西部“強省會”縣域的發展經驗

陳茂哲

摘 要：縣域的發展是我國經濟社會發展的基石，對西部地區來說更是省域均衡發展的基礎。然而，縣域作為一地行政區劃很容易將自身發展困于縣域所轄的“一畝三分地”。西部大開發戰略實施以來，我國西部省會城市發展極快，西部“強省會”的縣域因靠近省會中心城區，相較省域內其他地區通常能獲得更多的發展機會，獲得更快的發展。同時西部“強省會”的縣域在區域平衡發展中也承擔著轉接和帶動作用，需要在省域平衡發展中發揮更大作用。

關鍵詞：“強省會”;縣域發展;四川省;新都區;經驗

中圖分類號：D616 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）08-0018-03

西部大開發戰略實施20年以來，“強省會戰略”是西部各省份推進全省發展的普遍選擇，西部省會城市由此獲得了極大發展，但濟南、南京等省會城市被中央巡視組點名批評“引領帶動作用不夠”。這傳遞出加強省會城市、中心城市的帶動作用，已經上升至國家層面的要求。據研究顯示，我國2015年十大“強省會”城市6個在西部地區[1]，2018年這一比例上升為7個在西部地區。2018年這7個“強省會”和其經濟占全省經濟比分別是銀川（51.32%）、西寧（44.9%）、成都（37.72%）、拉薩（36.6%）、西安（34.17%）、蘭州（33.14%）和昆明（29.12%）[2]。其中成都市是西部“強省會”的代表，它以僅占四川省19.58%的人口貢獻了全省37.72%的經濟總量。在2018年12月27日發布的《全國省會城市首位度發展報告》中，成都市以總指標綜合得分排名全國第一，其規模首位度和功能首位度方面分別排名全國第二、第三位。

然而，成都“強省會”的地位卻也給它帶來了負面影響，常引發爭議。所以，2018年6月，四川省為解決省內區域不平衡的問題，提出構建“一干多支、五區協同”的區域發展新格局。不過，四川省想要突破區域發展不平衡問題，并不是通過“打壓”成都的發展來實現，而是要繼續支持成都發展，充分發揮“主干”引領帶動作用[3]。在成都引領省內其他城市發展的過程中，成都所轄的縣域，如新都區、龍泉驛區和雙流區等因處在成都中心城區和其他城市之間，對承接“一干多支、五區協同”區域發展戰略發揮獨特作用，所以縣域自身的發展尤為重要。我國西部“強省會”的縣域在區位上屬于省會城市的城區，經濟上又相對獨立，發展優勢突出，謀求發展的關鍵在于突破傳統“等支持”的發展思維和區位的限制，需要將自身發展融入更大的發展機遇，在更大的區域和領域范圍中找出路。本文以成都市新都區為案例，分析新都區發展經驗，可以為其他西部“強省會”縣域發展提供借鑒經驗。

一、新都區概況

新都區位于成都市的北部，原稱新都縣。新都縣于1983年歸成都市管轄，于2001年設立成都市新都區。在2018年初，成都市提出要打破城區的“圈層結構”，將中心城區范圍擴大至第二圈層，新都區升級為成都市中心城區[4]。截至2019年12月，新都區下轄7個街道、2個鎮;截至2017年，新都區域面積497平方千米，常住人口90.1萬，戶籍人口77.2萬。①在區位上，新都區是成都金青新“大港區”的重要組成部分，成德綿經濟帶重要節點城市，而且新都區還位于“南絲綢之路”的起點城市，緊鄰“中歐班列”的始發站。在軌道交通方面，成都地鐵3號線和5號線已經連通了新都區和中心城區。在快速路方面，金鳳凰高架新都段和天府大道等貫通成都市的交通要道已經開始在新都區修建?？焖?、多選擇、運量大的交通方式，使新都實現了與成都主城區的無縫對接，人和物的流動更加快捷方便。

2019年10月8日，中小城市發展戰略研究院發布《2019年中國中小城市高質量發展報告·綠皮書》。該報告對中國中小城市做了廣義上的定義，認為中國的部分大城市的市轄區盡管在規劃上已經屬于城區，但是因為遠離中心城區，在經濟社會發展中仍然相對獨立，所以中小城市還應包括部分距中心城區較遠的市轄區。②據此定義，新都區仍屬于廣義上中小城市范疇。這份報告從綜合實力、綠色發展、投資潛力、科技創新和新型城鎮化質量五個維度，系統、全面顯示我國中小城市發展狀況。其中新都區在五個維度均進入了百強榜，分別是年度全國綜合實力百強區38名、年度全國綠色發展百強區56名、年度全國投資潛力百強區58名、年度全國科技創新百強區84名、年度全國新型城鎮化質量百強區56名。

在東部省份的中小城市占據絕大多數的榜單中，新都區在五個排行榜中均能上榜且占據中等層次，可以說明新都區在自身發展途徑上有獨到之處。有學者認為我國西部縣域地區應在區域發展中找準自身定位，只有這樣才能從省會向外輻射的“通道”，變成“轉接站”，以城市為中心、交通干線為網絡，把點線面帶全部覆蓋[5]。新都區的發展過程就找準了自身定位和特色，實現了自身發展。本文接下來將對新都區經驗成就進行總結。

二、新都區推動特色產業發展

新都區抓住我國推進“一帶一路”倡議帶來的對軌道交通、航空裝備制造業和物流服務產業發展的機遇，出臺了《關于加快軌道交通、航空、現代物流三大主導產業發展的扶持政策》等政策文件，對新興高科技產業進行布局，有針對性地強大戰略性新興產業，確定了帶動經濟社會發展的“三駕馬車”。

（一）建設軌道交通產業生態圈

中國高鐵代表的軌道交通產業是我國高端裝備制造業的“名片”?！笆濉币巹澲?，提出要加強軌道交通產業的領導地位，建設具有國際競爭力的軌道交通設備產業鏈，促進新型城市軌道交通設備的研發和產業化?！爸袊圃?025”戰略中也將建設世界領先的現代軌道交通產業體系列為十大重點領域之一。中國的軌道交通行業擁有巨大的市場，有研究表明中國的軌道交通投資僅“十三五”期間就將達到兩萬億元。而且新都區處在“南絲綢之路”的起點，緊挨“中歐班列”的首發站，從成都出發到歐洲僅用10天左右的時間?！耙粠б宦贰背h帶來了歐亞軌道交通產業發展的機遇，新都牢牢抓住了機遇，將自身的發展潛力定位到了全球。

新都區從2014年建設中車成都軌道交通產業園，用四年多的時間從無到強，在新都區石板灘鎮打造出一個軌道交通產業新高地。至今產業園中已經吸引了龐巴迪、今創、德國克諾爾等20余家相配套的企業，交通產業的生態圈正在形成[6]。2018年10月12日發布的《中國城市軌道交通產業發展潛力報告》中，成都市居中國第四，新都區已成為投資軌道交通產業最有投資潛力的地方。

（二）軍民融合產業蓬勃發展

航空裝備制造業是新都區布局的另一個高精尖產業。新都區充分利用了堅實的工業基礎，區域內擁有規模以上的機械加工企業121家，深入發展軍民融合產業并依托軍工企業和科研機構建設了航空工業園區，促進航空工業的發展。目前，新都區已與成都飛機工業（集團）有限公司簽署了協議，按照國家軍民融合發展戰略，成飛將在新都區放大70%的大型零部件生產能力，產值預計超過100億元[6]。這為新都區航空裝備制造業的發展提供了強有力的支撐。

新都區軍民融合產業園正在形成一條以航空發動機的研發和制造為主導，擴大維修和服務產值的產業鏈。新都區的目標是要將航空產業園建設成中國頂尖的航空發動機研發中心，國家軍民深度融合發展試驗區，將軍民融合發展的優勢徹底發揮出來[7]。

（三）城鄉融合新經濟增強新都區發展底氣

新都區是成都市的近郊區，區內還有許多的鄉村地區，推進城鄉融合發展是新都區發展戰略之一。黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃提出了加快中小城市發展的步伐，朝著提高質量和增加數量的方向發展。黨的十九大報告也提到了鄉村振興戰略，該戰略的目標是到2020年基本完成鄉村振興的制度框架和政策體系，到2035年實現農業和農村的現代化，到2050年實現全面振興鄉村地區。在2019年7月于四川省舉行的縣域經濟發展大會再次強調縣域發展主要方向應采取因地制宜、特色突出的措施。

新都區不僅有軌道交通和航空裝備制造業等新興高端裝備制造業，而且在“特色新鎮”、電子競技和音樂文創等新經濟領域也有建樹。在《新都區四級規劃體系成果》中“特色新鎮”一詞多次出現。新都區根據本區城鎮的資源優勢，著力發展三河天府沸騰小鎮，斑竹園鄉村音樂小鎮、馬家尖峰運動小鎮和新繁蔬菜電商小鎮四個“特色新鎮”[2]。其中，沸騰小鎮利用緊挨大熊貓基地的優勢，主要發展火鍋文化;鄉村音樂小鎮與四川音樂學院合作，主要發展鄉村音樂文化;運動小鎮依托鎮內沙地資源，主營運動體驗項目;蔬菜電商小鎮則培育綠色有機蔬菜與電商合作開拓銷路。新都區創新“特色新鎮”指導建設模式，在四個小鎮同時設立建設指揮部，創新采用“工作專班+屬地鎮街+運作企業”工作推進模式，四名區主要領導人負責總攬協調建設、規劃、農業、林業和其他職能部門的協作。在電子競技等新興行業方面，新都區在2018年7月與騰訊科技簽訂協議，加強電子競技的合作，建設電競產業鏈。新都區重點建設國家貿易和物流港口建設功能區，促進物流和電子商務產業的發展。

鄉村的振興和新經濟的助力正在為新都區更高速的發展提供堅實的基礎。新都區抓住機遇，明確自身產業定位，創造了一個又一個高質量發展案例。

三、新都區集聚科技和人才資源

縣域發展最根本的保障是科技實力和人才儲備，新都區發展新產業關鍵還是在于培育縣域內自生創新能力。截至2019年4月，新都區與企業、大學和研究院所共同建設的研究項目有74個，國家級重點實驗室4個，國家級技術中心6個，博士后工作站1個，院士工作站9個，省市級科研院所46個。

在培養區域科技創新能力方面，新都區和西南交通大學共同建設了“高速鐵路運營安全空間信息技術國家地方聯合工程實驗室（簡稱國地實驗室）”，與電子科技大學共建“新都智能制造協同創新中心”。與此同時，北京鼎漢技術西南研發中心、新譽集團西南技術中心、中車西南研發中心已在新都設立。新都區還出臺了《新都區大力發展軌道交通產業專項政策26條》，內容涵蓋設立軌道交通行業發展基金、支持重大項目的實施和總部經濟的引進、鼓勵地方支持能力的提升、支持產業聯盟的建設，促進了科學技術的轉型與協同創新等。2018年10月，國際軌道交通產業發展新都峰會在成都舉辦，會上宣布國內首個軌道交通大數據研究基地將在新都區建立。通過及時發布“雙創”優惠政策100余條，吸引國內首個高鐵運營安全空間信息技術實驗室落戶新都，助力“蜂云谷”聚集孵化器和研發實驗室8家，入駐企業93家。

在吸引人才方面，新都區積極優化人才環境，暢通高校人才就業渠道，實施人才引進計劃，為加快新都區發展提供強大智力支持。新都區主動探索適應本區域發展需求的人才戰略，推出“新都人才新政24條”為優秀人才來新都工作提供保障[8]。又制定《新都區技能人才十三五規劃》和《高技能人才引育工程實施辦法》，強化人才儲備和明確人才獎勵制度，對在新都區工作并且落戶的人才給予一次性生活補貼。為引進從事軌道交通的高層次創新型人才，新都區向符合條件的個人提供最高200萬元人民幣的資助，并向符合條件的創新團隊提供最高300萬元人民幣的資助。同時，新都區政府通過傳統媒體、微博和微信等新媒體渠道及時發布“新都人才新政24條”政策，加大政策宣傳力度。新都區人社局積極主動服務，在人才住房保障、家屬安置、創新創業方面堅持做到合理化要求有求必應，僅2018年就引進人才入戶2 340人;2019年，區人社局還組織考察組前往上海、武漢和長春等地高校，招納31名“雙一流”人才;積極組織“蓉漂”主題人才招聘會。

除上述措施外，新都區政府還主動作為，調研企業問題，主動收集企業需求，為企業發展和人才引進等方面出謀劃策。

四、新都區打造優質營商環境

新都區確定特色產業，促進產城融合，接下來就是要做到留住資源。真正保留資源的方法是讓市場充分作為。新工業發展和創新的動力來自企業，而政府需要做的是使企業在良好的市場環境中充分發揮自主能動性。2019年，在國際化營商環境建設年工作大會上，新都區提出了提升營商環境的任務表，指定了部分營商環境指標要達到國際和國內先進水平，建立具有地區特色的營商環境體系，從而實現資源的有效配置，充分激發市場活力?！?019年中國中小城市高質量發展報告·綠色書》中列出的投資潛力、科技創新等領域與商業環境的發展水平緊密相關。新都區能進入全國百強排行榜與其努力改善投資經營環境息息相關。

新都區降低企業“四項成本”，提高企業活力。推進稅收優惠政策，嚴格執行減稅政策措施;降低企業用地成本，對新型產業和高科技企業用地予以減免甚至免費優惠;降低企業日常能源成本，實施提升企業獲得電力和燃氣等能源便利度，降低全區一般商業用水用電價格;降低制度性交易成本，深化“放管服”改革，提高政府服務能力和水平，降低企業經營成本。

新都區實施“五個支撐工程”，幫助企業經濟轉型升級。加強培育市場主體力度，全面增強企業效益和競爭能力;加強產業轉型升級，實施新經濟發展培育計劃，著重電競、音樂和文創經濟發展;加強技術創新支持，幫助企業掌握核心技術，鼓勵民營企業和軍工企業融合發展;加強資金融通支撐，搭建銀行和企業對接合作平臺，破解企業融資難、融資貴、融資慢等問題，解決企業發展過程中資金困局;加強人才強區支撐，實施“人才新政24條”和“香城英才計劃”，為各類人才提供保障。

新都區著力做好“五個服務維度”，營造優質市場環境。維護公平公正公開的市場秩序，依法規范市場秩序，建立健全社會信用體系;切實維護企業合法權益，建立健全知識產權保護機制，使投資者和研發者消除后顧之憂;建立政務和政策公開制度，政府主動利用主流媒體和全球媒體發布重要政策信息，讓市場主體能第一時間了解最新政策，掌握政府規劃;為企業提供司法保障，建立各類專業法律服務平臺，為企業提供上市融資和風險化解等方面的援助;提高政府服務水平，發揮互聯網溝通信息作用，積極做好企業的服務員。

五、總結

從新都區的經驗可以看出，突破思維和區位的局限性對西部“強省會”縣域經濟的發展至關重要。在全球化和“一帶一路”倡議蓬勃發展的背景下，不能孤立看待縣域經濟，要將縣域發展融入本省和國家發展大戰略，將區域比較優勢轉化為競爭優勢，并將其與國內外市場總體需求緊密結合[9]。西部地區“強省會”的縣域要發展，需緊緊把握省會中心城區的發展趨勢，關鍵在于將區域外部產業發展機會引入，重點在產業布局、交通連接、基礎設施和政府企業關系等方面加強協調，充分依托科技發展的潛力，積極主動吸納人才，成為全省、周邊城市經濟社會發展的重要支點。

參考文獻：

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