我國新型冠狀病毒肺炎疫情防控政策文本計量分析

張文麗 芮天奇 徐 娟,2 張玲玲 張治國,2 黃文婧 沈麗寧,2

1華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院，武漢，430030；2湖北省衛生技術評估研究中心，武漢，430030；3美國麻省大學波士頓分校護理與健康學院，波士頓，02125

新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件[1]。中央各部委、地方政府為了全力做好疫情防控工作，遏制疫情蔓延勢頭，相繼出臺了一系列有關疫情防控的政策。政策是國家或政黨為實現一定政治、經濟、文化等目標任務而確定的行動指導準則[2]。政策文本是政府行為的真實反映，也是把握政府行為印跡最有效的客觀依據[3]，廣義的政策文本包含國家或地區的各級權力或行政機關以文件形式頒布的法律、法規、部門規章等官方文獻，也包括政策制定者或政治領導人在政策制定過程中形成的研究、咨詢、聽證或決議等公文檔案[4]。出于政策文本的可獲得性、權威性、準確性以及研究需要，本文研究的是狹義范疇的政策文本，不包括法律、法規、標準和政治領導人的講話。

在CNKI中文數據庫中輸入以關鍵詞構建的檢索表達式：“新冠肺炎”OR“新型冠狀病毒肺炎”AND“政策”，檢索時間為2020年4月15日，檢索出相關論文共7篇。比如，李明等對應對新冠肺炎稅收優惠政策進行研究，揭示疫情防控中稅收政策本身存在的不足，并提出相應的政策意見[5]。胡燕妮等對疫情期間不同階段的經濟政策進行分析，將其主題概括為財政政策、金融政策和就業政策[6]。婁飛鵬梳理了國內外新冠肺炎疫情中經濟金融應對政策措施，提出疫情應對的政策框架建議[7]?？傮w而言，目前對新冠肺炎防控政策的研究較少，而且已有的研究是簡單的歸納分析，尚無較為系統的梳理。

在中央各部委、地方政府大量出臺疫情防控政策的背景下，政策包含哪些主題、防控工作側重哪些內容、各地政策存在哪些差異，為了回答這些問題，本文廣泛收集中央各部委和省級政府的政策文本，從政策數量、政策類型、政策發文機構、政策主題4個方面展開分析。

1 資料來源與方法

其他領域的政策文本研究大多采用聚類分析法、關鍵詞抽取法、共詞分析法、社會網絡分析法，如何書芬等即在共詞分析法的基礎上對中央層面出臺的醫用耗材政策進行社會網絡分析和聚類分析[8]。此類方法的缺點是得到的主題不規范，沒有考慮到文獻是由語義表達構成的，導致得到的主題缺乏語義聯系。近年來，將文本作為數據進行分析一直是政策科學的重要組成部分，主題模型在政策相關研究中得到了關注[9]?；诖?，本文利用主題模型對中央各部委發布的疫情防控政策的主題類別進行分析，然后通過社會網絡分析法對政策發文機構的合作關系進行梳理。

1.1 研究對象

2020年1月20日，鐘南山院士在《新聞1+1》中公開肯定新型冠狀病毒可以人傳人，結果立即引起了大規模的社會關注，此后相關政策數量急速增加，因此本文以該日作為收集政策數據的起始時間，截止日期則為2020年3月20日。本文主要使用北大法寶數據庫，通過輸入“新型冠狀病毒”或“肺炎”，檢索符合條件的政策文件。然后在中央各部委網站、各地方政府網站進行搜集補充。本文提取的政策信息包括政策標題、發文字號、發文部門、發文日期、正文。

納入標準為：①中央各部委層面和省級政府出臺的政策文件；②與疫情防控工作相關的政策文件。

排除標準為：①法律與司法解釋；②無實質內容的政策；③全國醫療機構的診療方案和護理規范等；④疫情背景下的行業具體工作文件；⑤防護用品使用范圍、防護指南等。通過北大法寶數據庫收集政策文本221份，通過各部委網站補充收集12份，共收集政策文本233份。排除行業具體文件51份、司法解釋19份、無實質內容者9份、防護用品范圍和防護指南5份、診療方案和護理規范9份，最終得到140份政策作為研究對象。

為了研究不同疫區的應對措施，我們選擇湖北省、廣東省、北京市作為具有代表性的研究對象，對比分析不同疫區政府應對疫情的政策差異。選擇廣東省是因為湖北省外首例病例在該省出現，選擇北京市是因為有數據表明北京市由于遷徙趨勢成為防控壓力最大的地區之一。

1.2 文本預處理

采用R語言中JiebaR工具包對140份政策文本進行分詞處理，同時結合哈工大停用詞表去除停用詞，通過互信息和左右信息熵實現新的組合詞發現?；バ畔⒂脕砗饬績蓚€詞的凝聚力，左右信息熵衡量新詞的自由程度。計算公式如下，人工篩選新的組合詞添加到自定義詞典中進一步分詞，如信息上報、佩戴口罩、疫情防控、網格化等詞匯。

(1)

(2)

分詞處理后，利用R語言中tm包獲得文檔術語矩陣(Document-Term Matrix，DTM)。該矩陣中每個政策文本是一行，每個詞為一列，在此基礎上過濾掉低頻詞。對于政策文本來說，在預處理過程中會產生十幾萬甚至更多維數的稀疏矩陣[10]，因此使用tm包里的removeSparseTerms函數進行降維。

1.3 LDA模型構建

隱含狄利克雷分布(Latent Dirichlet Allocation, LDA)是一種主題模型，由Blei等在2003年提出[11]，該模型通過統計學方法分析文本集合內部的語義關系，快速發現文本集合中潛在的主題信息。本文使用R語言中topicmodels包對降維后的DTM矩陣進行建模分析，采用最大似然值來選取主題個數，似然數越大越好[12]。

主題強度用來查看疫情防控政策中每個主題在語料中的相對分量，計算公式如下，PK代表第K個主題的強度，N代表政策文本數量，θKi表示第K個主題在第i個文本中的概率[13]。

(3)

1.4 社會網絡分析

社會網絡分析(Social Network Analysis, SNA)是對社會網絡的關系結構及屬性進行可視化分析的一套規范和方法[14]。本研究用社會網絡分析法對政策發布機構的合作關系進行分析，首先構建聯合發文機構的相關矩陣，然后輸入Ucinet中進行處理，最后使用NetDraw軟件基于聯合發文的矩陣關系繪制機構合作網絡圖譜[15]。

2 結果

2.1 政策發布時間分布

對所篩選的政策文本發文時間進行統計，結果如圖1所示，研究樣本涵蓋了2020年1月21日至3月20日中央各部委出臺的政策140份。值得注意的是，政府首次發布疫情防控政策是1月21日，當日世界衛生組織稱新冠肺炎可能持續人傳染。

圖1 中央各部委發布政策時間序列分布

由時間序列分布圖可知，我國疫情防控大致可以分為3個階段，從2020年1月21日到2月7日為政策高效集中期。并且在2月7日政策發布數量達高峰，累計發布政策78份，幾乎占政策文本總量的一半以上。從2月8日到2月22日，每天新增確診病例開始減少，政策數量也相應有所下降。從2月23日到3月20日，隨著疫情的相對穩定，政策數量明顯減少。三省市政策數量分布如圖2所示，湖北省政策20份，廣東省政策20份，北京市政策27份，與國家層面相比，省級層面發布的政策偏少。三省市政策數量增減交替，疫情防控前期北京市、廣東省政策數量多于湖北省，到疫情防控后期湖北省政策多于北京市和廣東省，這也與湖北省政府推動復工復產較遲有關。從發布時間來看，湖北省政策發布時間最早，北京市首例確診病例為1月20日，首次發布政策為1月23日。廣東省在1月19日確認了首例輸入性新冠肺炎確診病例，成為我國內地除湖北省外出現新冠肺炎確診的省份，首次發布政策時間為1月24日。

圖2 三省市政策數量時間序列分布

2.2 政策類型分析

本文結合政策文本標題與政策具體內容對140項政策類型進行統計，發現我國疫情防控政策類型包括“通知”、“公告”、“方案”、“措施”、“指南”、“意見”6大類，見表1。其中“通知”類的政策文本數量最多，約占總量的77.14%。

表1 政策文本類型統計

2.3 中央各部委發文機構與合作分析

在140份政策文本中，單獨發文的政策數為105份，占政策總數的75%，聯合發文為35份, 占樣本量約25%?？傮w來看，疫情防控政策制定表現出以部門獨立行文為主，多部門聯合發文為輔的特征。此外，疫情防控政策涉及的部門較多，為加強對疫情防治工作的領導，動員各方面力量做好疫情防治工作，國家衛生健康委員會于2020年1月21日，成立應對新冠肺炎疫情聯防聯控工作機制。2020年1月25日，習近平總書記主持中央政治局常委會會議并做重要講話，會議決定成立中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組，加強對全國疫情防控的統一領導，統一指揮。如圖3所示，單獨發文較多的部門是國家衛生健康委和國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控機制。中共中央頒布的政策雖少，但為疫情防控工作指明方向，如中共中央印發《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》，是全國上下打贏疫情防控阻擊戰的總方針。

圖3 單獨發文主體構成及發文數量

為呈現每個政策發布機構之間的合作關系，本文繪制聯合發文機構的合作網絡圖。節點是政策發布機構，節點越大表示該部門出現的頻次越高，合作范圍越廣。節點之間連線數代表政策發布機構之間聯合發文的數量，連線越多說明與其他部門的合作次數越多[16]。依據圖4所示，國家衛生健康委和 財政部合作范圍比較廣，且連線數量最多，表明政策發布機構在以這些部門為核心的網絡下，彼此之間發生關系。

圖4 聯合發文機構合作網絡

2.4 政策內容分析

2.4.1 中央各部委層面政策主題分析。根據最大對數似然值，確定了最佳主題數為37個。將主題下列出的權重靠前的6個詞作為主題詞代表，根據所列主題詞提煉主題名稱，并計算每個主題的主題強度。為了便于討論，將37個主題進行人工歸并為比較廣泛的8個大類，如表2所示。

通過對主題歸并可以看出我國疫情防控政策可分為疫情防治、民生保障、市場監管、交通管控、物資保障、企業支持、重點人群保障、財政金融共8大類主題。主題強度排名前5位的細分主題是物資運輸保障、患者救治、企業資金支持、醫務人員待遇、醫務人員表彰。疫情防治主題中還包含信息化這一細分主題，該主題主要闡述了利用大數據、信息化手段等手段支撐疫情防控和復工復產，如疫情數據統計分析、互聯網診療咨詢、網上辦公、網上復課等。分別計算8大類主題的主題強度，發現疫情防治政策的主題強度最高，其次是重點人群保障和財政金融。隨著疫情的發展和防控工作的進展，政府不斷推出新的政策措施，以重大事件為時間節點，分析政策主題變化。1月23日武漢封城以及1月24日武漢市各醫院宣告物資緊急，政府緊急調動全國醫療資源和力量，全力支持湖北省疫情防控。交通運輸部為保障物資和人員運輸高效順暢發布了多份政策，故這段時間交通管控和物資保障為政策中的重要內容。1月26日中國疾病預防控制中心稱病毒來源于野生動物，故這段時間政策主題為野生動物監管。1月29日國務院辦公廳制定首個復工復產的政策，在此之前政策主題是患者救治、物資運輸保障等。1月31日中國人民銀行等多部門發布了關于強化金融支持的政策，拉開疫情期間扶持企業的序幕，隨后出臺大量企業支持的政策。2月7日，李文亮醫生經全力搶救不幸去世。在接下來的疫情防控工作中，政策內容偏向于對一線醫務人員的保障支持。2月13日金銀潭醫院院長稱患者康復后體內含抗體，懇請捐獻血漿，隨后國家衛生健康委發布政策號召康復患者捐獻血漿。繼2月中下旬以來，我國新冠疫情發展形勢出現了積極的變化，大部分城市具備復工的條件，政策主題開始由疫情期間的醫療救治、物質保障等方面轉向經濟社會的恢復發展和復工復產。

2.4.2 省級政策主題分析。為了解不同疫區政策內容差異，我們對收集到的三省市政策逐一閱讀，參照中央各部委層面的8大類政策主題進行歸類，如表3所示。

表3 三省市政策內容分布

可以發現，各省的政策制定還是沿著中央的部署設計的，但是三省市各有側重，根據本地實際情況，詳細部署和落實了適合本地實情的政策[17]。北京市政府發布的財政金融政策較多，對企業支持力度大、扶持行業類型多，民生保障政策的相關內容提及頻率也較高，相比國家層面的政策更加具體，而在物資保障、交通管控、市場監管等方面存在盲區。廣東省政府疫情防治政策覆蓋面較全，包括中醫藥治療方案、醫療廢物處置和密切接觸者管理等。此外，對重點人群保障的政策也較多，包括重點場所重點人群預防控制指引、孕產婦、新生兒和兒童的預防控制工作。湖北省作為嚴重疫區，全國集中資源和力量馳援湖北省，由于確診患者和參加抗疫的醫護人員數量較多，因此比其他兩省市更加注重心理危機干預。作為疫情爆發地，疫情防治和物資保障依然是湖北省的重點工作。

3 討論

3.1 政策針對性強且給地方提供因地制宜落實執行的空間

從政策發布數量來看，兩個月內我國發布疫情防控政策140份，表明我國政府對疫情防控的高度重視以及政策服務能力的提高。研究發現政策發布與重要的時間節點相吻合，說明我國政策發布針對性強、具有階段性。新冠肺炎疫情屬于突發公共衛生事件，中央各部委主要發布“通知”類的政策，而“通知”類政策多以疫情防控指導和落實工作要點為主要內容，體現了我國在疫情特殊時期重在執行落實。此外，我們還發現北京市、湖北省、廣東省發布的政策各有側重，這與更具體的“辦法”和“規定”類政策較少有關，這樣有利于各地方政府根據自身疫情實際情況因地制宜采取具體措施加以落實執行。

3.2 多部門關注疫情防控

新冠肺炎疫情發生以來，由中共中央負責統籌協調，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組的成立，使得疫情防控工作有序、有效地開展。疫情防控政策發布部門涵蓋教育、民政、財政、人力資源與社會保障、交通、農業、衛生以及藥品監督管理等有關部門，疫情防控工作遠遠超出衛生部門的范疇，多方面開展防控防疫工作，并沒有只重視醫療防護與治療，體現了在以習近平同志為核心的中共中央堅強領導下，建立了中央統一指揮，各部門各負其責、協調配合、統一高效的指揮體系，為打贏疫情防控阻擊戰提供了有力保證。此外，無論是單獨發文還是聯合發文，國家衛生健康委都是政策發布的主要部門，它作為衛生健康領域最高級別的主管部門，在黨中央的領導下制定了有效的疫情防控政策，確保疫情防控工作有序推進，有效遏制住疫情的蔓延勢頭。

3.3 政策主題內容全面且突顯信息化手段支撐作用

政策內容覆蓋各個方面，首先是做好醫療救治和嚴格防控，根據人們生產、生活和學習等不同場所，有針對性制定了企業防控、社區防控、學校防控等措施。其次，確保正常生產、生活，如物資保障和就業保障等民生保障；并在疫情穩定后出臺多種政策積極推動復工復產，如減負和資金支持。在堅持防控與復工協同發展的過程中，互聯網、人工智能、大數據、5G等信息技術發揮了重要的作用,一方面支撐復工復產,一方面支撐疫情防控，為打贏這場疫情防控阻擊戰和復工復產提供了技術保障。

3.4 重視對特殊人群和弱勢群體的關懷

對特殊人群和弱勢群體的關懷是疫情防控中比較重視的工作。疫情期間大量醫護人員趕赴武漢支援，與病魔較量、連續奮戰，為此政府出臺一系列對醫務人員的保障政策。有相關證據表明，老年人以及患有糖尿病、高血壓和心血管疾病等慢性病的高齡人群患重癥肺炎比例高，因此這些人群成為疫情防控的重點保護對象[18]。國家和地方層面都對孕產婦、兒童、老年等重點人群的防控工作做出部署，同時包括對慢性病患者提供醫療服務等舉措，體現了疫情防控工作從根本上就是為了保障人民群眾的生命安全和身體健康。

4 結論

本文采用社會網絡分析和主題模型的方法，通過對我國140項疫情防控政策進行分析，揭示了疫情防控政策發布機構之間的合作關系和的政策內容的8大主題?？傮w來看，政策內容較全面，體現了防控政策堅持因地制宜、多部門合作防控、防控與復工相協調、以人為本的原則。但是本研究仍然存在一些潛在的局限性。首先，我國疫情防控政策數量有限，數據來源我們只納入狹義范圍的政策，會對結果造成一定的影響。其次，LDA只提供每個主題下的單詞，而不是主題名稱，主題標注的過程是手工的。未來，隨著分析技術的不斷完善，我們通過文本挖掘的政策分析將得到進一步的擴展。