社會組織應對突發應急事件的困境與出路

竇博聞

摘要：2020年初爆發的南方洪災等突發應急事件對我國社會組織，尤其是社會組織應對突發事件的能力提出了巨大的挑戰。社會組織在應對突發事件時在物資捐贈、資源調配、志愿者招募與管理方面發揮了重要作用，但同時也暴露出其在面對突發重大事件的漏洞，尤其是其應急管理體系的缺失。本文主要敘述了社會組織在突發應急事件中的機遇，以及具體的有效提升方法。

關鍵詞：社會組織;突發應急事件;困境;解決

一、社會組織應對突發應急事件的現狀解讀

近年來，“項目停滯”、“效率低下”、“服務難以回應需求”等呼聲使社會組織處于尷尬境地。圍繞 “健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”的戰略部署，踐行十九屆四中全會提出的“加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的理念，社會組織參與應急管理是社會治理的重要表現，構建社會組織參與突發應急事件應急管理具有重要意義。

二、社會組織應對突發應急事件面臨的挑戰與機遇

（一）服務方式的停滯與革新

社會組織介于政府和市場之間，參與社會管理，提供公共服務，依法在社會經濟發展中發揮服務、溝通、協調、鑒證、監督等功能。隨著社會革新，互聯網技術的發展，社會組織參與公共服務的方式從傳統的線下活動、面談到線上服務與線下服務相結合的方式。突發應急事件如果限制公眾活動空間，削弱公眾與社會環境之間的互動，會致使社會組織開展服務活動受限。社會組織提供公共服務的資源源于政府購買或社會資助，在未與政府相關部門和資助機構明確服務周期延長的情況下，服務是否仍需進行，以何種方式進行成為了困擾組織管理者的首要問題。不同社會組織面對突發公共衛生事件，選擇了不同的應對策略。對于在運作的項目，部分社會組織將個案和小組工作轉移到線上開展，部分社會組織將一些不適合開展線上運行的項目暫停。公眾信任對于社會組織的持續發展具有重要意義。公信力作為社會組織評估的重要指標之一，其水平的高低直接決定了慈善組織的社會價值。危機來臨時，社會組織服務形式的調整是否能回應公眾的預期，是否會由于活動方式的轉變帶來信息不對稱，從而導致公眾信任的缺失，損害組織的聲譽和形象成為組織管理者需要考慮的問題。

（二）公眾信任的解構與重建

政府和市場提供的服務由于服務提供方、購買方、消費方之間存在利益驅使導致的信息不對稱，政府和市場面臨信任危機和運行失靈。社會組織由于其本質的非營利性可以規避信息不對稱帶來的信任危機，以其專業性的服務填補市場和政府在提供公共服務方面的不足。服務項目的停滯使社會組織面對公眾質疑和信任缺失的危機，脫離了固有優勢的社會組織究竟何去何從成為困擾組織管理者的問題。社會組織同樣掀起“武漢紅十字會物資分配不合理”、“慈善總會捐贈透明度質疑”等社會輿論風暴，一時之間將全民公益變為全民問責，公眾對于社會組織的信任度缺失。

為回應公眾迫切的生活物資購買難、交通出行運輸難、社會活動開展難的內需和社會輿論壓力大外需等問題，社會組織需要構建新項目回應新形勢帶來的新需求。社會組織研判突發應急事件發展形勢，轉變活動開展思路，提升項目孵化速度，積極應對突發事件，其參與方式主要分為兩類：一類是捐款捐物;一類是社會組織動員志愿者協助基層政府從事具體工作?；谕话l應急事件的特殊語境，社會組織針對具體的公眾需求設計了系列活動，由于公眾社會活動的缺失和參與社會活動的渴望，社會組織根據突發應急事件特殊語境下設計的服務項目得到了公眾的積極響應。公眾通過參與志愿服務活動和捐款捐物，提升參與應急事件的主體意識和參與意愿，了解社會組織運作的基本程序、物資公開的流程，重新建立對社會組織的信任感。

（三）應急管理體制的缺失與嬗變

根據民政部發布的社會組織數量信息，截至2018年底，全國共有社會組織81.6萬個，與2017年的76.2萬個相比，總量增長了5.4萬個，增速為7.1%，增速下降了約1.3%。與十年前相比，全國社會組織數量增長了近一倍，即便是增速下降，一年來新增社會組織的總量并不少。然而，社會組織增速和社會組織的應急管理體制成熟度之間不匹配。截止2020年9月，在對成都和南京市隨機挑選的13家社會組織進行調查的過程中發現，有設置組織應急管理體系的組的僅有3家，其中2家組織為應急管理預案，其包含的應急事件分類與處理機制并不完備。突發應急事件同樣考驗社會組織管理者，幫助其應對應急事件的經驗不斷豐富，組織的應急管理體系建構不斷完善。

（四）資金獲取的困境與出路

社會組織具有非營利性和公益性，社會組織沒有所有者，不能給予任何人利潤回報。社會組織的使命是為了實現某種公益性或互益性目的。在這個意義上，社會組織盡管是私人組織，但不是為了產生利潤，無論是直接還是間接，商業目標都不是其首演任務，其根本任務是為了達成某種公益性或互益性目的?；诜菭I利組織的公益性特質，政府購買將部分的公共服務外包給社會組織，由社會組織提供公共服務。應急突發事件管理過程中，社會組織充分發揮自身的專業優勢、資源優勢以及協調優勢，積極有效的配合政府，聯系群眾，共同完成了應急事件應對工作。但是社會組織與政府在項目承包過程中同樣也出現了矛盾，主要表現在項目的暫緩和周期的延長并未減少包含人員工資在內的行政支出費用，給組織帶來了行政支出費用的增加。根據我國2016年頒布的《慈善法》，社會組織行政費用支出不能超過項目總支出的10%。行政費用的增加致使社會組織只能從管理費中調整費用支出，來支付員工工資。項目周期的延長致使社會組織在項目總額不變的情況下，增加了行政費用支出的負擔的同時，社會組織需要面對項目運行過程中出現的新需求、新內容?；诖?，部分社會組織面臨不可避免的資金周轉困難，項目停滯的境況。然而部分社會組織與政府相關部門積極溝通，就項目周期延長和資金撥付等情況積極溝通，政府積極協助社會組織完成突發應急事件處理期間的項目運作。

三、社會組織提升應對突發應急事件的有效路徑

（一）研判服務對象需求，優化服務提供方式

社會組織根據服務對象性質的不同，突破傳統的線下活動和外展活動的方式，通過線上與線下相結合的方式提供服務。不僅是服務提供者，項目督導在提供教育支持、情感支持和行政支持時，需要根據督導對象的需求變化給與不同類型的支持，督導方式也可以采取線上與線下相結合的方式。既可以給予者以及時的支持，進一步保障項目在應對新形勢時良性運轉。

（二）鼓勵公眾參與，獲取公眾信任

人們進行慈善捐贈，并不是為了贏得他們從未看到的捐贈者的感激，而是為了贏得那些參與慈善活動的同伴們的贊同。內在化標準的遵從不能歸為社會交換，但對社會壓力的遵從往往會產生間接交換。慈善捐贈對于社會組織而言有物資捐贈和志愿精神兩個方面，物資捐贈是物質參與而志愿精神是奉獻時間和精力的志愿參與。參與的過程本身也是社會交換的過程，通過鼓勵公眾參與，增加其社會聲望的同時可以幫助組織聲譽的建構和公信力的塑造。

（三）構建應急管理體系，加強應急分段管控

突發應急事件頻發給社會組織帶來的反思之一即社會組織的管理體制中應涵蓋應急管理體系，應急管理體系的缺失對社會組織的效能和公信力有負功能。社會組織的應急管理體系應該以應急管理流程為基礎，按突發應急事件的發展規律設置對應的應急管理方式。以潛伏期、爆發期、蔓延期和恢復期為周期，應急體系的建構在應急事件防控預警階段實施監測預警，在應急事件準備階段實施時間評估分級和應急團隊構建，應急事件防控實施階段設置應急事件保障救援方案，應急事件結束階段進行危機分析、效果評估和方案改進。

（四）增強跨部門溝通，擴寬資金來源渠道

由于社會組織的非營利性，其本身并不賺取個人利潤，留存組織運作的資金同樣收到《慈善法》的限制?！洞壬品ā芬?，具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十;年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。社會組織在運行過程中需要遵循《慈善法》的相關規定，其在規定了資金使用的同時賦予了組織在資金使用上具有一定的靈活性。組織可以根據應急事件的特殊情況，根據自身的特殊需求與政府在資金使用和項目進度上達成共識，在達成項目目標，維護服務對象權益的基礎上，研判應急事件的形勢，賦予項目資金使用一定的活性。

社會組織承接的大量服務來源于政府分包，因此社會組織除去加強與服務購買方溝通之外，還可以通過擴寬資金來源渠道來分散風險。倚靠單一資金來源的社會組織在項目購買中一旦與資助方中斷或暫緩合作關系時會面臨服務項目終止的境地。在對成都和南京市13家社會組織從業人員進行訪談的過程中發現，73.9%的社會組60%-80%的資金來源于政府，所以政府承擔了社會組織提供公共服務的主要資金來源。社會組織應積極主動與政府職能部門進行溝通，政府也可以通過構建反饋系統加強與社會組織之間的互動。社會組織在承接政府服務項目之外，還可以充分利用社會資源，與資助型基金會、社會捐贈機構和社區基金會等組織達成合作關系，通過多途徑的資金籌集方式降低單一資金來源中斷帶來的資金斷裂風險。

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