合治理對策。

【關 鍵 詞】校鬧;學校安全;法治;綜合治理

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）11-0001-05

作 者 簡 介：何元皓（1999-），男，漢族，四川南充人，華東師范大學教育學部公共事業管理學系，本科，研究方向：教育管理、教育法。

近年來，隨著學校、家庭與社區、社會之間的交流逐漸增多，學校周邊與校園內部的情況也變得愈發復雜，學校安全事故頻繁發生，由此引發的“校鬧”問題也屢見不鮮，成為校園治理領域的熱點話題?！靶ｔ[”問題不僅對學校管理秩序與正常教育教學活動的開展造成了嚴重的破壞，由此引發的輿論風波，還會對學校的社會聲譽產生嚴重的負面影響，進而威脅到學校治理的穩定性與教育事業的長期健康發展^[1]。

對此，教育部等5部門于2019年8月20日聯合頒布的《關于完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》，就“校鬧”問題作出了回應^[2]?！兑庖姟分小耙婪ㄖ卫硇ｔ[”的提出，為“校鬧”問題的依法綜合治理作出了方向上的指引?；诖?，本文通過對“校鬧”問題的特征、概念及其產生的原因作出梳理與分析，并就“校鬧”問題的依法綜合治理提出相應的對策與建議，以期為我國校園安全建設出謀劃策。

一、何謂：“校鬧”問題的特征梳理與概念界定

（一）對“校鬧”概念的兩種討論

作為學校治理領域新出現的一大公共問題，學界目前對“校鬧”的討論與研究還相對較少，其概念也尚未得到明確界定。當前有關“校鬧”概念的討論主要分為“廣義”與“狹義”兩類。

廣義的“校鬧”是指，教師、學校工作人員、學生、家長及親屬等相關利益群體為達到某種目的，以校園沖突或校園民事糾紛為理由，采取不合法、不合理的手段要挾學?；蛘?，企圖從中獲利的不法行為^[3]。狹義的“校鬧”則意指，由于學校安全事故等原因與學校產生糾紛后，學生家長、親屬以及聘請的社會無關人員，通過到學校胡攪蠻纏、無理取鬧，侵犯學校教職工人身權利，對學校正常教育教學管理秩序造成不良影響為手段，迫使學校接受其某種不合法、不正當要求的行為^[4-5]。

廣義與狹義的“校鬧”概念，在行為人、行為動機、行為方式等方面的界定，都有所不同。其中，廣義概念中“校鬧”的行為人既包括學生家長及親屬等學校外部人員，也包括教師、學校工作人員等學校內部人員在其中，較狹義的“校鬧”概念更為廣泛;其次，狹義“校鬧”的行為動機僅在于學校安全事故發生后，家長及親屬與學校產生的責任利益糾紛，而廣義概念則包含各主體的特殊利益訴求在內;最后，在行為方式方面，兩種定義中的“校鬧”行為都具有不合法、不正當的特征，但在狹義的“校鬧”概念中，行為對象是學校及其教職工，廣義概念則包含學校、政府及其內部人員在內。

兩種對“校鬧”概念的闡釋各有不同，在對“校鬧”綜合治理進行討論之前，需要對“校鬧”事件中的法律事實與法律主體關系進行梳理與呈現，從而對“校鬧”的概念作出明確且清晰的界定。

（二）“校鬧”事件的特征梳理

在北大法寶上輸入“校鬧”進行案件搜索得到6篇司法案例與5篇司法解釋，對案例事件與司法解釋進行分析后發現，“校鬧”應包含以下5點特征：

（1）“校鬧”的行為人一般是指學生家長、親屬等校外人員;（2）“校鬧”的行為對象是學校，以及具體的教職工個人;（3）“校鬧”的行為方式主要包括堵門堵路、拉橫幅、哭鬧、停放尸體、打砸行為、沖擊校門、聚眾游行靜坐、毆打教職人員等，這些行為都具有不合法、不正當的特征;（4）“校鬧”的直接原因，在于因學校安全事故而產生的家長與學校之間的責任、利益糾紛，主要表現形式為索要經濟賠償;（5）“校鬧”行為構成對他人權益的直接侵犯，甚至威脅到教職工與其他學生的生命安全，對學校管理秩序、教育教學工作的開展造成干擾與破壞。

基于對“校鬧”特征的梳理，本文對“校鬧”的概念作出如下界定，即“校鬧”是由學生家長、親屬等校外人員，由于學校安全事故等原因與學校產生責任利益糾紛后，采取不合法、不正當的手段要挾學校，迫使學校接受其訴求，并對正常的學校管理秩序、教育教學工作產生嚴重干擾，甚至對他人合法權益構成侵犯的非法行為。

二、為何：“校鬧”問題產生的原因分析

“校鬧”行為雖然由學生家長與學校之間的責任與利益糾紛所產生，但就這一問題頻頻出現的原因、采取的過激行為，以及“校鬧”問題所造成的社會影響而言，校鬧早已超出了民事糾紛這一概念所能覆蓋的范疇?！靶ｔ[”問題中造成嚴重后果，如造成教職人員生命安全傷亡的，需要刑法的介入方能解決問題，而“校鬧”對教育事業健康發展造成的嚴重后果，則屬于社會問題的討論范疇。

故此，在討論“校鬧”為何產生的同時，不能只片面地尋求家長與學校這兩大直接相關主體的問題所在，同時還需要基于法治的視角，對目前有關校園安全問題治理的法律法規體系作出審視，從而為“校鬧”問題綜合治理對策的提出提供依據與支持。

（一）“校鬧”問題的直接成因分析

就“校鬧”問題中的主體因素而言，“校鬧”產生的原因是家長與學校圍繞學校安全事故問題處理而產生的責任利益糾紛，這是“校鬧”問題的表層特征。一方面，對事故責任、經濟賠償的訴求，是直接導致家長不正當、不合法行為產生的原因;另一方面，學校糾紛處理機制的缺失，也是造成“校鬧”這一不合法、不正當行為產生的原因所在。具體來看，造成校鬧問題的直接原因包括家長法律意識淡薄、缺乏法律維權途徑以及學校糾紛處理機制缺失三點。

1.家長法律觀念淡薄，無理取“鬧”

學生家長法律觀念淡薄，在學校安全事故發生之后，不顧責任認定的法律程序，一昧認為學校應當承擔一切責任并對其損失進行賠償，是其采取“校鬧”行為的“導火索”。家長法律觀念淡薄，主要體現為對學校責任與自身監護人責任的邊界認識不明晰，以及對責任承擔主體不明晰兩方面。

第一，學校與監護人責任劃分不明晰。根據我國《民法通則》第16條的規定，一般情況下，由于學校不作為學生監護人，對學生不承擔監護責任?！秾W生傷害事故處理辦法》第10條也規定，在學校盡到安全教育、管理與保障的義務之后，由于學生個人或監護人原因造成的安全事故，學校無需承擔責任。家長對自身監護責任的不了解、不明晰，是造成家長與學校之間矛盾糾紛的直接原因之一。

第二，安全事故發生后責任承擔主體不明晰。根據《義務教育法》與《侵權責任法》第38-40條規定，校方對在校學生僅承擔教育、管理和安全保障方面的職責與義務。若由于學校硬件設施、管理過錯、保護救助不力、教職工履職等原因造成學校安全事故的發生，學校需要承擔直接責任;若學校以外人員造成學生傷害，學校則在其管理過錯內承擔墊付責任。另外，《學校安全事故處理辦法》第14條規定，教職工與履職無關的純粹個人行為造成的學校安全事故發生時，學校不承擔責任。由于家長對學校安全事故中責任認定的相關規定并不知曉，且極易受情緒影響，從而導致“校鬧”行為的發生。

2.家長缺乏法律維權途徑導致“校鬧”

缺乏法律維權途徑，也是在學校安全事故發生后，家長采取“校鬧”的不合法、不正當形式，作為激進維權的方式的原因。一方面，我國缺乏校園安全相關法律，現行法律存在效力缺乏、標準模糊的問題;另一方面，家長缺乏法律援助，法律途徑不暢通，并且法律維權成本過高，從而采取“校鬧”的激進維權方式。

第一，學校安全事故處理缺乏法律依據的有力支撐。目前我國尚且缺乏諸如《校園安全法》、《學校法》等專門涉及校園安全方面的法律文件，學校安全事故發生之后，唯一能夠讓家長維權時“有法可依、有據可循”的，便是《學生傷害處理辦法》與《中小學幼兒園安全管理辦法》兩部行政法規，以及部分地方行政法規。但在學校安全事故的實際處理過程中，這些法規卻存在強制力不足、效力缺乏、約束力低的問題。并且，這些法規并未說明安全事故的賠償標準、處罰標準等重要問題。第二，法律援助缺乏，法律途徑不暢通，法律維權成本高。由于現行法規缺乏關于學校安全事故處理的詳細標準，家長尋求法律援助的途徑缺失，加以法律維權存在不暢通、成本高的問題，事故發生后難以得到合理解決，便會導致家長出于維權的需要，采取“校鬧”的手段。長此以往，學生家長和社會公眾，便會形成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯位觀念，導致“校鬧”事件無從休止。

3.學校糾紛處理機制缺失，消極應對“校鬧”

從現有關于“校鬧”的司法案例來看，“校鬧”問題出現的直接動因，在于學校安全事故后責任的劃分。家長及其親屬由于法律觀念淡薄、情緒憤怒的綜合影響，采取不合法手段對學校施壓進行要挾時，學校往往由于糾紛處理機制的缺失，被迫采取消極應對的措施，令校鬧走向“鬧”而不止的困境之中。

第一，學校糾紛處理機制缺失，采取規避責任的消極態度，導致“校鬧”矛盾持續激化。從現有關于“校鬧”的司法案例來看，學校糾紛處理機制的缺失，確實是造成學校采取錯誤、消極手段對應“校鬧”，從而導致“校鬧”矛盾持續激化的原因所在。在“校鬧”發生后，由于缺乏合理合法的糾紛處理機制，學校迫于對自身權益的維護，以及保護在校學生、教職人員人身安全的義務，從而采取消極應對“校鬧”的態度與措施，如停課、關閉校門、強行制止甚至發生肢體沖突等不當措施。一方面，這會令“校鬧”事件中的雙方矛盾持續激化，另一方面，也會影響社會輿論的導向，有損于學校聲譽及其社會形象。

第二，糾紛處理機制缺乏，學校采取“息事寧人”的態度。根據《學生傷害事故處理辦法》、《侵權責任法》中有關事故責任承擔部分的內容，“無民事行為人在幼兒園、學?；蚱渌逃龣C構學習、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學?；蛘咂渌逃龣C構應當承擔責任，但能夠盡到教育、管理職責的，不承擔責任”。但由于糾紛處理機制的缺失，學校往往在“校鬧”發生后陷入孤立無援的境地，從而采取“息事寧人”的消極策略。這對學校自身權益而言無疑是弊大于利的，不僅違背了法治的辦事原則，還可能助長不正之風。長此以往，“校鬧”問題將難以通過法律途徑得到解決，陷入“鬧”而不止的困境之中。

（二）校園安全法律體系不完善

除開“校鬧”問題中家長與學校兩大主體由于法律觀念淡薄、對自身責任不夠明晰、糾紛調節機制的缺失等直接原因外，校園安全法律體系的不完善，是“校鬧”問題治理困難的根本原因所在。

1.校園安全立法缺失，以政策代法律缺乏長期效力

校園安全立法缺乏，是我國校園安全問題“無法可依”、難以從根本上得到治理的原因所在^[6]。校園安全立法的缺失，一方面是指我國尚無《校園安全法》、《學校法》等專門法律，另一方面是指當前我國在校園安全治理過程匯總，以政策代法律的實際情形。

第一，我國校園安全立法尚且空缺，并無諸如《校園安全法》、《學校法》等有關校園公共安全問題的專門法律。校園安全立法的缺失，是導致處理學校安全事故問題時“無法可依”的根本原因所在。在學校安全事故發生后，能夠直接有據可循的法律條文，散布在《侵權責任法》、《民事訴訟法》等民事法律之中。但是，相關法律條文并未就學校安全事故的責任標準作出特殊性的解釋，難以體現教育事業在我國社會事務中的特殊地位。

第二，在我國校園安全領域發揮重要作用的法律文件尚且空缺，取而代之的是以政策文件替代法律。這些政策文件在校園安全問題的實際治理之中，發揮著等同于法律的重要作用。但是，這些政策文件雖然對校園安全問題、以及“校鬧”問題的預防、治理、體制機制建立作出了指示性、綱領性的作用，但是由于文件性質導致的效力缺乏，和對學校安全事故中相關主體具體權責的劃分并未涉及，導致其在實際治理過程中的效力與可操作性均受限制。

總而言之，校園安全立法的缺失，與以政策代法律的現狀，是造成校園安全問題“無法可依”，具體操作過程“無據可尋”的重要原因，是“校鬧”問題發生的背景性根源所在。

2.現行政策處理標準模糊，實際操作性不強

現行有關“校鬧”問題治理提供直接法律依據的，是2019年教育部聯合5部門共同頒布的教育部等五部門《關于完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》?！兑庖姟肪汀靶ｔ[”問題治理作出了詳細回應，并就治理體系構建提出了重要意見。其中，提出健全學校安全事故預防與處理機制，從源頭上對學校安全問題進行把控，是治理校鬧問題的根本;其次，就學校安全事故糾紛的處理，提出了建立協商調解制度、依法裁判侵權責任、依法懲處“校鬧”人員等指導性意見;最后，提出建立多部門協調配合的“校鬧”防控機制。

《意見》從四個方面對“校鬧”問題的治理，刻畫出了包含預防處理、協商調解、依法懲處、多方協作等在內的治理框架，為治理“校鬧”提供了重要政策依據。然而，關于“校鬧”治理的具體處理辦法、承擔責任標準等重要問題，《意見》卻并未作出詳細說明與劃分，存在操作性低的問題，難以真正有效地服務于“校鬧”問題的實際處理過程。以《意見》第10條為例，在列舉了“校鬧”的8種具體形式后，提出“通過聯合懲戒機制”對“校鬧”人員實施懲戒，但是并未說明聯合懲戒機制中，各部門所應承擔的相應權責，也忽略了懲戒實施的具體標準。同樣，《意見》將“涉嫌構成尋釁滋事罪、聚眾擾亂社會秩序罪”等刑事罪名，以及“構成違反治安管理”的“校鬧”行為，納入依法懲處的范圍內，但在“校鬧”的具體行為上，并未就應當納入依法懲處的“校鬧”規模、形式、影響作出具體說明，忽視了將“校鬧”這一非法行為的自身特征納入考量，必然會造成實際懲處過程中標準不明的情形發生。

3.相關部門權責劃分不明，難以產生治理“合力”

“校鬧”治理難問題還有一個原因在于，現行政策對于治理過程中各部門間的權責劃分不夠明確，導致治理“合力”產生困難。以《意見》為例，雖然由教育部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同頒布，作為政策而言，已具有較高效力與權威性?！兑庖姟分刑岢鲂纬伞安块T協作”的“工作格局”，明確“牽頭部門”規范學校安全事故處置程序。并且提出如“教育部門會同司法行政機關推進學校安全事故糾紛調解組織建設”、“司法行政部門應當組織法律援助機構”等指導性意見。但是就政策文本的具體內容來看，并無對各部門之間所負有責任與權限的詳細規定，各部門間權責劃分不明細，難以在實際處理過程中達成分工明確、協調統一的治理“合力”。

三、何為：“校鬧”問題的綜合治理模式

“校鬧”問題，屬于校園安全的范疇，更屬于社會治理中的重要任務。這并不僅僅是因為“校鬧”問題涉及到學校這一特殊社會組織的內部管理效能問題，更是因為“校鬧”牽涉到社會群眾對于教育事業發展的“信任感”問題，更是涉及到多方主體的權益與責任。這決定了“校鬧”問題的治理必須以法律為基礎，是一個長期而復雜的綜合治理過程。

“校鬧”問題的綜合治理模式，既要注重頂層設計的完善，又要做好相關部門協調配合機制的建立健全;既要注重對學校安全事故的預防，又要形成有效應對措施?？偠灾?，“校鬧”治理需要協同社會各界力量，在制定與完善相關法律法規的前提下，建立協同共治、責任明確的多部門聯合治理機制，實際推動落實“依法治?！边M程，形成權責明確、機制完善、協同一體的“校鬧”綜合治理模式。

（一）頂層設計：推進《校園安全法》的立法進程

作為一種由國家保障實施的社會規范，法律對全部社會成員都發揮著普遍的約束作用。毋庸置疑，綜合治理“校鬧”問題的核心要務，在于遵循依法辦事的原則，依靠法律化解社會矛盾。以法律法規的形式，明確劃分學校安全事故中各主體間的權利、責任與義務，才能使得“校鬧”問題得到徹底解決^[7]。

近年來，中央政府及各部委在國家層面針對校園安全問題出臺了相應的行政法規及行政規章等規范，一些地方政府也相繼出臺了有關校園安全的地方性法規和地方性規章，但由于缺乏相應的強制性與穩定性，實際效用未能發揮。為有效實現對“校鬧”問題的綜合治理，必須注重頂層設計，加快推進《校園安全法》的立法進程，為“校鬧”問題的治理提供具體的法律依據，將法治精神貫穿于預防、處理的全部過程之中。

具體來說，“校鬧”治理層面的法律規范建設應當包括以下3點內容：第一，教育部門牽頭，會同司法、公安等部門，明確學校安全管理的目標原則、基本制度、職責分工、法律權責和處理機制等具體事項，推動形成協調統一的“校鬧”問題治理機制，形成治理“合力”。第二，明確學校所需承擔法律責任的學生安全事故類型、人道主義補償的事故范圍與補償金額的具體數目，以及可提供的救濟途徑等事項，可以現行政策的相關內容，作為這部分法律條文的材料來源。第三，合理劃分地方政府下教育主管部門、司法部門、公安部門及其他相關部門的職責、權限，積極回應學生家長及其親屬的訴求表達，對侵犯他人人身財產安全、擾亂社會正常秩序的行為加以遏制。

（二）機制建構：建立完善協同共治、責任明確的治理機制

“機制”是指制度運作的動態層面，一項制度只有通過實際運作，才能發揮出相應的功能與效用^[8]?！靶ｔ[”治理機制是指“校鬧”治理模式的實際運作層面，主要應包含以下3個方面：

第一，現行政策關于“校鬧”問題治理中“由誰牽頭、由誰配合”的問題，并未作出明確規定。對此，在“校鬧”問題的實際處置過程中，應當建立起以地方政府為主體，各相關部門密切配合的責任機制，進一步明確有關部門工作職責，切實增強協調配合能力與應急處理能力。

第二，加強學校與相關政府部門的協同配合，建立完善的校園安全防護體系。形成學校教育系統、家長學生、政法部門、社區安保力量密切合作、協同共治的良好的聯動機制，從而實現對校園安全問題的有效預防，從根源上對“校鬧”問題實現控制。

第三，加強“校鬧”協調機制的建設，可具體參照“醫鬧”問題的處理辦法，成立專門的“校鬧”調節委員會機構，為家長的訴求表達提供合法途徑，減少其采取“校鬧”的激進手段進行維權這類問題的發生。另外，探索建立第三方處理機制，成立司法機關為主導，吸收社會各方力量參與形成家校糾紛調解中心，推進“校鬧”問題的綜合治理。

（三）推進落實：完善校園安全管理具體舉措

制度與機制是“校鬧”問題綜合治理的規范性保障，但要想實際減少“校鬧”發生，還必須加強對學校安全管理舉措的完善與落實，消減校園安全隱患。

第一，學校層面需要做好安全管理工作，完善危機處理機制，降低校園安全隱患?？赏ㄟ^加強校園門衛保障與檢查、增派巡邏人員與增加巡邏次數、重視對學校重點區域的查看，以及加強教學常規管理、與學生家長保持溝通等具體措施，推動校園安全管理工作的落實，并探索建立校園安全自治模式，從源頭防控校園安全事故的發生。

第二，加強校園安全教育力度，提升學生與家長的安全防范意識。通過開設安全教育課程、舉行主題班會、舉辦家長會等形式，使學生與家長的安全防范意識得到提升。同時，加強對違章行為的排查與懲處力度，降低校園內潛在的安全隱患。

第三，加強人力開發，建設校園安全處理隊伍，形成校園安全事故應急指揮中心，在“校鬧”事件發生后，根據“校鬧”發生的形式與區域、造成影響的類型與程度等，通過校領導、相關職能部門負責人構成的事故指揮中心，對現場進行統一指揮。并且，與法律咨詢隊伍取得聯系，針對事故處理提出合法、合理、可行的意見。

四、總結

總而言之，作為嚴重破壞學校管理秩序，影響教育教學工作開展的校園安全問題，“校鬧”的治理必然需要經歷一個長期而復雜的過程。本文基于現有關于“校鬧”的司法案例與司法解釋，對“校鬧”的特征進行了梳理，并就其概念作出具有事實支撐的界定。在此基礎上，進一步分析了“校鬧”問題的產生原因，包括家長法律觀念淡薄、缺乏法律維權途徑、學校糾紛處理機制缺失三點直接原因，以及校園安全法律體系不完善這一深層原因，包括校園安全立法缺失、現行政策處理標準模糊、相關部門權責劃分不明三點在內。最后，對“校鬧”問題的依法綜合治理提出對策建議，從頂層設計、機制建立、推動落實的層面出發，推進校園安全立法進程，建立完善協同共治、責任明確的校園安全治理機制，探索形成“校鬧”問題的依法綜合治理模式，為我國校園安全建設貢獻力量。

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