政策執行偏差及其矯正
——中國北方五地荒漠化防治案例

何情，張騰，楊立華

（1.北京航空航天大學 人文社會科學學院，北京 100083；2.中國人民大學 公共管理學院，北京 100872；3.北京大學 政府管理學院 國家治理研究院 公共治理研究所，北京 100871）

政策執行偏差是指政策執行者在執行政策的過程中，受主客觀因素的影響，使政策執行行為與效果偏離原政策目標而導致非預期政策結果的現象[1]。這些非預期結果可能既有良性的也有不良的：良性的通過降低和避免執行不科學不合理的政策設計而阻止或降低可能的不良政策后果，通過創造性執行更好地達成甚至提前達成政策目標等；但是不良的政策執行偏差及其負面結果更值得關注[2]。有研究者把這種“走樣”“變味”的不良現象稱為“執行障礙”“執行不力”“執行梗阻”“目標置換”等[3]。盡管提法各異，但共同的內涵是政策執行與預期目標的背離。不良政策執行偏差與政策執行的負面效應和不良結果相聯系，必須進行矯正。不良政策執行偏差的矯正是指政策執行主體主動采取或者對政策執行主體采取一定的糾正措施，使政策執行回到既定方向，使執行結果趨向政策目標，盡可能減少不良后果的過程[4]。在全面推進國家治理現代化的新時代，研究政策執行偏差問題，并對其進行矯正，對于提高國家治理的專業化、法治化水平具有重要意義。

政策執行偏差及其矯正，作為政治學、行政學和公共政策學等領域的研究熱點，學者們大多圍繞不良政策執行偏差的表現、成因和矯正對策進行分析。例如，陳振明[5]、張國慶[6]將不良政策執行偏差的表現總結歸納為替換性執行、附加性執行等；高建華[7]從政治學的視角，對政策執行者的權威性、政策的合法性與政策執行的影響關系進行了分析；湯敏軒[5]從公共政策失靈的角度，解釋了不良政策執行偏差的成因。吳開明[6]引入管理學中的控制理論，對不良政策執行偏差的防治路徑進行了探析。不難看出，現有研究大多從執行者因素和政策本身的內容因素，來解構政策執行偏差問題，這為本研究的思路提供了重要的參考和啟示。但稍顯遺憾的是，現有研究在將政策執行偏差的表現、原因以及機制統一起來，并在具體適當的政策執行場景中展示出來等方面仍有進一步探索的空間；并且，從政策執行偏差機制的角度出發制定相應的矯正對策，是國家重大政策領域（如荒漠化防治等生態環境建設）亟需的研究課題。政策的有效執行是保障環境治理效果的基石[7]，因此，本文以荒漠化治理政策執行為例，圍繞政策執行偏差與矯正問題做進一步的研究。

荒漠化防治是耗資大、耗時長、外部性強、涉及面廣的綜合工程[8]。通常來講，政策、資金、技術是荒漠化防治的基本要素，因此在實際工作中有“第一靠政策、第二要投入、第三用科技”的經驗之說。但從根本上說，投入和科技本質上也是政策上的延伸，因此，政策是荒漠化防治中最根本最重要的要素。政策的關鍵在于通過執行達到其目標，最大的執行問題是政策執行中出現的不良偏差。因此，研究荒漠化防治政策的執行問題對于未來改進相關政策，提高荒漠化防治效果有著重要意義。研究以對中國北方五地荒漠化防治的案例分析為基礎，基于政策偏差程度和偏差成因兩個維度構成的四象限，對荒漠化防治政策執行偏差的類別體系和形成機制進行討論，將執行偏差歸納為四類，并提出相應的矯正對策。

一、概念界定與案例選擇

（一）概念界定

荒漠化是指由于氣候變化等自然因素和人類活動等非自然因素造成的干旱、半干旱和干燥半濕潤地區的土地退化[9]。這種退化及其擴張的趨勢在現今的生產力條件下不利于人類的生產和生存，因此，如何進行荒漠化的防治已經成為擺在全人類面前亟須解決的重要問題。中國是世界上土地荒漠化最嚴重的國家之一[10]，根據國家林業局2015年發布的第五次《中國荒漠化和沙化狀況公告》顯示，中國荒漠化土地面積（截至2014年）為261.16萬平方公里，占中國國土總面積的27.2%，同時，全國范圍內具有明顯沙化趨勢的土地面積達到30.03萬平方公里，占中國國土總面積的3.13%[11]。有研究發現全國90%的草原存在退化、沙化與鹽漬化等問題[12]。這些由于荒漠化導致的林草資源消亡，會壓縮居民的生存發展空間，甚至造成生態難民的出現，進而沖擊社會穩定，因此，荒漠化治理刻不容緩[13]。黨的十八大、十九大均十分重視生態文明建設，把加快生態文明體制改革、建設美麗中國作為新時代統籌推進“五位一體”總體布局的重要戰略舉措，將生態文明建設（荒漠化防治是其中重要內容）的重要性提升到空前高度。國家制定和實施了一系列政策和舉措進行荒漠化防治工作，荒漠化防治的成效初顯，但總體防治形勢依然嚴峻，導致荒漠化的人為因素依然存在。

荒漠化防治政策是國家生態建設政策的重要組成部分，是以政府為主導[14]，通過采取行政命令、法律和經濟等手段，在社會各方面群體的廣泛參與下實施的，控制人為活動強度，為實現環境可持續發展而進行的防止、減少及治理土地退化、沙化的土地綜合開發的管理活動和行為規范的總和[15]。具體來說，荒漠化防治政策主要包括退耕還林（還草）、禁牧和生態移民政策三類。退耕還林（還草）的基本政策措施是“退耕還林，封山綠化，以糧代賑，個體承包”。退耕還林的基本政策主要體現在國務院《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》《退耕還林條例》以及各?。ㄗ灾螀^）、旗（縣）有關退耕還林的規定。禁牧政策是對草原實行一年以上禁止放牧利用的措施，其基本政策主要體現在《中華人民共和國草原法》《退耕還林條例》以及各?。ㄗ灾螀^）、旗（縣）有關禁牧的規定。生態移民是通過生態脆弱區居民外遷以解決特定區域貧困問題和環境問題的政策措施[16]，其基本政策主要體現在《關于實施生態移民與異地扶貧移民試點工程的意見》以及各?。ㄗ灾螀^）、旗（縣）有關生態移民的規定。

（二）案例選擇

本研究選取位于內蒙古自治區的武川縣、四子王旗、烏審旗、鄂爾多斯市、錫林浩特市以及寧夏回族自治區固原市（原“西海固”地區，主要包括西吉、海原和固原等縣）荒漠化防治政策執行的情況作為樣本。各地自然條件概況如表1所示。它們大致沿大興安嶺、陰山、賀蘭山一線分布，散落在中國干旱與半干旱區的地理分界線附近，橫跨漢、滿、蒙、回等民族區域，分別受到佛教、伊斯蘭教等不同宗教的影響。

這些縣均存在較嚴重的荒漠化問題，都有著較長的荒漠化防治歷史，自然條件、經濟發展水平的不同使此次研究在樣本選擇上非常具有典型性，充分保證了其外部有效性。

表1 各地自然條件概況

（三）研究方法與分析框架

本研究在案例分析的基礎上，以文獻薈萃法彌補問卷調查和訪談所得資料上的不足，為研究提供相關的背景信息和數據，并驗證研究結果的有效性；以演繹歸納法從具體案例的個性化問題中歸納荒漠化治理的一般性/共性問題，并從學術界已經研究的共性問題中演繹推理存在的個性化問題及解決方案。主要解決三個問題：一是荒漠化防治政策執行偏差的表現有哪些主要類別；二是各類荒漠化防治政策執行偏差的形成機制是什么；三是如何進行荒漠化防治政策執行偏差的矯正。分析框架如圖1所示。

二、政策執行偏差類別體系及其形成機制：基于北方五地荒漠化防治政策執行的分析

綜合參考現有研究的成果以及政策科學的基本規律，研究認為，若想系統全面地觀察探討政策執行偏差及其不良后果，至少要綜合兩個維度：一是政策執行偏差的類別，根據政策執行偏差的程度劃分，是部分執行還是完全背離；二是政策執行偏差的形成機制，是執行者的因素更多一些，還是政策內容本身的因素更多一些。研究試圖從這兩個維度出發，結合荒漠化防治的相關案例，分類考察政策執行偏差問題。

（一）不合理的政績考核體系，扭曲了地方政府利益觀和政績觀，導致“面子工程”式的象征性執行

象征性執行表現為在荒漠化防治政策執行過程中，只做“形象工程”，用最小化的組織、人員、資金等投入實現部分政策目標，以應付上級督查考核而非完全實現政策預期效果為核心追求的行為。

以武川縣和四子王旗為例，兩地都曾存在“面子工程”或“形象工程”的所謂“示范區”。這兩個地區幾乎所有公路兩側幾十米的范圍內都是還林效果很好的退耕還林項目區，但是再往外延伸就效果變差甚至不是退耕還林地了。特別是武川縣哈樂鎮大豆鋪村周圍的退耕還林項目區內，分布著大面積的小土堆，都是退耕還林項目中樹苗死亡后留下的。同樣，在四子王旗的一些非公路兩側的項目區內，檸條林地都長勢不好。調查得知，這些公路兩側效果非常好的退耕還林項目區，都是為了應付檢查準備的，當地農戶從來不到“示范區”內放牧，“示范區”僅僅成為了“示范”，偏離了政策目標。

這種現象多是在不合理的政績考核體系下，地方政府強化了自利的動機和錯誤的政績觀，利用中央政府的信息不對稱劣勢[17]，通過象征性執行撬動更多的地方利益和政績。根據公共選擇理論，地方政府作為理性人，對“成本—收益”的分析決定了其對政策執行的態度。相對于中央政府，地方政府是政策執行信息不對稱關系中的優勢一方，掌握著比中央政府更多的當地信息資源，而中央政府難以全面有效地監督地方政府行為，因此象征性執行被發現的風險很小。由于政績考核體系設計不合理，單純以還林數量作為考核地方政府政策執行的指標，忽視還林的實際效果，一些地方為了享受中央的優惠政策（如糧食和現金補助等）并獲取政績，通過搞“形象工程”式的退耕還林成效，試圖擠進試點示范的“盤子”中，攫取更多的地方利益，造成政策執行的偏差和資源的極大浪費。

（二）中央政府對地方政府的制度約束不完善，導致“上有政策，下有對策”式的替換性執行

替換性執行表現為當負責執行的機關、部門與政策存在利益沖突時，執行機關就有可能制定出與上級政策目標表面上相一致、實際上相違背，甚至“偷梁換柱”、造假的執行措施，妨礙相關政策的正確實施。

以錫林浩特某鎮為例，為了執行上級退耕還草、綠化荒山的政策，應對上級的檢查，當地領導想出了怪招，即對上級檢查組必經之路兩旁的荒山通過噴涂綠油漆的方式連夜進行“綠化”，蒙蔽上級政府，對當地的生態環境也造成了極大的破壞。事件甚至被改編為諷刺小品搬上央視春晚舞臺，可見影響之惡劣。

這種陽奉陰違的替換性執行完全背離了政策設計的初衷，是相關主體基于應付檢查、蒙混過關的地方利益和部門利益，對“退耕還草、綠化荒山”的政策目標進行了有利于自己的解讀，并通過荒謬的手段實現之，進而出現的一種非合作博弈行為[18]。丁煌和定明捷[9]對此曾有過詳細的分析，即“在執行政策的過程中，地方政府本地區的實際情況和利益得失的考慮，按照自己的理解和目的，有意識地運用討價還價、交易、變通等合法或不合法的手段和策略執行政策，進而導致政策的原本意圖不能圓滿實現甚至完全落空的一種或明或暗的博弈活動”。他認為，這種行為策略的主要原因，是地方政府在非合作博弈中的獲益大于成本，同時被監督查處概率較低，從而誘發了其機會主義行為和利益沖動。這說明，相應的委托代理機制不健全，導致對地方不合理利益動機缺乏完善的制度約束。

（三）政策執行者素質欠佳，加之激勵不足導致的態度不積極使得政策間缺乏協調和配套的創造性，導致機械性執行

機械性執行即地方政府在執行荒漠化防治政策時沒有處理好政策與政策之間、政策與環境之間的關系，沒有因時、因地、因事制宜，而是簡單機械，結果不僅使原本科學合理的政策失去了其內在價值，而且會引發新的政策問題。

以烏審旗為例，在烏審旗的一些農牧交錯地區，實施了禁牧和退耕還林還草工程。這些政策要求國家補貼居民退耕退牧，在原草場和退耕地上種草種樹，恢復地表植被，由農民牧民轉型為種草種樹人。顯然，政策有效實施的關鍵在于補貼的力度和持續的時間，但當地政府在政策執行時，一方面缺乏長遠考慮，未制定相應的配套政策來延續和提高居民補貼，另一方面缺少因地制宜，深入發掘植樹種草的經濟效益，導致居民相對于政策實施之前沒有獲得更多的收入。

這種現象的形成機制，一方面是政策執行者的素質不高，另一方面是由于激勵不足導致創造性政策執行到底的態度不積極。由于政策執行者自身素質的問題，特別是缺乏荒漠化防治的基本常識，不能正確理解政策的精神實質、基本內涵和具體要求，導致執行者缺少對制定配套政策的考慮；上級政府對創造性地制定配套政策的激勵不高，對下級政府財政的補償不到位，導致政策執行者制定配套政策的態度不夠積極。

（四）政策執行缺乏因地制宜，目標群體參與度不高，導致政策與部分目標群體脫節，出現抵制性執行

目標群體的愿望、利益和要求是影響政策執行效果的重要因素之一，根據Smith[20]的政策過程“四因素”理論，一項政策方案如果不能反映客觀存在著的情況，不符合目標群體的愿望、利益和要求，那么這項政策就缺乏合理性，甚至會受到抵制。

以寧夏固原市所在的“西海固”地區為例，該地執行了寧夏自治區推廣的退耕還草種苜蓿的政策。這一政策的初衷是在退耕還草的同時，解決居民飼養牲畜的問題，因而選擇了適宜牲畜食用的苜蓿作為還草品種。但由于“西海固”地區自然條件惡劣，氣溫低、降水少，缺乏河流和灌溉水源，不適宜苜蓿成活，產量得不到保證；而且，由于苜蓿的長勢與扎根深度密切相關，在海拔高、地力薄的西海固地區，即使當年降水足、水源豐，苜蓿也很難深扎根，也不一定豐產。而苜蓿低產，農民就會在退耕失去糧食保障的同時還無法獲得足夠的牧草，直接影響第二年的吃飯問題，這種后果對農民來說是災難性的，因此西海固的許多農民在思想上對種苜蓿有顧慮，退耕還草的積極性不高，在行動上有抵制[21]。

這種現象的形成機制，一方面是政府在執行政策時奉行“拿來主義”，沒有具體問題具體分析，沒有結合本地區或本部門的實際情況，對上級下達的政策做出因地制宜的調整。另一方面，缺乏對政策目標受眾的關注?；哪乐握吣芊裾嬲鸬阶饔?，在很大程度上取決于能否被目標群體接受。很明顯，該地在執行相關政策時，沒有與當地經濟、社會發展和農牧民生存發展與脫貧致富的需求相結合，導致政策的目標群體游離在政策執行以外，缺乏參與的積極性，難免使得政策執行成為空話甚至遭到抵制[22]。即便是因地制宜的好政策，也要加強思想宣傳和政策解讀，若目標群體沒有在思想上真正接受，好政策也可能執行出壞效果。

從政策執行偏差的程度來看，象征性執行以及機械性執行雖然出現了部分政策偏差，但仍有一定的政策效果；而替換性執行和抵制性執行則基本背離了政策目標，幾乎不能取得相應的預期效果。從政策執行偏差的成因來看，象征性執行和抵制性執行更多地受到政策內容的影響，替代性執行和機械性執行則與政策執行者的動機、能力等因素有關。因此，可以通過一個二維四象限的坐標系更加形象地表示這四種政策執行偏差，如圖2所示。

總體上看，政策執行偏差的類別可分為象征性執行、替換性執行、機械性執行、抵制性執行。信息不對稱、考核不合理等造成地方利益觀、政績觀扭曲，進一步催生象征性執行；各方監督不足、政府追責不嚴等造成中央對地方的制度約束不完善，進一步催生替換性執行；執行者素質欠佳、激勵機制不足等造成執行中的協調性和創造性不足，進一步催生機械性執行；因地制宜不夠、群體參與不高等造成政策與目標群體脫節，進一步催生抵制性執行。但是嚴格來說，四種類型的政策執行偏差相互之間并不是涇渭分明的，一種政策執行偏差的主要表現可能也是另一種執行偏差的次要表現，同樣，一種執行偏差的主要成因也不同程度地對其他執行偏差產生直接或間接的影響。結合前文對具體案例的分析，它們之間的相互影響關系或者說荒漠化防治政策執行偏差的出現機制如圖3所示。

三、政策執行偏差的矯正

（一）完善政策執行的信息傳導機制，建立合理的政績考核制度

1.完善信息傳導機制

由于荒漠化防治政策在執行中存在著中央政府與地方政府的信息不對稱，導致地方政府通過“形象工程”等執行方式廉價獲得地方利益的最大化，因此，應完善中央政府與地方政府在荒漠化防治政策執行中的信息傳導機制。

完善信息傳導機制，關鍵是拓寬信息反饋渠道，打破“政府部門為單一信息來源、自下而上為單一傳導方向、逐級報告為單一運轉形式”的封閉路徑。一方面，探索和用好有關信息傳導的機制，在日常信息工作中以強化信息責任人責任為主要機制，將上級定期調研作為輔助機制，以此收集目標群體對政策的反饋，并用好巡視、巡察等自上而下的嚴肅的獨立調查機制，提升地方政府“欺上瞞下”的風險成本，壓縮信息壟斷的操作空間。另一方面，要注重發揮科技在防治監控方面的作用，讓數據分析、圖像識別、自動監控等技術為政府精準采集信息。

2.優化政績考核指標

現有的荒漠化政策執行績效考核制度具有濃厚的“官本位”特點，一切考核指標的設置以對上級負責為出發點，“完成上級的某一項指標，就是‘全好’；否則，就是‘全壞’”[22]4，而且績效考核結果的好壞主要是基于上級政府的主觀評價。這種績效考核制度明顯助長了地方政府在荒漠化防治政策執行時搞“示范區”“形象工程”以滿足上級政府喜好的行為。

因此，應從政策執行效果而非上級政府喜好出發制定荒漠化政策執行績效考核指標，通過多維度的合理政績考核體系引導下級政府對荒漠化防治政策的科學執行、真實執行和創造執行。當然，上級政府的導向性具有非常重要的激勵作用，在這種激勵導向之下，考核不僅要看“做沒做”，更要看做得“好不好”。

（二）加強監督和問責，強化對地方政府的約束

1.完善對地方政府的監督機制，特別是要發揮社會公眾監督的作用

對荒漠化防治政策執行實施必要的過程監督，可以及時對執行情況進行評估，及時發現和糾正執行偏差，從而確保政策目標的如期實現。中國在政策執行的監督體制方面雖然已經初步形成了一個多元監督網絡，由黨委和立法、司法、行政、行政監察機關以及社會輿論、民主黨派等組成[8]1，并在國家監察體系中進一步完善，但其實際運行中社會監督的作用微乎其微，而黨政司法等機關存在著一定程度的信息不對稱和利益共同體“官官相護”等弊端，導致地方政府通過政策變通謀利被發現的可能性降低，強化了地方政府逐利行為的機會主義動機。

因此，要發揮社會公眾監督的作用，健全社會監督方面的法律體系，使政策目標群體、相關利益群體乃至廣大民眾、社會組織、群團組織以及新聞媒體、自媒體等有成為社會監督主體的地位和權限，對其行使監督權的方式、步驟、渠道、程序等進行明確的法律規定，確保這些監督主體對政策執行行為可以充分和規范地行使監督權力。尤其要注重發揮互聯網技術在信息反饋方面的作用，讓廣大網民成為政府的“眼睛”。

2.明確地方政府在政策執行中的責任，完善對政策執行偏差的問責追責機制

是否選擇在荒漠化防治政策執行過程中以變通執行的策略來獲取利益，與地方政府為此相應承擔的風險成本密切相關。風險成本的大小直接取決于變通行為“蒙混過關”的幾率和責任追究機制是否完善。

完善責任追究機制，首先要明確各方責任。特別要向各責任主體及政策相關人、監督主體等公開各責任主體的職責范圍及責任追究辦法等內容，這既有利于約束和激勵各責任主體在責任范圍內嚴格履職盡責，又有利于政策相關人和監督主體有效地進行監督。通過明確規定的政府責任，可以對地方政府及其官員權力進行直接約束，提高其替代執行、“上有政策，下有對策”的成本支出，提高荒漠化防治政策執行的效果。

（三）提高政策執行者的素質和積極性，促進荒漠化防治政策的協調、配套以及創造性執行

1.通過加強對政府官員的選拔和培訓提高政策執行的素質

政策執行者由于知識老化或素質缺乏導致能力不足，不能正確理解政策的精神實質、基本內涵和具體要求，極易導致政策的機械性執行，缺少對制定配套政策的考慮。一方面應擇優選拔政策執行者，任用政治素養和綜合素養高的官員，另一方面應加強對其有關政策科學知識、荒漠化防治知識、當地地理環境知識和一般生態經濟知識的培訓，并將培訓成果與人事工作如職務變動、薪酬福利掛鉤，從而倒逼政策執行者素質的提高，進而增強政策執行者進行政策協調和配套的意識。

2.對創造性政策執行加強激勵，發揮政策執行者的主觀能動性，提高其主動性、積極性、創造性

政策激勵機制是內嵌在政策體系中的一種“利益阻斷”或“利益促進”機制，分別發揮著負激勵和正激勵的作用[20]4。創造性政策執行的激勵屬于一種正激勵，可使創造性政策執行的組織或個人得到的利益高于因此而損失的利益。

在當前的荒漠化防治政策執行體系中，上級政府對創造性地執行政策的激勵不高——“干好干壞一個樣”，對下級政府財政的補償不到位——“答應的事落不實”，造成下級政府缺乏創造性政策執行的動力。因此，一方面要加強對創造性執行政策的激勵，考核機制由過程管理轉向目標管理，對于主動作為、敢于創新的政策執行者，在取得成效時允許其多獲利益和嘉獎，在探索失敗時能對其容錯包容。另一方面，許諾下級政府的財政補償應及時到位，為創造性的政策執行提供配套支持，因上級配套不到位導致的政策執行偏差，不能由執行者擔責。

（四）因地制宜地執行政策，加強協作執行，提高政策執行適應性和目標群體參與度

1.因地制宜地執行荒漠化防治政策

根據史密斯的政策執行效率“四因素”論，環境因素是對政策執行的一種約束通道。不同的文化、社會、政治、經濟、科技乃至自然條件等環境因素可能對政策執行起著支配作用[23]5。政策執行若脫離具體的執行環境，就會成為“空中樓閣”乃至“One man’s meat is another man’s poison（汝之美味，彼之毒藥）”，必然會出現執行偏差甚至完全失效，因此一項政策的執行要充分考慮環境因素，在堅持政策目標的前提下“上什么山唱什么歌”，因地制宜地執行。

具體到荒漠化防治政策，在政策制定的頂層設計時，就要以扎實的調查研究為基礎，深入透徹地了解政策適用的目標地區的具體實際情況，不斷提高政策設計水平[23]。其執行要重點考慮政策與執行地的自然條件是否協調，是否適合執行地的經濟狀況，在政策目標允許的范圍內進行合理的變通，因地制宜，使政策執行與當地自然條件、經濟狀況相適應，真正做到在保護自然環境的同時促進當地居民生活質量的提高。

2.加強政策執行中的協作，提高目標群體在政策執行中的主動參與程度

協作治理在以荒漠化治理為代表的環境治理中有著獨特的作用[24-25]，荒漠化防治政策的有效執行也需要加強執行過程中各主體的協作來實現。由于目標群體的愿望、利益和要求極大地影響著政策的執行效果，這一點在荒漠化防治政策執行中體現的尤為顯著，因此研究主要討論加強目標群體這一重要參與主體的參與程度。

加強荒漠化防治政策執行中目標群體的主動參與程度需要從兩方面入手，一方面要允許和歡迎作為目標群體的當地居民參與到政策執行過程中來，通過民主的方式表達自己的愿望、利益和訴求，對政策進行更加細致合理的變通，變被動接受為主動執行。另一方面應使當地居民成為政策執行最有力的監督力量，最大程度地減少政策執行偏差的出現，改善政策執行效果。

四、結論

不良的政策執行偏差影響政策效果。本文在現有研究的基礎上，選取荒漠化防治這一具體的政策情境，通過對內蒙古武川縣、四子王旗、烏審旗、錫林浩特以及寧夏固原五個地域的案例分析，從政策執行偏差的程度（部分偏差與完全背離）和執行偏差的成因（執行者因素和政策內容因素）兩個維度出發，構建政策執行偏差的四象限，歸納了荒漠化防治政策執行中存在的各類不良偏差，分別是“面子工程”式的象征性執行、“上有政策，下有對策”式的替換性執行、缺乏創造性的機械式執行、政策與目標群體脫節的抵制性執行等。研究也進一步分析了四類執行偏差之間的相互關系和偏差出現的機制，提出了相應的矯正策略。

研究在一定程度上豐富和拓展了相關學科對政策執行偏差問題的探討，系統劃分了政策執行偏差的類型，并將其表現、原因以及機制統一于有機互動的體系之中，有助于更好地理解政策執行偏差的概念。研究聚焦荒漠化防治政策的不良執行偏差問題，也有助于相關的政策制定者、執行者、從業者和研究者從政策科學的角度，理解荒漠化防治實踐中出現的一些問題癥結，從而更好地調整、改進和完善荒漠化防治政策體系。這對于改善中國荒漠化防治效果、建設美麗中國等戰略目標的實現有著積極的意義。

另外，研究難免存在一些遺憾和未盡之處。例如，受時間和精力的限制，研究僅選擇了中國北方的五個案例，代表性相對不足，稍有“按圖索驥”之嫌；對政策執行偏差的分析稍顯宏觀，對于偏差出現的機制仍需深入和多角度的探討與論證。未來，研究將繼續從具體的政策情境出發，選取更多、更有代表性的案例，通過深度的田野調查和訪談，探索更廣泛的主體和因素在執行偏差中的影響，以及如何由對執行偏差的矯正向創新式的變通執行轉變等問題，進一步完善對政策執行偏差機制的分析。