社會組織在新型冠狀病毒肺炎疫情防控中的作用

孔衛拿 黃曉媛

[摘?要]社會組織參與突發重大公共衛生事件應急管理，具有事實、規范、理論與政策的四重合法性。以新冠肺炎疫情為例，我國廣大社會組織在疫情防控中實現了黨建引領和推進善治的協同效應，切實提高了疫情的“復合防控”效果。各類社會組織的自我約束，有利于對病毒傳染進行分割、包圍和內部凈化，極大降低了疫情的傳染風險。多樣化組織職能的發揮，能夠提升重大疫情治理的專業性，同時，以志愿為導向的各類服務起到了拾遺補漏和補充支持作用。當然，這一過程中暴露出的若干參與困境表明，迫切需要在常態時期進行社會治理質量的改進，進而真正構建起中國特色的應急管理社會參與模式。

[關鍵詞]社會組織?疫情防控?作用

[中圖分類號]D632

[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2020）07-0005-11

高歌猛進的現代化進程在讓人類享受到空前的物質文明外，也滋生了高度的復雜性、流動性和不確定性[1]，人類進入一個帶有反思現代性特征的風險社會，而“風險社會是一個災難社會”[2]。以傳染病疫情為代表的重大突發公共衛生事件，就是時常侵蝕人類健康、吞噬人類生命的風險和災難，對各個國家的經濟發展和人民群眾的生命財產帶來了巨大的沖擊和創傷。當前，新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）仍在全球繼續蔓延，截至北京時間6月13日16時，中國以外新冠確診病例達到7468511例，中國以外死亡病例達到418704例①;截至2020年6月13日24時，據中國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團報告，累計報告確診病例83132例，累計死亡病例4634例②。面對這次空前的疫情，黨和政府帶領全國各族人民快速反應、積極行動，目前國內疫情基本得到有效控制，復工復產復學正有序展開，贏取戰“疫”人民戰爭、總體戰和阻擊戰的全面勝利指日可待?；厮荽舜慰箵粢咔榭梢园l現，一個重要的“中國故事”就是社會力量在疫情阻擊戰中的廣泛參與及良好的協同效果。那么，社會組織何以能夠在重大突發公共衛生事件應急管理中承擔“協同”之重擔？在疫情防控阻擊戰中，它究竟發揮了怎樣的作用？如何更好地激發社會組織的協同作用？探索這些問題并深入總結抗擊疫情中社會組織參與的經驗教訓，無疑對提升國家公共衛生事件應急體系與能力現代化具有重要的理論與實踐意義。

疫情防控中社會組織的功能是多面且復雜的，國內學界對此高度關注，并初步取得了一些研究成果。這里將既有研究大致歸納為兩類主要研究視角：一是治理體制視角。采用這類視角的學者較多，并普遍認為當前治理體制或體系不夠完善，導致社會組織無法充分地參與疫情防控中。為擺脫“體系之外”的尷尬處境，應建構起“具有整合性治理取向的重大公共衛生事件防控機制和治理體系”[3];應從志愿者、社區、公益組織和慈善基金會四個方面著力構建社會治理共同體[4]。以基層防疫體系為例，有研究指出應以網格化管理為基礎，形成“街道干部+社區工作者+網格員+物業公司+醫務人員+志愿者”的社區基層防控隊伍[5]。二是具體功能領域視角。一些學者闡述論證了社會組織在公共衛生應急管理中能有效動員社會資源，提供差異化和精細化的社會服務[6];有學者以單類社會組織如科技社會組織為例，描述該類組織在專業技術支持、廣泛動員與整合社會資源、供給多樣化公共安全服務產品等方面的作用[7];有的學者重點研究的是社會組織發揮作用的實踐機制，例如，方琦與范斌從結構性組織角度總結出疫情期間社會組織參與實踐的時序、科學性與專業性融合的組織形式、多部門之間相互協同等特征，又從疫情不同階段提煉出社會組織的干預過程[8]。

既有研究為探究重大突發性公共衛生事件中社會組織提供了有益啟發，但也存在一些不足，特別是對社會組織作用的研究不夠聚焦，尚缺乏專題性的深入剖析。此外，有關探討或是集中某類社會組織，或是集中社會組織的某一類作用，缺乏整合和系統分析。本文以社會組織在疫情中發揮的作用為視角，進行相對系統的研究。

一、社會組織參與重大疫情防控：四重合法性

重大疫情的復雜性、危害性及其防控難度，考驗的是一個國家的突發公共衛生事件應急管理體系與制度效能，只有真正實現全黨、全國、全民族、全社會的高度動員，才能徹底打贏這場無硝煙的戰爭，而衡量這種全面動員的一個重要指標，就是社會組織在疫情防控全過程中的參與和協同程度。建立健全社會組織參與突發公共衛生事件應急管理的體制機制，具有重大的戰略性意義，這一構建過程本身具有事實、規范、理論和政策的四重合法性。

（一）事實層面：規模不斷壯大

存在即合理。社會組織之所以能成為現代社會治理體系的主體之一，基礎在于改革開放以來我國社會公共領域的孕育和成長。如果將時段回放到新中國成立到改革開放之前，基本不存在社會組織參與治理的空間，因為高度一體化的管理體制消弭了市民社會的生存土壤。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，一個“總體性社會”開始向分化和流動的社會轉型[9]，社會組織開始逐漸獲得生存和發展空間，總體數量不斷攀升。2019年4季度民政統計數據顯示，中國社會組織總量已達到86.7萬個。社會組織在數量增長和規模壯大的同時，它們在社會經濟發展中的服務作用不斷增強，2018年全國社會組織捐贈收入達到919.7億元，社會組織行業吸納社會各類人員就業980.4萬人。

社會組織的功能已輻射到科學研究、教育衛生、文化、農村及農村發展、社會服務等國民經濟與社會建設的各個領域（見表1），以衛生健康行業為例，2018年全國該領域社會團體8707個，基金會177個，社會服務機構30882個。這其中的組織類型非常豐富，蘊藏著海量的公益資源。具體而言，衛生類社會團體主要指相關行業協會和學會，它們能夠圍繞提供服務、反映訴求、規范行為等準則發揮功能[10]，通過健康教育、專業服務、政策倡導、信息咨詢等多種形式參與衛生健康領域的各項工作;衛生類基金會則可集中做好資金募集和資源動員;衛生類社會服務機構很多是民辦醫院，非常有活力且服務形式靈活、機動，疫情期間能為公立醫療機構提供很好的補充，這還尚未涉及其他能投入公益資源的社會組織。因此，從社會組織規模和能力的既成事實來看，它們完全能夠成為參與疫情防控的重要補充和支撐力量。

三、社會組織參與重大疫情防控的若干困境

當然，在看到成績的同時，也要清醒地認識到我國社會組織參與重大疫情防控的專業化水平還不高，仍有一些梗阻有待打通，還有較大的空間可供挖掘。

（一）人才資源稀缺，專業能力不足

像新冠肺炎疫情這樣傳染性強、擴散速度快、病毒機理復雜的重大疫情，需要整合全社會的專業資源共同參與抗疫。對于參與共治的社會組織而言，迫切要求它們能夠快速填補政府服務的漏洞，貢獻專業人才、開展專業服務。然而，縱觀整個抗疫過程可以發現，社會組織參與抗疫雖然表面上熱鬧，然而，還是暴露了社會組織人才力量薄弱、專業服務能力不足等短板。例如，志愿服務組織解決實際問題的能力不足，專業技能有待提升。大多數慈善組織參與疫情防控的經驗不足，缺乏深度參與突發公共衛生事件應急管理的能力。

（二）志愿機制失靈，公益形象受損

建立及時有效的物資分配機制，是克服疫情困境的重要內容，暢通的制度通道能讓更多的慈善組織充分競爭，讓捐贈者通過“用腳投票”的方式篩選出合格的慈善組織，能防止壟斷格局的出現。但在本次疫情防控初期，個別地方政府對社會力量信任感較低，一刀切地指定組織能力不足的武漢市紅十字會負責非定向捐贈物資的接收發放，結果不僅不能滿足疫情地區對物資的急切需求，還使得志愿機制形同虛設。在志愿機制失靈的情形下，以湖北、武漢紅十字會為代表的官辦慈善機構在公眾面前暴露出了不少嚴重、低級的錯誤，比如防疫口罩分配不合理、數字有誤等，這些都在一定程度上損害了慈善組織的公益形象。

（三）造血能力不強，財政支持微薄

在開放系統中，組織系統需要從社會環境中獲得物資、能量、信息，以保證組織系統的延續。這就要求社會組織需要通過自身能力建設或者政府扶持等方式，與外界環境交換生存和發展資源。但在疫情特殊時期，社會組織無法從外界環境中獲得足夠的資金等資源。社會組織之所以面臨巨大的資金壓力，從內部來看，社會組織自我造血能力低下，經濟獨立性有待提高;從外部環境來看，社會組織對政府有較強的資金依賴，但由于疫情的影響，政府購買服務的資金出現縮水，社會組織原本與政府簽約的項目無法落實，資金不能到位。資金和資源短缺問題，會使得社會組織供給的公共服務陷于單一化和粗淺化，并因疫情進一步加大了社會組織的生存壓力。

（四）運行機制不暢，聯動網絡缺失

普遍的互惠是一種具有高度生產性的社會資本，這與密集的社會交換網絡相關聯[21]。在突發公共衛生事件應急管理中，社會組織為實現防控效能最大化，應與多元治理主體形成一張緊密的防控聯動網絡，通過強大的共識性社會資本，提高疫情防控的集體行動能力。但疫情防控過程中，社會組織的應急協調運行機制并不暢通，大多數組織往往是單兵作戰。疏于協同不僅存在于社會組織之間，而且暴露于社會組織與其他治理主體之間。這種分散行動、互不交流的疫情行動模式，會大大降低疫情防控成效。比如，對于社會組織而言，容易導致重復建設、整體服務效果低下、缺乏監管等后果;對于社會組織服務對象而言，增加了其選擇高質量服務的難度，也不利于公眾積累對社會組織的信任和進行有效的評估。

（五）科技支撐不足，線上服務困難

在本次疫情防控中，5G、人工智能、大數據等技術理念和手段，在對新型冠狀病毒肺炎患者的密切接觸者的追蹤定位，在公眾數字辦公服務、智能問診等過程中貢獻頗大?？梢?，新興技術在重大疫情的快速識別、精準防控中具有重要地位。然而，不少社會組織運用科學技術參與疫情治理的能力卻不盡如人意。例如，在疫情影響下，絕大多數社會組織采用了遠程辦公、網絡辦公等方式，但由于硬件配置差、網絡技術應用能力和遠程協作能力不足，社會組織在線上服務過程中稍顯無力。社會組織新興科技應用能力的不足，在很大程度上會降低所開展活動的效度，制約了社會組織參與疫情治理的效能。

四、社會組織參與重大疫情防控的優化路徑

社會組織在疫情防控中的短板，實際上并不完全是在新冠肺炎疫情中才有的，這就說明公共危機狀態下的許多問題，可以通過社會常態時期的制度機制建設進行彌補。童星教授指出，“風險-災害（突發事件）-危機”是一個連續不斷的客觀演化過程，要處理好常態應急與非常態應急二者的轉化與銜接[22]。為保障在非常態背景下社會組織的協同能力，必須在常態時期加大組織培育、能力提升，并打通協同機制的各類梗阻，真正構建起中國特色的應急管理社會參與模式。

（一）強化專業技能培訓，豐富志愿服務

政府能向社會組織轉移職能、推進簡政放權的前提是社會組織具有一定的實際承載能力，而承載能力又特別依賴于社會組織的專業人才力量。疫情的突發性與大規模蔓延，加大了對各類社會組織專業人才的需求。要大力培育發展突發公共事件緊急救援、衛生健康、心理疏導類社會組織。同時，在社會組織人員數量不足、專業性欠缺的情況下，緊急向社會招募和培訓各類志愿者，往往是緊急狀態中行之有效的策略。社會組織在招募管理各類志愿者的過程中，應特別注重以下環節：其一，多渠道擴充專業志愿者的數量與類型。通過線上線下相結合，招募醫護物資生產志愿者、心理疏導志愿者、抗疫培訓志愿者和物資整理志愿者等。其二，給予志愿者充足的醫療物資等物質保障，建立和贈送志愿者專項保險，保障志愿者的人身安全。其三，規范對志愿者的管理制度。比如，建立相應的志愿者數據庫，建立統一的志愿者服務記錄與認證制度，并采取各種形式提高對志愿服務、善行義舉的激勵和褒揚。

（二）健全危態募捐機制，堅持政社協同

在重大疫情爆發的特殊時期，政府指定少數機構統一調配社會捐贈物資的政策和方式，不僅挫傷了志愿機制，還剝奪了公民志愿的權利。因此，應及時健全突發公共衛生事件狀態下的社會募捐機制。首先，政府應當重視志愿機制，增強對各類慈善組織的信任感。在應急管理過程中，政府可指定有資質、有能力的慈善組織作為管理物資的重要主體，也應當允許其他有資質的慈善組織能根據公民意愿組織募捐活動，發揮社會力量的優勢。其次，應著手完善募捐監督機制。將慈善組織年度財務會計報告、慈善財產的管理和使用情況等內容納入國家審計監督的范圍，規范慈善組織行政管理費用的使用。再次，各類社會組織應不斷加強募捐能力，并依法募捐。加強慈善組織工作者的應急管理能力培訓，掌握好高效鑒別捐贈物資的技能，提高社會組織的統計能力與組織能力。同時，嚴格依照法律法規要求有序組織募捐。

（三）加大政府購買力度，激勵社會力量

政府購買社會組織服務機制是以契約化的形式，通過公共財政支持讓社會組織協助承擔公共服務，以提高公共服務的效率與質量，這是現代公共財政支出發展的一種全球趨向[23]。政府在購買公共服務的過程中，應當摒棄“大包大攬”“單打獨斗”的思想，發揮社會組織在公共管理、利益協調方面的作用，加快轉變政府職能和提升公共服務供給績效。具體而言，第一，在觀念上，樹立行政機制、市場機制和社群機制互動式協同治理的思維[24]，加大對社會的放權力度。第二，在范圍上，政府應向社會組織購買有利于保障和改善民生的服務，發揮社會組織多元、靈活、及時、直接、細化、親民等優越性。第三，在機制上，特別要加強政府購買社會服務的戰略性規劃和財政預算支持，為突發公共事件狀況的政府購買和預算調整留出空間。第四，在評價上，為達成外部制衡的目標，應健全第三方評估制度，即除了政府主管部門評估、高校專家評估外，還應當大力發揮社會組織專業評估機構的評估作用。

（四）暢通整體運行機制，多元協調防控

為拓展社會組織的參與度和發揮其整體效能，應暢通聯防聯控聯治機制，形成多元協調的防控治理格局。首先，強化社會組織黨組織聯動建設。發展剛性嵌入與柔性融入相結合的社會組織黨建工作路徑，由社會組織聯合黨組織引領搭建協同合作的服務平臺，整合各類社會組織的資源，提升社會組織參加抗疫的領導力。其次，發揮樞紐型社會組織的作用。充分發揮樞紐型社會組織連接政府與社會的優勢，推動整合、協調各會員社會組織的利益，進行政策倡導，獲取政策支持。再次，大力發展社區社會組織，加快“三社聯動”建設進程。社區社會組織應在常態中與社區、社會工作者、志愿者、駐區單位等建立良好的信任關系，積累社會資本和聯動經驗。在突發公共衛生事件狀態下，社區社會組織可主動與基層政府和下沉到街道、居委會的黨政機關工作人員、駐區單位、物業公司形成“超級網格”[25]，推動疫情的基層防控與治理。

（五）提高線上服務效能，適應智慧社會

智慧性、協同性、參與性是智能時代社會治理的特性。作為疫情治理的主體之一，社會組織理應適應智能時代的要求，提高參與社會治理的能力。具體而言，第一，在“大數據+基層治理”新型格局中，扎實推進城鄉基層治理公共資源數據共享，提升城鄉基層治理的智能化和智慧化水平。第二，推進社會組織管理與智慧城市、智慧社區建設的融合，引導社會組織積極參與信息共享平臺的建設與應用，鼓勵社會組織在信息共享平臺中收集、處理和傳遞各類信息，提高疫情治理的決策和處置能力。第三，鼓勵社會組織逐步將5G、物聯網、大數據、云計算等新一代信息技術納入常態工作流程中。

注釋

①世衛組織：中國以外新冠確診病例達7468511例.http：//www.xinhuanet.com/world/2020-06/14/c_1126111595.htm.

②國家衛生健康委員會.截至6月13日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況.http：//www.nhc.gov.cn/xcs/[JP1]yqfkdt/202006/b85d2888ac6e4a96b2a0d5e0a6d66f95.shtml.

③數據來自民政部.2018年民政事業發展統計公報.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.

④數據根據《全國社會組織公共服務平臺——法律法規數據庫》資料計算，詳見http：//www.chinanpo.gov.cn/zcfgindex.html.

⑤天水市麥積區人民政府官網.麥積區社會組織黨組織和黨員積極投身疫情防控工作[EB/OL].（2020-02-12）[2020-05-25].http：//www.maiji.gov.cn/html/news/ywdt/grmg/2020-02/26710.html.

⑥民政部官網.匯聚社會組織力量齊抗“疫”[EB/OL].（2020-03-11）[2020-05-25].http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202003/20200300025519.shtml.

⑦全國各級慈善組織、紅十字會接受社會捐贈資金約292.9億元[EB/OL].（2020-03-09）[2020-05-25].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42698/zy42702/Document/1674943/1674943.htm.

⑧中國社會報：湖北發揮社工優勢凝聚行業合力投身疫情防控[EB/OL].（2020-03-11）[2020-05-25].http：//mzt.hubei.gov.cn/fbjd/dtyw/mtbd/202003/t20200311_2179103.shtml.

⑨舟山市民政局官網.普陀區民政局引導社會組織開展心理服務助力疫情防控[EB/OL].（2020-01-31）[2020-5-25].http：//mz.zhoushan.gov.cn/art/2020/1/31/art_1551864_41863957.html.

⑩安徽社會組織信息平臺.安徽社會組織眾志成城戰疫情（五）[EB/OL].（2020-02-05）[2020-5-25].http：//www.ahnpo.gov.cn/webinfo/xwzx/xzgl/20200205/15442.html.

B11陜西社會組織深度參與疫情防控[EB/OL].（2020-04-02）[2020-05-25].http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202004/20200400026433.shtml.

B12中國社會組織公共服務平臺.山東省管社會組織防控疫情動態（第7期）[EB/OL].（2020-02-03）[2020-05-25].http：//www.chinanpo.gov.cn/1944/123847/index.html.

B13投身防控一線南康社會組織在行動[EB/OL].（2020-03-23）[2020-03-23].http：//mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2020yqfkzjz/gzjs/dfdt/202003/20200300025942.shtml.

B14湖北發揮社工優勢凝聚行業合力投身疫情防控[EB/OL].（2020-03-11）[2020-05-25].http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202003/20200300025514.shtml.

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